한국철도시설공단 발주 자동폐색제어장치 제조구매 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 유경제어 주식회사와 주식회사 혁신전공사는 철도신호장비를 제조하고 판매하거나 관련 서비스를 제공하는 자로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 사업자에 해당한다<각주>1</각주>. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인 일반현황 (해당년도 말 기준, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587377" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 및 KISLINE 자료 참조 나. 시장 구조 및 실태 3 폐색(閉塞)이란 열차의 충돌 또는 추돌을 방지하기 위하여 한 구간에 2개 이상의 열차가 동시에 진입하여 운행할 수 없도록 일정한 거리마다 경계를 두어 분할하는 것을 의미한다. 분할된 각 구간을 폐색구간이라 하며, 폐색구간 내에 1개의 열차만 운행할 수 있도록 설치하는 장치를 폐색장치라 한다. 자동폐색제어장치란 궤도회로를 이용하여 열차의 이동에 따라 자동으로 폐색 구간으로의 진입 가부를 제어하는 장치이며, 설치되는 선로의 종류에 따라 단선식과 복선식으로 구분된다. <그림 1> 자동폐색제어장치 예시 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587405" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 4 자동폐색제어장치의 수요는 철도 건설이라는 제한된 분야에서 존재하며, 국내 수요량의 대부분은 한국철도시설공단과 한국철도공사가 차지하나 철도 노선을 시공하는 민간 기업으로부터 수요가 발생하는 경우도 존재한다. 한국철도시설공단의 경우 신규 노선 건설 또는 기존 노선 고속화ㆍ복선화 사업에 따라 수요가 발생하며, 한국철도공사의 경우 선로 유지보수와 개량 사업에 따라 수요가 발생한다. 5 단선자동폐색제어장치의 경우 국내 업체 중에서는 피심인 유경제어만 생산하고 있으며, 복선자동폐색제어장치의 경우에는 피심인 유경제어와 혁신전공사 외에도 주식회사 ○○○, △△△ 주식회사 및 주식회사 □□□(이하 '주식회사’는 생략한다) 등의 업체가 생산하고 있는 것으로 파악된다. 다만, 자동폐색제어장치의 필수 부품인 계전기는 2017년 △△△가 개발에 성공하기 전까지는 국내에서 유경제어만 생산하였으며, 유경제어 외의 업체들이 자동폐색제어장치를 제조하기 위해서는 반드시 유경제어로부터 계전기를 공급 받아야 했던 것으로 확인된다. <표 2> 자동폐색제어장치 종류별 구성품 목록 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587427" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 6 한편, 2014년 철도안전법 개정에 따라 2017년부터는 국토교통부 장관으로부터 철도용품 형식승인과 제작자승인을 받은 업체만이 자동폐색제어장치 등 철도용품을 제작할 수 있게 되어, 한국철도시설공단과 한국철도공사 등 공공기관은 자동폐색제어장치 입찰 발주시 이를 입찰참가자격 요건으로 추가하게 되었다. 2019년 11월 기준 자동폐색제어장치 형식승인과 제작자승인을 취득한 업체는 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 자동폐색제어장치 형식승인 및 제작자승인 발급현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587453" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한국철도기술연구원 다. 이 사건 입찰 개요 및 방식 7 한국철도시설공단은 2015년 5월부터 2018년 11월까지의 기간 동안 신규 노선 건설 및 기존 노선 고속화ㆍ복선화 사업에 필요한 자동폐색제어장치를 구매하기 위하여 8건의 입찰(이하 '이 사건 입찰’이라 한다)을 발주하였는데, 각 입찰별 개요 및 일정은 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 입찰 개요 및 일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587475" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 8 이 사건 입찰 8건의 입찰참가자격은 아래 <표 5>와 같다<각주>2</각주>. <표 5> 이 사건 입찰 8건의 입찰참가자격 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587479" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 9 한국철도시설공단은 이 사건 입찰 8건에서 적격심사 방식으로 낙찰자를 선정하였다. 