한국토지주택공사 발주 사이버견본주택 제작 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 마이다스아이티와 이 사건 공동행위 참여자인 주식회사 킹콩<각주>1</각주>은 사이버견본주택 제작 및 운영 서비스업을 영위하는 자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 사업자에 해당된다. 2 피심인 마이다스아이티 및 이 사건 공동행위 참여자인 킹콩의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인 등 일반현황 (해당연도말 기준, 단위 : 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120690171" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 마이다스아이티 및 킹콩 제출자료 나. 관련 시장구조 및 실태 1) 사이버견본주택의 개념 등 3 사이버견본주택이란 아파트나 상가 등을 분양ㆍ판매하는 사업자가 판매물건의 건축을 완성하기 전에 소비자에게 이미지를 제공하기 위하여 세대 내부를 컴퓨터그래픽으로 3차원 모델링하여 가상 체험할 수 있도록 만든 온라인상의 견본주택<각주>2</각주>을 말한다. 4 사이버견본주택은 아파트 단지 배치도, 타입별 평면도, 입주자모집 공고, 분양일정 등 전체적인 분양정보를 제공하는 '홈페이지’ 부분과 홈페이지 내에서 개별 세대의 내부모습을 자세히 관찰할 수 있도록 한 '3차원 컴퓨터그래픽 가상현실 및 3차원 동영상(이하 '3D CG VR 및 3D 동영상’이라 한다)’ 부분으로 나눌 수 있다. 5 사이버견본주택의 평균 제작기간은 발주처와 사업수행 부서와의 첫 회의부터 기초자료를 받고,<각주>3</각주>실제 제작 및 검수하는 과정까지 약 6주 정도가 소요되며, 아파트 59㎡ 1개 세대를 기준으로 '3D CG VR 및 3D 동영상’을 제작하는데 약 1,200만 원에서 2,000만 원 정도가 소요된다. 이를 소비자에게 원활하게 제공하기 위한 홈페이지 제작에 약 800만 원에서 1,000만 원이 별도로 발생한다. 아래 <표 2>에서 보는 바와 같이 주택분양 사업자가 실제 분양지역의 토지를 확보하여 견본주택을 건축하고 이를 운영하기 위해 대략 3억 원이 소요되기 때문에, 대략 10분의 1 이하의 저비용으로 실물 견본주택에서의 홍보효과와 유사한 효과를 거둘 수 있다는 점이 사이버견본주택 제작의 큰 장점이다. <표 2> 견본주택 소요비용 비교 (단위: 천 원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120690175" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 마이다스아이티 제출자료 2) 시장현황 6 2009년 9월 국토해양부가 실물 견본주택 제공에 따른 주변 교통 혼잡문제 및 불법 중개업자들의 활동 등의 문제를 해소함과 동시에 견본주택 제작비용 절감을 통해 분양가 상승을 억제하기 위하여 한국토지주택공사 및 각 시도에 사이버견본주택 활용에 대한 협조를 요청<각주>4</각주>하면서 시장이 형성되었다. 7 이에 따라 한국토지주택공사, 서울주택도시공사 등 주택분양업을 하는 공공기관에 한정해서 입찰 시장이 형성되었고, 상대적으로 분양가 책정에 자율성을 가지면서 소비자 홍보효과를 극대화하고자 하는 경향이 있는 민간 분양에서는 사이버견본주택 제작 시장이 활성화 되지 못하였다.<각주>5</각주>8 결국, 현 상황에서 국내 사이버견본주택 제작 입찰 시장은 한국토지주택공사가 주도하는 공공분양 입찰시장이 대부분을 차지하고 있는 바, 이러한 소규모 입찰시장에 참여하기 위해 '3D CG VR’ 작업을 위한 전문 인력을 채용하고 이를 주요 사업으로 삼으려는 신규 사업자가 많지 않은 점은 이 사건 입찰담합의 주요 배경이 되었다. 