한국철도시설공단 발주 호남고속철도 열차제어케이블 구매입찰 관련 5개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 가온전선 주식회사, 극동전선 주식회사, 대원전선 주식회사, 대한전선 주식회사, 일진전기 주식회사<각주>1</각주>는 모두 전선 제조 및 판매를 영위하는 사업자들이다. 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일반현황 (2014. 12. 31. 기준, 단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706427" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 금융감독원 전자공시시스템 및 피심인 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 전선산업의 특성 2 전선산업은 대규모 장치산업으로서 거액의 설비투자가 요구되는 자본집약적 산업이다. 일단 설비투자가 이루어지고 나면 이후 규모의 경제가 나타나며, 최종 제품 생산까지의 일련의 과정이 서로 연계성을 지니기 때문에 추가적인 비용 없이 공정의 변경만으로도 다양한 품종을 생산할 수 있다. 따라서 설비효율성 및 시설규모에 의해 시장경쟁력이 결정되므로 대기업이 생산을 독점하는 경향이 나타난다. 3 또한, 전선산업은 제조원가 중 원재료 구입비가 약 80%를 차지할 정도로 원재료 비중이 큰 사업이다. 원재료로는 구리와 알루미늄이 사용되는데, 전선 총 생산량의 90% 정도를 구리선이 차지하고 있다. 따라서 구리 가격의 변동이 전선 가격 변동이나 전선 제조사의 수익성에 직결된다. 4 전선은 용도에 따라 다양하게 생산되는데, 그 종류가 약 25,000여 종으로 세분화될 만큼 다품종ㆍ다규격 제품이다. 따라서 기업 간 전문생산체제의 확립이 미흡하고 주문생산형 산업형태를 이루고 있다. 제품의 개발능력이 중요하기 때문에 대기업을 중심으로 산업의 집중화가 이루어지고 있으나, 중소기업의 성장가능성 역시 높은 산업이다. 2) 국내 전선시장 현황 5 부가가치가 낮은 일반 전선제품의 경우 중소업체 간의 경쟁이 치열한 반면, 대규모 투자설비 및 기술적 진입장벽이 존재하는 고부가 특수제품의 경우 소수의 대기업들이 경쟁하고 있다. 국내에서는 엘에스전선, 대한전선, 가온전선, 일진전기, 제이에스전선 등의 대형업체가 전체 시장의 약 60% 이상을 점유하는 과점경쟁 체제가 지속되고 있다. 이러한 전선 산업은 국내외 설비투자와의 연계성이 높은 산업으로 수요처에 따라 관납시장과 시판시장으로 나눌 수 있으며, 시판시장은 다시 민수입찰시장과 일반시판시장으로 구분된다. 6 관납시장의 주된 수요자는 한국전력공사, 케이티, 한국철도공사, 한국철도시설공단(이하 '철도시설공단’이라 한다) 등이며 주로 전력선(저ㆍ중ㆍ고ㆍ초고압선), 통신선 등이 유통된다. 관납시장에 공급되는 품목들은 공공성을 가지는 제품 및 서비스에 소요되므로, 당해 물품의 수요자는 엄격한 규격 및 제품시험절차를 두고 납품이 가능한 사업자에게만 공급자격을 부여하고 있다. 저전압 및 중전압 전력선의 공급자 수는 20여 개 이상으로 상대적으로 많은 편이지만, 초고압 전력선의 공급자 수는 4～8개 정도이다. 7 시판시장 중 민수입찰시장의 주요 수요자는 대형건설사로서, 주로 아파트나 공장 등 내부에 가설되는 저전압 전력선의 수요가 많다. 민수입찰시장의 공급자는 수요자에 의하여 결정되며, 각 건설사는 대개 대기업, 중소기업, 대형 대리점 등 일정 수의 업체를 입찰참여자로 등록시켜 놓고 공개입찰 등을 거쳐 구매하고 있다. 8 일반시판시장은 대리점 등을 통해 전력선, 통신선 등이 유통되는 곳으로, 수요자는 중소형 건설사, 전기ㆍ통신공사 시공사, 전기ㆍ전자제품 제조사, 기계장치 제조사, 자동차 및 선박부품 제조사, 일반 수요자 등 매우 다양하다. 이들 수요자는 다양한 종류 및 규격의 전선을 구매하므로, 주로 다품종 소량생산에 적합한 중소기업이 주류를 이루며 공급자 수는 200여 개에 이를 정도로 많은 편이다. 다. 철도시설공단 발주 열차제어케이블 구매입찰 개요 1) 열차제어케이블의 개념 9 열차제어케이블이란 고속철도의 자동열차제어장치, 집중제어장치의 검출부 및 제어점과 중앙제어실 간 회로에 설치되는 케이블로서, 열차의 신호관련 장비에 각종 운행정보 및 원격제어 신호를 전달하는 등 복잡한 신호를 착오 없이 전달해야 하므로 매우 중요한 기능을 수행하는 통신선이다. 2) 입찰 방식 10 철도시설공단은 국내 열차제어케이블의 유일한 수요자로 KR전자조달시스템을 통해 직접 조달한다. 열차제어케이블은 안전성 및 기술력이 특히 요구되는 품목으로서 제한경쟁입찰<각주>2</각주>로 조달절차가 진행되며, 납품실적 및 국가공인인증시험 합격 등 일정 자격을 취득한 소수의 전선 제조사업자들만 참가할 수 있다. 2012년을 기준으로 KS 인증을 획득하여 입찰참가 자격을 갖춘 업체는 가온전선, 극동전선, 대원전선, 대한전선, 일진전기 총 5개사이다. 11 철도시설공단의 물품조달절차는 '국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률’에 근거하여 적격심사에 의한 최저가 낙찰제로 진행되며, 개략적인 순서는 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 입찰 절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706429" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 12 철도시설공단은 입찰 공고 시 설계단가심사 및 가격조사 등을 참고하여 총 예산인 '추정금액(설계금액)’과 이를 바탕으로 한 '기초금액’을 발표한다. 