적격심사 방식은 예정가격 이하로 경쟁 입찰한 자 중에서 최저가격으로 입찰한 자부터 당해 계약이행능력을 심사하여, 종합평점이 적격심사 세부기준에서 정한 일정 점수(이 사건의 경우 85점) 이상인 경우에 낙찰자로 결정하는 방법을 말한다<각주>3</각주><각주>4</각주>. 즉 적격심사제에서 입찰 참가자들의 최적 투찰 전략은 기술평가 점수를 최대한 획득하고, 종합 평점 85점 이상 획득할 수 있는 최저가로 투찰하는 것이다. 이 때 가격평가 점수는 예정가격 대비 비율로 평가되기 때문에 입찰 참가자들은 예정가격을 정확하게 예측하기 위해 노력해야 한다. 라. 이 사건 입찰 결과 10 이 사건 입찰 8건의 결과는 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 이 사건 입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587485" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 11 피심인 2개사는 2015년 5월부터 2018년 11월까지 공고된 8건의 입찰에 참여하면서 사전에 낙찰예정자 및 투찰금액 등을 합의하고 이를 실행하였다. 유경제어는 자사의 낙찰 가능성을 높이기 위해 혁신전공사의 투찰금액을 결정하여 알려주었으며, 혁신전공사는 유경제어로부터 전달 받은 금액으로 입찰에 참가하였다<각주>5</각주>. 2) 합의 배경 12 한국철도시설공단이 이 사건 입찰 전인 2012년 3월부터 2015년 4월까지의 기간에 공고하였던 총 5건의 자동폐색제어장치 제조구매 입찰의 경우, 피심인 2개사 외에도 ○○○, 주식회사 ◇◇◇<각주>6</각주>, □□□, △△△ 등의 업체가 참가하였다. 동 기간 중 공고된 5건의 입찰에서 유경제어는 아래 <표 7>과 같이 매번 최저가로 투찰했음에도 낙찰하한선(80.495%) 미달로 탈락하였다. <표 7> 이 사건 입찰 이전 자동폐색제어장치 제조구매 입찰 결과(2012년∼2015년) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587381" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 13 위 <표 7>의 1∼4번 입찰의 경우 입찰 참가 업체들이 모두 낙찰하한선 근처에서 투찰하였으며, 최저가로 투찰한 업체가 낙찰하한선 미달로 탈락함에 따라 최저가로 투찰한 업체가 아닌 다른 업체가 낙찰 받았던 것을 확인할 수 있다. 이러한 입찰 패턴이 반복되자 위 <표 7>의 5번 입찰에서 ○○○과 □□□은 각각 90.590%, 92.045%의 높은 투찰률로 투찰하였으며, 유경제어 등 다른 3개 업체가 낙찰하한선 미달로 탈락하여 결과적으로 ○○○이 90.590%의 투찰률로 낙찰 받았다. 14 유경제어 이○○ 과장은 <표 7>의 5번 입찰에서 다수의 업체들이 낙찰하한선 미달로 탈락한 결과, 높은 투찰률에도 불구하고 ○○○이 낙찰 받았음을 인식하고 투찰 전략을 변경하였다<각주>7</각주>고 진술하였다. 이러한 과정에서 유경제어의 낙찰 가능성을 높이기 위해서는 유경제어와 같이 낙찰하한선 수준으로 투찰하였던 업체들도 높은 금액으로 투찰할 필요성이 존재했던 것으로 보인다. 이에 따라 유경제어 이○○ 과장은 평소 친분이 있던 혁신전공사 문○○ 팀장에게 유경제어보다 높은 금액으로 입찰에 참가할 것을 요청하였다<각주>8</각주>. 15 혁신전공사 문○○ 팀장은 혁신전공사의 주력 제품인 전자연동장치와 AF궤도회로장치 제조에 필요한 계전기를 유경제어로부터 공급 받아야 하므로 유경제어의 들러리 요청을 거절하기 어려웠다고 진술하였다<각주>9</각주>. 또한 혁신전공사는 전자연동장치와 AF궤도회로장치를 주력으로 취급하는 업체로서, 자동폐색제어장치 입찰에서는 낙찰 받을 의지가 크지 않았던 것으로 확인된다<각주>10</각주>. 혁신전공사 문○○ 팀장은 이 사건 입찰 당시 입찰 업무에 대해 광범위한 재량권을 가졌으므로 유경제어의 요청에 따라 형식적으로 입찰에 참가하는 것이 어렵지 않았다고 진술하였다. 16 한편 ○○○, △△△ 및 □□□도 이 사건 입찰 이전 실시된 자동폐색제어장치 제조구매 입찰에 참가하였음에도 불구하고 유경제어가 혁신전공사와만 합의한 이유는 아래와 같이 판단된다. 17 ① 우선 ○○○의 경우 2015년 철도 전문 인력의 유출로 인하여 사업 유지가 어려운 상황이었다. 따라서 ○○○은 이 사건 입찰에 참가할 여건이 충분하지 않았으며<각주>11</각주>, 만약 참가하더라도 계전기 등 부품 구입 비용을 고려할 경우 높은 금액으로 투찰해야 하는 상황이었다. 이러한 사실은 유경제어와 □□□ 등 경쟁사들도 인지했던 것으로 확인된다. 