실제 2013년부터 2016년까지의 기간 중 공공기관이 발주한 사이버견본주택 제작 입찰 시장 현황은 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 공공기관의 사이버견본주택 제작 입찰 시장 현황 (단위: 천 원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120690177" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한국토지주택공사, 서울주택도시공사 전자조달시스템 3) 이 사건 입찰 개요 9 2013년 이후 한국토지주택공사가 발주한 총 21건의 입찰 중 17건의 입찰이 이 사건 입찰인바, 각 입찰별 구체적인 일정 및 결과는 아래 <표 4> 및 <표 5>와 같다. <표 4> 이 사건 입찰별 일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120690179" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한국토지주택공사 제출자료 <표 5> 이 사건 입찰별 결과 (단위: 천 원, %, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120690181" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한국토지주택공사, 서울주택도시공사 전자조달시스템 4) 이 사건 입찰의 방식 및 특징 10 이 사건 입찰은 '기술ㆍ가격 분리 동시입찰<각주>6</각주>’ 방식으로 진행되었는데, 낙찰자 선정 절차는 아래 <그림 1>과 같이 2인 이상의 참여로 기술입찰이 유효하게 성립하고, 기술심사 결과 적격자로 확인된 자가 복수인 경우에는 예정가격 이하로서 가장 낮은 가격을 제시한 입찰자를 낙찰자로 결정한다. 기술심사에 통과한 자가 1인인 경우에도 가격입찰서를 개봉하여 낙찰자로 선정할 수 있다는 점에서 2단계 경쟁 입찰과 차이가 있다.<각주>7</각주><그림 1> 낙찰자 선정 절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120690183" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 자료출처: 조달청 내자구매업무 표준 매뉴얼(2016년 3월 발간) 186쪽 11 한편, 이 사건 입찰의 기술평가는 크게 계량(절대)평가와 비계량(상대)평가로 구분되는데, 계량평가는 회사의 자본금, 매출액, 최근 3년간 유사용역 수행실적 등 객관적인 자료를 통해 확인되는 정량적인 평가요소를 포함하고 있는 반면, 비계량평가는 입찰참여자들이 제출하는 기술제안서의 내용을 바탕으로 사이버견본주택 제작 방향, '3D CG VR’의 작업방향, 구축내용의 창의성, 운영방안의 적정성, 수행계획의 실현가능성, 장애관리 방안 등에 대하여 평가위원들 각자가 정성적인 평가를 실시하고 그 평균 점수를 산정하도록 하였다. 12 이와 관련하여, 비계량평가 점수가 총점 100점 중 70점을 차지하기 때문에 입찰참여자의 기술평가 통과여부는 비계량평가 점수를 얼마나 획득하는지에 달려 있다고 할 수 있는데, 비계량평가 점수는 평가위원별 최고 득점을 획득한 사업자의 점수에서 순위에 따라 7점을 강제적으로 차등해서 점수를 산정하도록 하고 있어서 순위별 점수 차이는 어느 정도 벌어질 수밖에 없고, 이로 인하여 동시에 많은 사업자가 기술평가를 통과하기는 쉽지 않게 된다.<각주>8</각주>2. 법위반 행위사실 및 근거 가. 법위반 행위사실 1) 마이다스아이티와 킹콩 간의 1차 공동행위 가) 합의 개요 13 피심인 마이다스아이티와 이 사건 공동행위 참여자인 킹콩은 2013. 6. 14.부터 2014. 3. 24.까지의 기간에 한국토지주택공사가 공고한 9건<각주>9</각주>의 사이버견본주택 제작 입찰에 참여하면서 사전에 낙찰자, 들러리, 낙찰가격 및 투찰가격, 기술제안서 등을 공동으로 결정하기로 합의하고 이를 실행한 사실이 있다. 