입찰에 참가한 각 사업자들은 투찰과 동시에 기초금액을 기준으로 일정 범위<각주>3</각주>내에서 생성된 복수예비가격 15개 중에서 4개씩 추첨하는데, 이 값을 산술평균한 것이 '예정가격(예가)’이다. 13 예정가격 이하 낙찰하한가<각주>4</각주>이상 입찰자 중 최저가 입찰자 순으로 철도시설공단의 적격심사를 거치며 종합평점이 85점 이상일 경우 낙찰자로 결정된다. 3) 열차제어케이블 구매 입찰 발주 현황 14 2007년～2014년 기간 동안 철도시설공단이 발주한 열차제어케이블 구매입찰 현황은 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 2007년～2013년 열차제어케이블 구매입찰 발주 현황 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706431" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의의 내용 15 2012. 8. 29. 오후와 2012. 8. 30. 오전에 가온전선 김$$ 차장, 대원전선 안ㅇㅇ건 책임, 대한전선 오ㅇㅇ 차장ㆍ이ㅇㅇ 대리, 일진전기 이** 부장(이하 '4개 사업자 영업담당자들’이라 한다) 등은 각각 사당역 인근 커피숍과 회원역 인근 커피숍에서 모임을 갖고 철도시설공단이 2012. 8. 24. 입찰 공고한 호남고속철도 열차제어케이블 구매입찰 관련한 낙찰자를 사전에 결정하여 낙찰자는 들러리에게 총 발주물량의 1/n을 배분하며 극동전선의 경우는 입찰참여자격이 있는 것으로 확인되면, 낙찰자가 책임지고 극동전선과의 합의 문제를 해결하기로 의견을 모은 다음, 사다리타기 방법으로 대원전선을 낙찰자로 결정하였다. 16 대원전선 안ㅇㅇ 책임은 2012. 8. 30. 오후에 극동전선 최ㅇㅇ 차장에게 전화로 위와 같은 4개 사업자 영업담당자들의 합의사실을 알리면서 극동전선도 낙찰물량을 배분 받는 조건으로 들러리로 참여할 것을 요청하였고, 극동전선은 위 합의에 동참하기로 하였다.<각주>5</각주>17 그 후 대원전선 안ㅇㅇ은 가온전선, 대한전선, 일진전기, 극동전기 영업담당자들에게 기초금액 대비 95% 이상으로 투찰해 줄 것을 요청하였다. 18 한편, 일진전기 박ㅇㅇ 부사장은 이** 부장으로부터 합의 내용를 보고 받고 이를 승인하였을 뿐 이 사건 공동행위를 제지하기 위해 별다른 조치를 취하지 않았다. 2) 합의의 실행 19 피심인들은 합의한 내용대로 이 사건 구매입찰에서 아래 <표 4>와 같이 투찰하였다. <표 4> 입찰 결과 (단위 : 원(부가가치세 포함), %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706433" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 투찰률(투찰금액/예정가격(21,691,145,248원)) 20 입찰 결과 낙찰자로 결정된 대원전선은 2012. 9. 13. 철도시설공단과 사이에 계약금액 20,112,538,325원으로 한 호남고속철도 열차제어케이블 구매계약을 체결하였다. 3) 근거 21 경쟁을 배제하기 위하여 위와 같이 낙찰자, 투찰가격 및 낙찰물량 배분을 합의하였다는 취지의 피심인들의 심판정 진술, 이 사건 구매 입찰 관련 철도시설공단의 문서(심사보고서 소갑 제1-1～제1-9호증<각주>6</각주>), 피심인들 사이의 열차제어케이블 거래내역 세금계산서(소갑 제1-10～제1-11호증), 합의 모임 비용 영수증(소갑 제1-12～제1-13호증), 피심인들 임직원의 진술조서와 확인서(소갑 제2-1～제2-10호증) 등 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ⑤ (생략) 2) 관련 법리 22 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 23 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>7</각주>24 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 25 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 26 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 27 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>8</각주>28 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>9</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존부 29 위 2. 