즉 이 사건 입찰 기간 동안 유경제어는 ○○○을 자동폐색제어장치 제조구매 입찰의 실질적인 경쟁자로 인식하지 않아 합의를 요청하지 않았던 것으로 판단된다. 다만 이 사건 입찰 기간 중인 2017년에 아래 <표 8>과 같이 유경제어 김■■ 이사가 사전에 ○○○ 이△△ 부장에게 자동폐색제어장치 입찰 참가 여부를 물어본 휴대폰 메시지가 발견되었으며, ○○○ 장○○ 상무도 유경제어 등 경쟁사가 ○○○의 사업 지속 여부를 물어보았다고 자료를 제출하였다. 이를 통해 유경제어가 ○○○에게 직접적으로 합의를 요청하지는 않았지만 ○○○의 입찰 참가 여부를 고려하여 유경제어와 혁신전공사의 투찰금액을 산출하였던 것으로 판단할 수 있다. <표 8> 유경제어 김■■ 이사 휴대폰 메시지 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587383" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 18 ② 다음으로 △△△는 2014년에 ◇◇◇를 인수한 후 ◇◇◇의 납품 실적을 활용하여 2015년 2건의 자동폐색제어장치 제조구매 입찰에 참가하였으나, 해당 실적의 직접제조 여부에 대한 분쟁이 발생할 것을 우려하여 2016년부터 2017년까지의 기간 동안에는 입찰에 참가하지 않은 것으로 확인된다. △△△는 자체적으로 계전기를 개발하는 등 제조 능력을 형성한 후, 2017년 10월 자동폐색제어장치 형식승인과 제작자승인을 받았으며, 승인 이후부터 자동폐색제어장치 제조구매 입찰에 다시 참가하고 있다. 따라서 이 사건 입찰 기간 동안 유경제어는 △△△를 자동폐색제어장치 제조구매 입찰의 실질적인 경쟁자로 인식하지 않았을 가능성이 높다. 19 ③ 마지막으로 □□□은 자동폐색제어장치 입찰에 후발 주자로 참가한 업체로 비용구조상 90%대로 투찰할 수 밖에 없었던 것으로 확인된다. □□□은 자동폐색제어장치 시장에 진입하면서 실적을 쌓기 위해 2012년 2건의 입찰에서는 80.664%와 81.053%의 투찰률로 입찰에 참가하였으나, 80.664%의 투찰률로 낙찰 받은 건에서 이익이 크지 않았으며 핵심 부품인 계전기 확보에 불확실성이 존재함을 인지하였기 때문에 2015년 입찰부터는 계전기 개발비용을 반영하여 투찰금액을 산정하였다고 진술하였다. □□□은 지속적으로 계전기 개발비용을 반영한 90%대의 투찰률로 투찰하였기 때문에 유경제어도 □□□의 투찰 전략을 인지하였을 가능성이 높다. 20 이처럼 이 사건 입찰 기간 동안 ○○○, △△△ 및 □□□은 각 입찰에 항상 참가하는 것이 아니었고, 참가하더라도 비용구조상 유경제어보다 높은 금액으로 투찰할 가능성이 높았으므로 유경제어로서는 합의를 요청할 필요성이 크지 않았던 것으로 판단된다. 즉 유경제어는 혁신전공사와의 합의만으로도 낙찰하한선보다 높은 수준에서 낙찰 받는 것이 가능할 것이라고 판단했던 것으로 보인다. 3) 구체적 행위사실 가) 진주∼광양 복선화 건설사업 복선자동폐색제어장치 제조구매 입찰<각주>12</각주>(1) 합의 경위 및 내용 21 2015. 5. 20. 진주∼광양 입찰이 공고된 후 유경제어 이○○ 과장은 아래 <표 9>와 같이 혁신전공사 문○○ 팀장에게 유선으로 연락하여 유경제어가 낙찰 받을 수 있도록 도와달라고 요청하였다. 이에 혁신전공사 문○○ 팀장은 대표이사 등 임원들이 주력 품목이 아닌 자동폐색제어장치 입찰에 관심이 없는 상황에서 낙찰 의사도 크지 않아 유경제어의 요청을 수락하였다. 유경제어는 주된 경쟁사인 ○○○과 □□□이 이전 입찰과 마찬가지로 높은 투찰율로 투찰할 것이라고 예상하여 유경제어의 투찰율도 따라 높이기로 결정하였으며, 낙찰 가능성을 높이기 위해 혁신전공사에게 유경제어보다 높은 금액으로 투찰할 것을 요청하였다. <표 9> 혁신전공사 문○○ 팀장 진술내용('19.11.7.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587385" alt="이유 10번째 이미지" ></img> (2) 합의 실행 22 개찰일인 2015. 6. 2. 이전 유경제어 이○○ 과장은 혁신전공사 문○○ 팀장에게 유선으로 연락하여 혁신전공사의 투찰률을 전달하였다. 2015. 6. 2. 혁신전공사 문○○ 팀장은 위 <표 9>와 같이 유경제어로부터 전달 받은 투찰률을 기초금액에 곱한 금액인 1,070,000,000원으로 투찰하였으며, 유경제어는 혁신전공사보다 낮은 금액인 1,020,000,000원으로 투찰하였다. 23 해당 입찰에는 피심인 2개사 외에도 ○○○, △△△ 및 □□□이 참가하였다. 개찰 결과 아래 <표 10>과 같이 유경제어가 낙찰 받았으며, 한국철도시설공단과 1,020,000,000원(부가세 포함)의 구매 계약을 체결하였다. <표 10> 진주∼광양 입찰 개찰조서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587387" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 나) 2016년 자동폐색제어장치 제조구매 입찰 3건 (1) 합의 경위 및 내용 24 한국철도시설공단은 2016. 