나) 합의과정 및 내용 (1) 마이다스아이티의 들러리 요청 배경 14 마이다스아이티 이◇◇ 팀장<각주>10</각주>은 기존 주식회사 비욘드쓰리디<각주>11</각주>와의 합의<각주>12</각주>를 이행하는 과정에서 비욘드쓰리디 한◇◇ 대표이사와 갈등이 발생<각주>13</각주>하자 마이다스아이티 김?? 차장<각주>14</각주>에게 입찰 물량을 안정적으로 수주할 다른 방법을 찾도록 지시하였다. 15 마이다스아이티로서는 한국토지주택공사와의 계약단가와 비슷한 수준으로 비욘드쓰리디에게 하도급을 주는 것보다는 원래 외주업체이던 킹콩을 들러리로 세우고 하도급을 주는 것이 비용 측면에서 훨씬 유리하였으며, 킹콩 역시 마이다스아이티가 합의대가로 비욘드쓰리디에 하도급을 주게 됨에 따라 줄어든 하도급 물량을 들러리 대가로 다시 받을 수 있어 합의의 유인은 충분하였다. 참고로, 마이다스아이티의 2013년 상반기 입찰 당시 계약단가, 비욘드쓰리디 및 킹콩과의 하도급 단가를 정리하면 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 2013년 상반기 입찰 관련 하도급단가 비교 (단위: ㎡, 세대, 천 원, %, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120690185" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한국토지주택공사, 마이다스아이티 제출자료 참조 16 이에 마이다스아이티는 들러리의 기술평가 비계량 점수를 자신에 이어 2위로 만들어 다른 경쟁사업자들을 기술평가에서 떨어뜨리는 방법을 찾아낸 후<각주>15</각주>이를 실행하기 위하여 킹콩을 합의의 대상으로 끌어들이기로 하였다. (2) 마이다스아이티와 킹콩 간의 합의 17 마이다스아이티의 김?? 차장은 2013년 3월경 킹콩 사무실을 찾아가서 킹콩 유?? 대표이사<각주>16</각주>에게 2013년 하반기 입찰에서 마이다스아이티를 낙찰자로 하여 킹콩이 들러리를 서줄 경우 들러리 사인 킹콩의 기술제안서를 마이다스아이티가 대신 작성해주고 낙찰 물량도 전부 킹콩에게 하도급 주겠다고 제안하였고, 킹콩 유?? 대표이사가 이를 수락함에 따라 합의가 성립하였다. 이후 2014년 1월 중순경 마이다스아이티 전?? 과장<각주>17</각주>이 킹콩 유?? 대표이사에게 유선으로 연락하여 2013년 하반기와 동일한 방식으로 들러리를 서줄 것을 제안하였고, 킹콩 유?? 대표이사가 이를 수락하면서 기존 합의가 계속 유지되었다. (3) 합의실행 (가) 2013년 하반기 입찰 18 마이다스아이티 김?? 차장은 2013년 하반기 입찰과 관련하여 2013. 6. 26. 자신의 사무실에서 설계가 대비 91.6%에 해당하는 600,000천 원으로 투찰<각주>18</각주>하였고, 투찰 직후 킹콩 사무실을 방문하여 킹콩 유?? 대표이사로 하여금 입찰 전산시스템에 지문인식 로그인을 하도록 하고 직접 킹콩의 투찰가격을 마이다스아이티보다 높은 가격으로 입력하였다.<각주>19</각주>19 또한, 마이다스아이티는 킹콩의 기술제안서를 대신 작성하여 킹콩에게 전달하였을 뿐만 아니라 킹콩의 입찰서류 준비도 도와주었다.<각주>20</각주>20 이에 당초 합의한 대로 마이다스아이티가 낙찰<각주>21</각주>받아 계약을 체결하였으며, 마이다스아이티는 아래 <표 7>과 같이 들러리 합의에 대한 대가로 전체 낙찰물량 17세대 중 12세대를 킹콩에게 하도급 주었다.<각주>22</각주><표 7> 2013년 하반기 입찰 관련 킹콩 하도급 내역 (단위: ㎡, 세대, 천 원, %, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120690187" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한국토지주택공사, 마이다스아이티 제출자료 참조 (나) 2014년 상반기 입찰 21 2014년 상반기 입찰은 2013년과 달리 한국토지주택공사 지역본부별로 입찰이 공고되었고, 2014년 1월부터 2014년 3월까지 총 8건의 입찰이 실시되었는데, 2014년 상반기 입찰 실행 방식은 2013년 하반기와 유사하게 이루어졌다. 