한국철도시설공단 발주 스마트 급전제어장치 제조구매 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 제이브이지, 에이스콘트롤 주식회사<각주>1</각주>는 각각 스마트 급전제어장치<각주>2</각주>를 제조하는 자로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1>의 내용과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (해당연도말 기준, 단위：백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683217" alt="이유 1번째 이미지" ></img> <자료 출처：피심인 제출 자료> 나. 스마트 급전제어장치 시장현황 3 스마트 급전제어시스템은 철도산업에 포함되는 시스템으로 철도시설을 관장하는 한국철도시설공단이 개발하고 사업을 주도하였는데, 2011. 6월경부터 2012. 5월경까지 구매조건부 신제품 개발 사업의 일환으로 스마트 급전제어시스템을 연구하여 시제품 제작을 완료하고 공인기관의 시험 및 현장부설시험 결과를 통과하여 국산화를 완료하였다. 4 통상 구매조건부 신제품 개발 사업은 제조업체가 연구개발 과정에서 상당한 사업상 리스크를 부담하므로, 이를 감안하여 개발 이후 일정 기간 동안 구매조건부 개발 사업에 참여한 회사에게 독점 공급권을 부여한다. 이에 따라 비츠로시스 등 2개 사업자가 2014년 이후 3년간 관련 제품 전부를 수의계약으로 공급하였다. 5 그러나, 이후 한국철도시설공단이 2017. 9. 28. 표준규격 스마트 급전제어장치(KRSA-3002-R2)를 개정하고 공인시험기관 개발시험에 합격한 업체에 한하여 입찰에 참여하도록 이 사건 입찰을 공고(이하 '1차 입찰’)하였다. 이에 이 사건 입찰에 참가할 수 있는 사업자는 피심인들과 비츠로시스 3개 사업자에 한정되었으나, 비츠로시스는 입찰참가자격제한 기간으로 이 사건 입찰에는 참여할 수 없었다.<각주>3</각주>6 스마트 급전제어장치는 철도시설 운영을 위해 한국도시철도공단이 독자적으로 관리하는 시스템으로 그 시장규모는 약 연간 30 억 원 수준이다. <표 2> 철도 스마트 급전제어장치 시장 규모 (단위: 억 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683225" alt="이유 2번째 이미지" ></img> <자료 출처：한국철도시설공단 제공 자료> 다. 이 사건 입찰방식 및 입찰현황 7 이 사건 입찰은 적격심사방식에 따라 진행되었는데, 적격심사제란 국고의 부담이 되는 경쟁입찰에 있어서 예정가격 이하, 최저가격으로 입찰한 자의 순으로 당해 계약이행능력을 심사하여 낙찰자를 결정하는 방법이다.<각주>4</각주>계약이행능력심사 평가 항목에는 입찰자의 이행실적, 기술능력, 재무상태, 과거 계약이행 성실도 등이 있으며, 그 절차는 아래 <그림 1>과 같다. <그림 1> 적격심사(물품) 절차도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683227" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 8 낙찰자 결정은 입찰시 예정가격 이하이면서 최저가격으로 입찰한 자 순으로 계약이행능력을 심사하여 심사결과 종합평점이 88점 이상인 자를 최종 낙찰자로 결정하며, 이 사건의 입찰 개요는 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 이 사건 입찰 개요 (단위：원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683229" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 공동행위 개요 9 피심인들은 한국철도시설공단이 2017. 12. 22. 발주한 이 사건 입찰에 참여하면서 총 4개 구간 중 에이스콘트롤이 2개 구간(①원주～제천구간, ②수원～인천구간) 입찰을 낙찰 받을 수 있도록, 제이브이지도 2개 구간(③ 울산～포항구간, ④대구선)을 입찰을 낙찰 받을 수 있도록 사전에 구간별로 낙찰예정자와 들러리사, 투찰가격 등을 합의하였다. 10 이 사건 공동행위 개요는 아래 <표 4> 내용과 같다. <표 4> 이 사건 공동행위 요약 (단위：원/부가세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683231" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2) 합의배경 및 구체적인 합의 내용 11 한국철도시설공단이 2017. 12. 22. 이 사건 입찰을 발주하였을 당시, 피심인들은 이 사건 입찰에 참가할 수 있는 자격을 갖춘 사업자는 자신들 뿐이라는 사실을 알고 있었고, 이들 피심인들 각각이 입찰 4건을 동시에 낙찰 받을 경우에는 사업수행에 애로가 있으며, 경쟁입찰시 1건도 낙찰 받지 못할 우려도 있는 등 상호간 나눠먹기의 필요성이 있어 2017. 12. 27. 제이브이지에서 먼저 회합을 제안하였다. 12 이에 2017. 12. 28. 오전 10시 30분경 에이스콘트롤 부사장실에서 제이브이지 박○○ 대표와 한○○ 이사(2018. 