5. 17. ∼ 2016. 6. 4. 기간 동안 아래 <표 11>과 같이 총 3건의 자동폐색제어장치 제조구매 입찰을 공고하였다. 혁신전공사는 3건의 입찰 모두 유경제어의 요청에 따라 유경제어가 알려준 투찰금액으로 입찰에 참가하였다. <표 11> 2016년 자동폐색제어장치 제조구매 입찰 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587391" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 25 각 입찰이 공고된 후 유경제어 이○○ 과장은 혁신전공사 문○○ 팀장에게 아래 <표 12>, <표 13> 및 <표 14>와 같이 유선으로 연락하여<각주>13</각주>협조를 요청하였고 혁신전공사 문○○ 팀장은 이를 수락하였다. <표 12> 혁신전공사 문○○ 팀장 휴대폰 메시지 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587393" alt="이유 13번째 이미지" ></img> <표 13> 혁신전공사 문○○ 팀장 진술내용('19.11.7.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587397" alt="이유 14번째 이미지" ></img> <표 14> 혁신전공사 문○○ 팀장 진술내용('19.10.10.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587401" alt="이유 15번째 이미지" ></img> 26 한편 원주∼강릉 입찰과 대구선 입찰에서 유경제어가 비교적 낮은 투찰률로 입찰에 참가한 것은 경쟁사들이 유경제어의 투찰 전략을 예상할 것이라고 우려했기 때문으로 판단된다. 이와 관련하여 유경제어 이○○ 과장은 전년도 입찰인 진주∼광양 입찰에서 높은 투찰률로 낙찰 받아 이익이 컸기 때문에 2016. 5. 17. 공고된 평창올림픽지원 입찰에서도 높은 투찰률로 입찰에 참가하였다고 진술하였다. 그러나 이후 2016. 6. 2. 공고된 원주∼강릉 입찰과 2016. 6. 4. 공고된 대구선 입찰에서는 유경제어의 투찰 전략을 경쟁사들이 예상할 수도 있으므로 직전 입찰과 달리 낮은 투찰률로 입찰에 참가하였다고 진술하였다. (2) 합의 실행 27 3건 입찰의 개찰일 당일 또는 이전 유경제어 이○○ 과장은 혁신전공사 문○○ 팀장에게 유선으로 연락하여 혁신전공사의 투찰금액을 전달하였다. 3건의 입찰 모두 혁신전공사 문○○ 팀장은 위 <표 13> 및 <표 14>와 같이 유경제어로부터 전달받은 금액대로 투찰하였으며, 유경제어는 혁신전공사보다 낮은 금액으로 투찰하였다. 28 개찰 결과 아래 <표 15>, <표 16> 및 <표 17>과 같이 3건의 입찰 모두 유경제어가 낙찰 받아 한국철도시설공단과 구매 계약을 체결하였다. <표 15> 평창올림픽지원 입찰 개찰조서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587403" alt="이유 16번째 이미지" ></img> <표 16> 원주∼강릉 입찰 개찰조서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587407" alt="이유 17번째 이미지" ></img> <표 17> 대구선 입찰 개찰조서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587409" alt="이유 18번째 이미지" ></img> 다) 원주∼제천 복선전철외 2개 사업 자동폐색제어장치 제조구매 입찰<각주>14</각주>(1) 합의 경위 및 내용 29 2017. 2. 28. 원주∼제천 입찰이 공고된 후 유경제어 이○○ 과장은 혁신전공사 문○○ 팀장에게 아래 <표 18>및 <표 19>와 같이 유선으로 연락하여 협조 요청을 하였고 혁신전공사 문○○ 팀장은 이를 수락하였다. 유경제어 이○○ 과장은 직전 입찰인 대구선 입찰에서 상대적으로 낮은 투찰률(82.704%)로 낙찰 받았으므로 이 건 입찰에서는 유경제어의 투찰률을 보다 높였다고 진술하였다. <표 18> 혁신전공사 문○○ 팀장 휴대폰 메시지 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587411" alt="이유 19번째 이미지" ></img> <표 19> 혁신전공사 문○○ 팀장 진술내용('19.11.7.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587413" alt="이유 20번째 이미지" ></img> (2) 합의 실행 30 유경제어 이○○ 과장은 투찰일인 2017. 3. 14. 