22 마이다스아이티를 낙찰예정자로, 킹콩을 들러리로 하는 큰 틀의 합의내용은 계속 유지되었고, 개별 입찰에 대한 투찰가격 합의는 입찰 마감 직전에 마이다스아이티의 전?? 과장이 킹콩 사무실을 방문하여 킹콩 투찰가격을 대신 입력하는 방식으로 이루어졌으며, 마이다스아이티는 킹콩의 기술제안서를 대신 작성하여 같은 날 전달하였다. 23 이에 당초 합의한 대로 마이다스아이티가 총 8건의 입찰에서 모두 낙찰 받아 계약을 체결하였으며, 마이다스아이티는 아래 <표 8>과 같이 들러리 합의에 대한 대가로 전체 낙찰물량 31세대 중 21세대를 킹콩에게 하도급 주었다. <표 8> 2014년 상반기 입찰 관련 킹콩 하도급 내역 (단위: ㎡, 세대, 천 원, %, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120690189" alt="이유 9번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한국토지주택공사, 마이다스아이티 제출자료 참조 (4) 합의종료 24 마이다스아이티가 2013년 상반기 입찰부터 계속해서 높은 낙찰률로 낙찰 받는 것에 대해 한국토지주택공사가 감사에 나설 수 있다고 우려한 마이다스아이티 이◇◇ 팀장은 2014년 하반기 입찰의 입찰마감일 이틀 전인 2014. 5. 7. 킹콩 유?? 대표이사에게 유선으로 담합 중단 의사를 밝혔고, 유?? 대표이사도 이에 동의함에 따라 2013년 하반기 입찰부터 이어져 온 공동행위는 종료되었다. 2) 마이다스아이티와 킹콩 간의 2차 공동행위 가) 합의 개요 25 피심인 마이다스아이티와 이 사건 공동행위 참여자인 킹콩은 2015. 6. 24.부터 2016. 8. 9.까지의 기간에 한국토지주택공사가 공고한 8건<각주>23</각주>의 사이버견본주택 제작 입찰에 참여하면서 사전에 낙찰자, 들러리, 낙찰가격 및 투찰가격, 기술제안서 등을 공동으로 결정하기로 합의하고 이를 실행한 사실이 있다. 나) 합의과정 및 내용 (1) 킹콩의 합의 재개 요청 배경 26 마이다스아이티는 킹콩과의 1차 공동행위가 종료된 이후 기술제안서 작성 능력을 갖추지 못한 킹콩이 입찰에 참여할 수 없을 것으로 예상하였으나, 2014년 하반기 입찰에서 킹콩이 입찰에 참여하여 65.3%의 낙찰률로 78.2%로 투찰한 마이다스아이티를 제치고 낙찰 받게 되자 이후 2건의 입찰에서는 매출 실적을 유지하기 위하여 각각 예정가격 대비 26.9% 및 25.7%의 낮은 투찰률로 투찰하여 낙찰 받았다. 마이다스아이티와 킹콩 간 경쟁 상태에서 실시된 입찰 세부내역은 아래 <표 9>와 같다. <표 9> 경쟁 입찰 세부내역 (단위: 천 원, %, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120690173" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 27 이와 같은 최저가 경쟁이 두 회사 모두에 이로울 것이 없다고 판단한 킹콩의 김?? 실장<각주>24</각주>은 2015. 5. 28.경 마이다스아이티 전?? 과장을 만나 합의 재개를 논의하기 시작하였다. (2) 마이다스아이티와 킹콩 간의 합의 28 마이다스아이티의 전?? 과장과 킹콩의 유?? 대표이사 및 김?? 실장은 2015. 6. 22. 18시경 경기도 분당구 서현동 '******’이라는 음식점에서 만나서 마이다스아이티를 낙찰예정자로, 킹콩을 들러리로 하여 한국토지주택공사가 발주하는 사이버견본주택 제작 입찰에 참여하기로 합의하였다. 29 합의대가 지급방식 등 세부적인 합의내용은 다음 날인 2015. 6. 23. 킹콩 김?? 실장이 마이다스아이티 전?? 과장에게 별도의 민간물량 2억 원 정도의 지급 조건<각주>25</각주>을 제시하고 마이다스아이티 전?? 과장이 이를 수락함으로써 성립되었다. 30 또한, 2015. 6. 24. 입찰에서는 기술제안서 내용은 합의하지 않았으나 이후 7건의 입찰에서는 기술제안서를 마이다스아이티가 대신 작성하는 것으로 합의하였다.