가. 1)에서 인정된 사실과 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면 피심인들 사이에 이 사건 구매입찰에 참여하면서 낙찰자, 투찰가격, 낙찰물량 배분에 대한 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 30 피심인들이 이 사건 구매입찰에서 사전에 서로 합의하여 낙찰자, 투찰가격, 낙찰물량 배분을 결정하고, 이를 토대로 형식적으로 입찰에 참여하는 등의 합의를 실행하는 것은 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 경쟁 입찰제도 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제한 것이라는 점에서 이 사건 구매입찰시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 경제적 효율성 효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 31 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당되므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 32 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위해 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 이 사건 공동행위가 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법(2012. 3. 21. 법률 제11406호로 개정된 것) 제22조 및 제55조의3, 법 시행령(2012. 6. 19. 대통령령 제23864호로 개정된 것) 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2012. 8. 20. 공정거래위원회 고시 제2012-25호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다)에 따라 피심인들에게 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 33 이 사건 공동행위에 따라 대원전선이 낙찰받아 계약을 체결한 바, 이 사건 법 위반행위에 대한 관련매출액은 대원전선이 이 사건 구매입찰과 관련하여 철도시설공단과 체결한 계약금액(부가가치세 제외) 18,284,125,750원이다. 나) 부과기준율 34 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 위반행위의 중대성의 정도가 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가) 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 이 사건 공동행위는 철도시설공단의 입찰참여자격 부여에 의해 시장진입이 가능함에 따라 입찰에 경쟁제한성이 이미 어느 정도 내재되어 있는 점 등을 고려하여 7.0%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 35 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 정한다. 다만, 입찰에 참여하여 낙찰 받지 못한 피심인들은 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정에 따라 산정기준을 2분의 1로 감액한다. 36 위와 같이 산정한 피심인 별 산정기준은 아래 <표 5>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706435" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 37 과징금고시 Ⅳ. 2. 나. (1) 규정에 따르면 위반사업자가 과거 3년간 3회 이상 법 위반으로 조치를 받고 벌점 누산점수가 5점 이상인 경우에 산정기준을 가중할 수 있다. 38 공정거래위원회가 피심인들에게 이 사건 조사공문을 발송한 날(2014. 10. 16.)을 기준으로 일진전기는 법 위반횟수가 3회, 벌점 누산점수는 9점에 해당하므로 산정기준의 100분의 10을 가중한다. 39 이에 따른 피심인 별 1차 조정 산정기준은 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 1차 조정 산정기준 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706437" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 3) 2차 조정 40 일진전기는 고위임원<각주>10</각주>이 이 사건 공동행위에 직접 관여한 사실이 있으므로 1차 조정 산정기준의 100분의 10을 가중한다. 41 피심인들은 조사 단계부터 공정거래위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하고 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 1차 조정 산정기준의 100분의 30을 감경한다. 42 이에 따른 피심인 별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 7>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706439" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 43 대한전선은 심의일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 각각 3:2:1로 가중 평균한 금액이 적자이고, 심의일 기준 직전 사업연도의 재무제표상 자본금의 잠식이 있는 점<각주>11</각주>을 감안하여 2차 조정 산정기준의 100분의 60을 감경한다. 44 이에 따른 피심인 별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 아래 <표 8>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706441" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4. 결론 45 피심인들의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.