오전에 혁신전공사 문○○ 팀장에게 유선으로 연락하여 혁신전공사의 투찰금액을 전달하였다. 혁신전공사 문○○ 팀장은 위 <표 19>와 같이 전달받은 금액인 827,000,000원으로 투찰하였으며, 유경제어는 혁신전공사보다 낮은 금액인 808,000,000원으로 투찰하였다. 31 개찰 결과 아래 <표 20>과 같이 유경제어가 최저가로 투찰하여 1순위 입찰자로 선정되었으나 2017. 3. 15. 서울메트로<각주>15</각주>로부터 부정당제재를 받음에 따라 적격심사에서 결격 처리되었다. 따라서 아래 <표 21>과 같이 2017. 3. 31. 2순위 입찰자였던 혁신전공사가 낙찰자로 결정되었으며, 2017. 5. 16.에 827,000,000원(부가세 포함)의 구매 계약을 체결하였다<각주>16</각주>. <표 20> 원주∼제천 입찰 개찰조서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587415" alt="이유 21번째 이미지" ></img> <표 21> 원주∼제천 입찰 낙찰자결정 공문 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587417" alt="이유 22번째 이미지" ></img> <표 22> 혁신전공사 문○○ 팀장 진술내용('19.11.7.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587419" alt="이유 23번째 이미지" ></img> (3) 물품공급계약 체결 32 혁신전공사는 낙찰 의사 없이 유경제어의 요청에 따라 입찰에 참가하였기 때문에 납품기한 내에 자체적으로 자동폐색제어장치를 제조하여 납품하기 어려운 상황이었다. 그러나 정당한 사유 없이 계약을 포기할 경우 부정당제재를 받을 수 있으므로 혁신전공사는 유경제어로부터 자동폐색제어장치를 구매하여 납품하기로 결정하였다. 이에 2017. 7. 31. 피심인 2개사는 아래 <표 24>와 같이 유경제어가 자동폐색제어장치를 제조하여 혁신전공사의 납품검사 지정장소에 납품하는 내용의 물품공급계약을 체결하였다. <표 23> 혁신전공사 문○○ 팀장 진술내용('19.10.10.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587421" alt="이유 24번째 이미지" ></img> <표 24> 혁신전공사-유경제어 물품공급계약서('17.7.31.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587423" alt="이유 25번째 이미지" ></img> 33 위 <표 24> 물품공급계약서의 수량이 당초 입찰 공고된 수량과 일치하며, 물품공급계약서의 계약금액(750,495,000원, 부가가치세 제외)이 혁신전공사가 한국철도시설공단과 체결한 계약금액(751,818,181원, 부가가치세 제외)과 유사한 것으로 보아 혁신전공사가 발주 받은 물량 전부를 유경제어로부터 공급 받는 내용으로 계약을 체결하였던 것으로 확인된다. 34 한편 철도안전법 개정에 따라 원주∼제천 입찰부터는 제작 완료 전까지 형식승인과 제작자승인을 받아야 하였으나, 혁신전공사의 경우 자동폐색제어장치를 제조하던 업체가 아니었으므로 납품기한 내에 자체적으로 형식승인과 제작자승인을 받을 수 있는 여건이 아니었다. 이에 혁신전공사 문○○ 팀장은 혁신전공사가 자동폐색제어장치 형식승인과 제작자승인을 받을 수 있도록 유경제어가 기술적으로 지원하였다고 진술하였고, 아래 <표 26> 일일 업무보고 내역 및 <표 27> 혁신전공사 문○○ 팀장 휴대폰 메시지에서도 이러한 내용이 확인된다. <표 25> 혁신전공사 문○○ 팀장 진술내용('19.11.7.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587425" alt="이유 26번째 이미지" ></img> <표 26> 혁신전공사 일일업무보고 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587429" alt="이유 27번째 이미지" ></img> <표 27> 혁신전공사 문○○ 팀장 휴대폰 메시지('17.6.20.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587431" alt="이유 28번째 이미지" ></img> 35 다만 혁신전공사 문○○ 팀장의 진술에 따르면 당초에는 물량 전량을 유경제어가 제조하여 납품까지 수행하는 내용으로 계약하였으나, 물품구매계약 추가특수조건에 의한 직접생산의무<각주>17</각주>때문에 아래 <표 28> 및 <표 29>에서 확인되는 바와 같이 공정 전체를 유경제어가 수행하지는 않았으며 일부 공정은 혁신전공사가 수행하였다<각주>18</각주>.