<각주>26</각주>(3) 합의실행 (가) 2015년 하반기 입찰 31 마이다스아이티 전?? 과장은 킹콩 김?? 실장을 2015년 하반기 입찰 마감일인 2015. 6. 29. 오전 킹콩 사무실 옆 건물 1층에 소재한 커피전문점에서 만나서 킹콩이 투찰가격을 설계가 대비 62.36%에 해당하는 987,000천 원으로 투찰하는 것을 지켜보았으며, 마이다스아이티는 2015. 6. 29. 저녁에 킹콩의 투찰가격보다 낮은 789,800천 원으로 투찰하였다. 32 이에 당초 합의한 대로 마이다스아이티가 낙찰 받아 계약을 체결하였으며, 마이다스아이티는 들러리 합의에 대한 대가로 킹콩에게 낙찰물량 37세대 중 3세대를 36,300천 원에 하도급 주었다.<각주>27</각주>(나) 2015. 12.부터 2016. 8.까지의 7건 입찰 33 마이다스아이티를 낙찰예정자로, 킹콩을 들러리로 하는 큰 틀의 합의내용은 계속 유지되었고, 개별 입찰에 대한 투찰가격 합의는 입찰 마감 직전에 마이다스아이티의 전?? 과장이 킹콩 사무실을 방문하여 킹콩 투찰가격을 대신 입력하는 방식으로 이루어졌으며, 마이다스아이티는 킹콩의 기술제안서를 대신 작성하여 같은 날 전달하였다. 34 이에 당초 합의한 대로 마이다스아이티가 5건의 입찰에서 낙찰 받아 계약을 체결하였으며, 마이다스아이티는 킹콩에게 2015년 9월부터 2016년 10월까지의 기간 동안 299,873천 원 상당의 민간물량을 하도급 주었다. 35 한편, 2016년 리츠8호 입찰 및 2016년 리츠9호 입찰의 경우에는 낙찰예정자인 마이다스아이티가 입찰을 포기함에 따라 들러리인 킹콩이 낙찰 받아 계약을 체결하였다. (4) 합의종료 36 이 사건 마지막 입찰의 투찰일로부터 이틀 후인 2016. 8. 19. 이 사건 공동행위에 대한 공정거래위원회의 현장조사가 시작되었고, 2016. 8. 21. 마이다스아이티가 합의파기 의사를 표시함에 따라 2015년 하반기 입찰부터 이어져 온 입찰담합 행위는 종료되었다.<각주>28</각주>나. 근거 37 이와 같은 사실은 이 사건 입찰 개찰 결과 및 투찰 현황 등 입찰서류(심사보고서 소갑<각주>29</각주>제1 내지 4호증, 제9 내지 10호증, 소갑 제12호증), 피심인들 간 하도급내역서 등(소갑 제5호증, 제7호증, 소갑 제16호증), 마이다스아이티 입찰 담당자 포렌식 조사자료(소갑 제6호증, 제11호증, 제14호증), 피심인들 입찰담당자들 간 메일 등(소갑 제8호증, 제13호증, 제15호증, 제17호증), 입찰담당자 등의 합의 인정 진술 및 확인서(소갑 제19 내지 25호증) 등을 통해 인정되며, 피심인도 심의과정에서 모두 인정하였다. 3. 적용법조 38 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 제1항 제8호, 법 제66조 제1항 제9호, 제70조, 제71조 3. 고발 39 피심인은 이 사건 공동행위를 주도하여 사전에 낙찰자, 들러리, 낙찰가격 및 투찰가격, 기술제안서 등을 합의하여 이 사건 입찰에 참여하였는바, 이러한 입찰담합 행위는 그 행위의 성격상 경쟁제한 효과만 발생시킬 뿐 경제적 효율성 증대 효과를 기대하기는 어려운 점, 피심인의 행위로 인하여 이 사건 입찰 시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성이 원천적으로 배제되었고, 실질적인 경쟁 없이 피심인이 원하는 금액으로 낙찰 받을 수 있게 됨으로써 발주처의 이익을 직접적으로 침해하거나 침해할 우려가 있는 상태를 초래한 점 등을 고려할 때 피심인의 행위는 법 위반 정도가 명백하고 중대하여 공정한 경쟁 질서를 현저히 저해하는 행위에 해당하므로 피심인을 고발함이 타당하다. 4. 결론 40 피심인의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하므로 법 제66조 제1항 제9호, 제70조, 제71조의 규정을 적용하여 주문과 같이 결정한다.