10월 퇴사)가 에이스콘트롤 이○○ 대표와 하○○ 부사장이 회합하여 이 사건 입찰에서 피심인 에이스콘트롤이 ① 원주～제천구간 입찰과 ② 수원～인천구간 입찰 구간을, 피심인 제이브이지가 ③ 울산～포항구간 입찰과 ④ 대구선 입찰 구간을 낙찰 받는 것으로 합의하였고, 투찰가격에 대하여는 하○○ 부사장과 한○○ 이사 간에 별도 합의하였다. 13 이와 같은 사실은 다음의 <표 5>, <표 6>내용과 같이 피심인들의 진술조서와 회합 후 식당 및 커피숍 카드결제 영수증 등을 통해 확인할 수 있다. <표 5> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683233" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>5</각주><각주>6</각주><표 6> 회합 후 식당 및 커피숍 카드결제 영수증(소갑 제3-2호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683235" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 2) 합의 실행 14 2018. 1. 3. 피심인 에이스콘트롤 하○○ 부사장과 피심인 제이브이지의 한○○ 이사 간에 2017. 12. 28. 합의한 투찰가격을 재확인(전화통화)하고 투찰을 하였으나, 에이스콘트롤이 입찰서류 미제출로 인한 부적격으로 탈락되어 경쟁이 성립되지 않아 유찰되었다. 15 이에, 한국철도시설공단은 같은 날 2차 공고를 하였고 하○○과 한○○는 입찰마감 전일인 2018. 1. 8. 제이브이지의 본사에서 다시 만나 2017. 12. 28. 나눠먹기로 합의한 입찰 건별로 낙찰사 및 들러리사의 투찰가격을 상호 교환하였으며, 2018. 1. 9. 피심인들은 합의한 금액으로 투찰하였고 당초 합의한 대로 에이스콘트롤이 ①원주～제천구간 입찰과 ②수원～인천구간 입찰을, 제이브이지가 ③울산～포항구간 입찰과 ④대구선 입찰을 각각 낙찰 받아 계약을 체결하였다. 16 위와 같은 사실은 다음 <표 7>내용과 같이 피심인들의 진술조서 등을 통해 확인할 수 있다. <표 7> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683237" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 3) 근거 17 이러한 사실은 입찰관련 증거자료(소갑 제1-1 내지 1-33호증), 에이스콘트롤 하○○ 부사장 진술서(소갑 제2-1호증), 제이브이지 박○○ 대표 진술서(소갑 제2-2호증), 피심인들 회합 관련 증거자료(소갑 제3-1호증, 제3-2호증), 제이브이지 박○○ 대표 확인서(소갑 제3-3호증), 제이브이지 한○○ 이사 합의(안) 내부 보고 카톡(소갑 제3-4호증), 제이브이지 한○○ 이사 2차 회합 시간 조율 보고 문자 메세지(소갑 제3-5호증) 등을 통해서 인정되며, 피심인들도 심의과정에서 이를 모두 인정하였다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 법 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ～ ⑥ (생략) 2) 법리 18 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 19 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다<각주>7</각주>. 20 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함된다. 21 따라서 사업자들이 회합 등을 통해 공동으로 의견을 교환함으로써 부당한 공동행위의 합의를 이루는 경우 이외에도, 특정 사업자가 다른 사업자들에게 각각 별도의 의사연락을 하여 합의를 이루고 이러한 각각의 합의가 전체적인 합의를 이루는 경우, 일부 사업자들이 먼저 합의를 이룬 후 다른 사업자들에게 별도의 의사연락을 통해 자신들의 합의내용을 전달하고 다른 사업자들이 동 합의에 동참하는 경우도 법 제19조에 따른 합의에 해당된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 22 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 투찰가격, 낙찰가격 등 입찰에서의 경쟁요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 23 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 24 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>8</각주>25 다만 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>9</각주>다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 26 위 2. 가. 