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587369" alt="이유 29번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587371" alt="이유 30번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587373" alt="이유 31번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587375" alt="이유 32번째 이미지" ></img> <표 28> 혁신전공사-유경제어 세금계산서('17.12.20.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587441" alt="이유 33번째 이미지" ></img> <표 29> 혁신전공사 문○○ 팀장 진술내용('19.11.7.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587443" alt="이유 34번째 이미지" ></img> 라) 2017년 자동폐색제어장치 제조구매 입찰 2건 (1) 합의 경위 및 내용 36 한국철도시설공단은 원주∼제천 입찰 이후 2017. 5. 12. ∼ 2017. 6. 7. 기간 동안 아래 <표 30>과 같이 총 3건의 자동폐색제어장치 제조구매 입찰을 공고하였다. 혁신전공사는 이 중 2건의 입찰은 유경제어의 요청에 따라 유경제어가 알려준 투찰금액으로 입찰에 참가하였으나 1건의 입찰은 아래 <표 31>에서 확인되는 바와 같이 별도로 협조 요청이 없었기 때문에 입찰에 참가하지 않았다. <표 30> 2017년 자동폐색제어장치 제조구매 입찰 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587445" alt="이유 35번째 이미지" ></img><각주>19</각주><표 31> 혁신전공사 문○○ 팀장 진술내용('19.10.10.) 발췌<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587449" alt="이유 36번째 이미지" ></img> 37 부산∼울산 입찰과 울산∼포항 입찰이 공고된 후 유경제어 이○○ 과장은 혁신전공사 문○○ 팀장에게 아래 <표 32> 및 <표 33>과 같이 유선으로 연락하여 협조를 요청하였고 혁신전공사 문○○ 팀장은 이를 수락하였다. <표 32> 혁신전공사 문○○ 팀장 휴대폰 메시지 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587451" alt="이유 37번째 이미지" ></img> <표 33> 혁신전공사 문○○ 팀장 진술내용('19.11.7.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587455" alt="이유 38번째 이미지" ></img> (2) 합의 실행 38 2건 입찰의 개찰일 당일 유경제어 이○○ 과장은 혁신전공사 문○○ 팀장에게 유선으로 연락하여 혁신전공사의 투찰금액을 전달하였다. 혁신전공사 문○○ 팀장은 위 <표 33>과 같이 2건의 입찰 모두 유경제어로부터 전달받은 금액대로 투찰하였으며, 유경제어는 혁신전공사보다 낮은 금액으로 투찰하였다. 39 개찰 결과 아래 <표 34> 및 <표 35>와 같이 2건의 입찰 모두 유경제어가 낙찰 받아 한국철도시설공단과 구매 계약을 체결하였다. <표 34> 부산∼울산 입찰 개찰조서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587457" alt="이유 39번째 이미지" ></img> <표 35> 울산∼포항 입찰 개찰조서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587459" alt="이유 40번째 이미지" ></img> 마) 도담∼영천 복선전철 도담∼안동간 자동폐색제어장치 제조구매<각주>20</각주>(1) 합의 경위 및 내용 40 2018. 11. 7. 도담∼영천 입찰이 공고된 후 유경제어 이○○ 과장은 혁신전공사 문○○ 팀장에게 아래 <표 36> 및 <표 37>과 같이 유선으로 연락하여 협조 요청을 하였고 혁신전공사 문○○ 팀장은 이를 수락하였다. <표 36> 혁신전공사 문○○ 팀장 휴대폰 메시지 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587461" alt="이유 41번째 이미지" ></img> <표 37> 혁신전공사 문○○ 팀장 진술내용('19.11.7.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587463" alt="이유 42번째 이미지" ></img> (2) 합의 실행 41 유경제어 이○○ 과장은 혁신전공사 문○○ 팀장에게 유선으로 연락하여 혁신전공사의 투찰금액을 전달하였다. 혁신전공사 문○○ 팀장은 위 <표 37>과 같이 유경제어로부터 전달받은 금액인 791,604,000원으로 투찰하였으며, 유경제어는 혁신전공사보다 낮은 금액인 776,200,000원으로 투찰하였다. 42 개찰 결과 아래 <표 38>과 같이 유경제어가 낙찰 받아 한국철도시설공단과 구매 계약을 체결하였다. <표 38> 도담∼영천 입찰 개찰조서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587465" alt="이유 43번째 이미지" ></img> 4) 근거 43 위와 같은 사실은 각 입찰별 입찰 공고문, 개찰결과 및 계약서 등(심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>21</각주>내지 소갑 제1-25호증), 유경제어 김■■의 휴대폰 포렌식 증거(소갑 제2-1호증), 혁신전공사 문○○의 휴대폰 포렌식 증거(소갑 제2-2호증), 원주∼제천 입찰 관련 물품공급계약서(소갑 제2-3호증), 원주∼제천 입찰 관련 세금계산서(소갑 제2-4호증), 혁신전공사 문○○이 유경제어에 보낸 이메일(소갑 제2-5호증), 유경제어 품목별 시장현황(소갑 제2-6호증), 유경제어 이○○ 진술조서('19.10.21.)(소갑 제3-1호증), 유경제어 이○○ 진술조서(’19.10.28.)(소갑 제3-2호증), 혁신전공사 문○○ 진술조서('19.10.10.)(소갑 제3-3호증), 혁신전공사 문○○ 진술조서(’19.11.7.)(소갑 제3-4호증), 혁신전공사 김△△ 진술서('19.11.15.)(소갑 제3-5호증) 등을 통하여 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’) (시행 2018. 6. 12. 법률 제15694호) 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 제21조(시정조치) 공정거래위원회는 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항의 규정을 위반하는 행위가 있을 때에는 당해사업자에 대하여 당해행위의 중지, 시정명령을 받은 사실의 공표 기타 시정을 위한 필요한 조치를 명할 수 있다. 제22조(과징금) 공정거래위원회는 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항의 규정을 위반하는 행위가 있을 때에는 당해 사업자에 대하여 대통령령이 정하는 매출액에 100분의 10을 곱한 금액을 초과하지 아니하는 범위 안에서 과징금을 부과할 수 있다. 2) 법리 44 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 45 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다<각주>22</각주>. 46 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다<각주>23</각주>.(2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 47 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 48 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 49 당해 공동행위가 법 제19조 제1항이 정한 경쟁제한성을 가지는지는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다<각주>24</각주>. 50 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다<각주>25</각주>. 다) 하나의 공동행위 51 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 하더라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다<각주>26</각주>. 다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 52 위 2. 가.에서 인정한 사실<각주>27</각주>및 근거와 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들이 이 사건 입찰에 대하여 유경제어를 낙찰예정자로 미리 정하고, 그 투찰가격 등을 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정된다. 