의 인정사실 및 근거들을 관련 법 규정과 법리에 비추어 보면, 피심인들은 이 사건 4건의 입찰에서 피심인별로 각각 2개 구간별로 나누어 낙찰 받도록 낙찰예정자 및 들러리, 투찰금액을 서로 합의하여 결정하고 투찰하여 낙찰예정자가 낙찰 받았는바, 이는 피심인들이 이 사건 입찰에 참여하는 과정에서 사전에 낙찰예정자와 투찰가격 등을 사전에 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 27 피심인들이 이 사건 입찰에 참여하면서 낙찰예정자 등을 사전에 합의한 행위는 이 사건 입찰 시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 원천적으로 배제하고, 실질적인 경쟁 없이 낙찰예정자가 자신이 원하는 금액으로 낙찰 받을 수 있게 함으로써 이 사건 입찰 시장에서의 경쟁을 직접적으로 제한하였다. 3) 소결 28 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 29 피심인들은 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 부과 30 피심인들의 이 사건 공동행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>10</각주>Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 다. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 31 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)의 규정에 따라 낙찰(경락)이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 32 이 사건 공동행위의 경우 피심인들이 구간별 4건의 입찰에 참여하여 각각 2개 구간을 낙찰 받아 발주처와 계약을 체결하였으므로 각 입찰의 계약금액을 관련매출액으로 보며, 이에 따른 피심인별 관련매출액은 아래 <표 8>의 내용과 같다. <표 8> 피심인별 관련매출액 (단위：원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683239" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 33 이 사건 공동행위는 입찰담합으로 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우로서 발주처가 공공기관인 경우에 해당하여 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 '중대한 위반행위’에 해당하나, 이 사건 입찰이 실질적으로는 제한경쟁(공인시험기관 개발시험 합격 업체 한정)으로 시행되어 참여 가능한 사업자가 피심인들 2개사 뿐인점, 낙찰하한율 대비 실제 낙찰율 차이가 크지 않아 부당이득이나 피해규모가 크다고 보기 어려운 점 등을 종합적으로 고려하여 3%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 34 산정기준은 위 가)항의 관련매출액에 위 나)항의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 이 사건 입찰의 각 구간에서 탈락한 들러리 사업자에 대하여는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따라 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우에 해당하므로 2분의 1을 감액한다. 35 이에 따라 산정된 피심인별 산정기준은 다음 <표 9>의 내용과 같다. <표 9> 피심인별 산정기준 (단위：원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683219" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 36 피심인 2개사 모두는 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 37 피심인 2개사는 조사 단계부터 위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하고 진술하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가)의 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 38 이에 따른 피심인별 2차 조정된 산정기준은 아래 <표 10>의 내용과 같다. <표 10> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위：원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683221" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 39 피심인들 모두 부과과징금 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로, 다음 <표 11>과 같이 피심인별 부과과징금을 산정하고, 1백만 원 미만의 금액은 절사하여 부과과징금을 결정한다. <표 11> 피심인별 부과과징금 (단위：원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683223" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 4. 결론 40 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.