이러한 의사의 합치는 입찰에서 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 행위이므로 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대한 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 53 피심인들이 이 사건 입찰에서 낙찰예정자를 사전에 정하고 들러리 참여 및 투찰 가격 등을 합의하여 실행한 행위는 당해 입찰에서 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것이 분명하므로, 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위이다. 54 특히 이 사건 입찰에서 피심인들의 낙찰예정자 및 투찰가격에 대한 합의가 없었다면 사업자들이 자신의 영업능력, 경영상태 및 기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 투찰가격을 결정하면서, 낙찰을 받기 위해 최대한 낮은 가격으로 투찰하는 등 실질적인 가격경쟁이 이루어졌을 것으로 판단된다. 3) 하나의 공동행위인지 여부 55 이 사건 공동행위는 합의의 대상이 한국철도시설공단이 발주한 자동폐색제어장치 제조구매 입찰로 동일하다는 점, 투찰금액을 합의하여 입찰에 참가함으로써 유경제어가 낙찰 받을 가능성을 높이고자 하는 단일한 의사와 동일한 목적에 의해 위반행위 기간 동안 단절됨이 없이 지속적으로 이루어져 왔다는 점 등을 고려할 때 하나의 공동행위로 인정된다. 4) 소결 56 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 57 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 법위반행위가 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제21조의 규정에 따라 피심인들에게 시정조치를 부과한다. 또한 입찰담합인 이 사건 공동행위는 원칙적 과징금 부과 대상이며 그 위반행위로 인한 경쟁질서 저해효과가 중대하므로, 법 제22조, 제55조의3, 법 시행령 제61조 제1항 [별표 2] 위반행위의 과징금 부과기준, 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>28</각주>에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 58 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하고, 낙찰되어 계약이 체결된 경우이므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)의 규정에 따라 계약금액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 이에 따라 관련매출액을 산정하면 아래 <표 39>, <표 40>과 같다. <표 39> 입찰 건별 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587467" alt="이유 44번째 이미지" ></img> <표 40> 피심인별 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587469" alt="이유 45번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 59 이 사건 공동행위는 입찰담합으로서 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우로 발주처가 공공기관인 경우에 해당하나 이 사건 공동행위 중 4건은 낙찰하한율과 실제 낙찰률 차이가 크지 않은 점, 예정가격의 기초가 되는 설계가격 산정 시 발주처가 전년도 발주 단가에 물가상승률을 적용한 가격을 일부분 반영하므로 설계가격이 낮은 수준에서 설정될 수 있는 점<각주>29</각주>등을 고려할 때 발주처의 피해규모나 피심인들의 부당이득이 현저하다고 보기는 어려운 바, 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 5% 이상 7% 미만의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’에 해당하므로 5%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 60 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 사안은 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우이므로 입찰에서 탈락한 사업자에 대해서는 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)의 규정에 따라 그 산정기준을 2분의 1 감액한다. 61 이에 따른 피심인별 산정기준은 아래 <표 41>과 같다. <표 41> 피심인별 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587471" alt="이유 46번째 이미지" ></img> 2) 1ㆍ2차 조정 62 1차 조정의 경우 피심인 혁신전공사는 과거 5년간<각주>30</각주>1회 법 위반으로 경고 이상의 조치를 받고 위반횟수 가중치의 합산이 3.0점<각주>31</각주>이므로 기본 산정기준의 10%를 가중한다.