한국토지주택공사의 거래상지위남용행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인은 한국토지주택공사법에 따라 설립된 정부투자기관으로 토지의 취득ㆍ개발ㆍ공급, 도시의 개발ㆍ정비 및 주택의 건설ㆍ공급을 영위하는 자로서, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제2조 제1호에 따른 사업자이다.<각주>1</각주>2 피심인의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인 일반현황 (2020. 12. 31. 기준, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149478965" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>2</각주>* 자료출처: 공공기관 경영정보 공개시스템(ALIO), KISLINE 및 피심인 제출자료 나. 시장 현황 및 구조 1) 택지의 개념 및 택지공급 실적 현황 3 택지란 토지이용의 기능적 분류의 하나로서, 주거용 또는 부수건축물의 용도로 이용되는 토지를 말한다. 한편 법률상 택지는 택지개발촉진법에 따라 개발ㆍ공급되는 주택건설용지 및 공공시설용지를 말한다. 주택건설용지는 단독주택용지, 공동주택건설용지, 근린생활시설을 건축하기 위한 토지이며, 공공시설용지는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의한 기반시설(도로ㆍ철도ㆍ항만ㆍ주차장, 광장ㆍ공원ㆍ녹지, 수도ㆍ전기ㆍ가스공급설비ㆍ통신설비, 학교ㆍ공공청사 등), 주거생활 편익시설(어린이놀이터, 노인정 등), 자족기능 확보시설(상업시설, 업무시설, 벤처기업집적시설, 도시형공장 및 호텔업시설 등)로 이용할 수 있는 토지이다. 4 이러한 택지는 주로 국가, 피심인, 지방자치단체(이하 '지자체’라 한다), 각 지자체의 도시공사 또는 개발공사 등 공공기관이 사업시행자가 되어 택지개발사업, 도시개발사업, 국민임대단지조성사업, 보금자리주택지구, 대지조성사업, 산업단지조성사업, 유통단지조성사업, 경제자유구역조성사업, 주택단지조성사업 등 각종 개발사업을 통해 개발ㆍ조성되어 수요자에게 공급된다. 5 아래 <표 2>에서 보는 바와 같이, 피심인과 지자체 등 공공기관이 1981년부터 2019년까지 시장에 공급한 택지의 총 면적은 약 1,721,843천㎡(1,721㎢)이다. 이 중 피심인이 공급한 택지는 1,186,595천㎡로 전체의 약 69%를 차지한다. <표 2> 택지공급 실적 현황 (단위: 천㎡) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149478987" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 국토교통 통계누리(stat.molit.go.kr) 6 한편 2019년 말을 기준으로 사업시행 중인 택지개발사업지구 수는 총 762개인데, 이 중 피심인이 주시행자 또는 공동시행자로 참여하는 사업지구 수는 539개로 전체의 약 71%이다. <표 3> 택지개발 사업지구 현황 (2019년 말 기준, 단위: 개) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149479009" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 위 표상 지자체에는 해당 시ㆍ도의 도시공사 또는 개발공사를 포함 ** 자료출처: 국토교통 통계누리(stat.molit.go.kr) 2) 택지개발사업 시행 절차 7 택지개발사업은 아래 <표 4>와 같이 사업추진 단계, 사업준공 단계, 소유권이전 단계 등 3단계 절차를 거쳐 완료된다. 8 첫 단계인 사업추진 단계에서는 사업지구 지정 후 실시계획 승인, 용지보상 등의 절차를 거쳐 부지조성공사를 시행하게 된다. 다음 단계인 사업준공 단계에서는 부지조성공사 준공 후 지적확정측량을 실시하게 되며, 지적확정 측량 결과를 반영하여 최종실시계획 변경승인 후 택지개발촉진법에 따라 국토교통부 또는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사의 사업준공 승인 및 공고 절차가 진행된다. 마지막 단계인 소유권이전 단계에서는 관할 지자체에 지적 및 등기 공부 정리(기존대장 폐쇄 및 신규대장 생성)를 하고, 택지 매수인들에게 면적정산 및 소유권 이전등기를 안내한 후 필지별 면적정산 및 대금 정산 후 소유권 이전등기가 이루어짐으로써 전체 사업 시행 절차가 마무리 된다. <표 4> 택지 조성사업 시행 절차 및 흐름도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149479019" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처: 국토교통부 홈페이지(molit.go.kr) 및 피심인 제출자료 3) 택지개발사업 시행 관련 생활재건 지원 대책 9 이주대책과 생활대책은 택지개발촉진법상 택지개발사업 등 공익사업의 시행으로 인하여 현존 주거지나 영업장소 등의 생활 근거를 상실하게 되는 이주자 등에 대한 생활보상 차원으로 사업시행자가 수립ㆍ실시하는 대표적인 지원 대책이다. 10 이주대책은 택지개발사업 등의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 이주하여야 하는 이주자에게 사업시행자가 ① 이주정착지의 택지 공급, ② 주택 특별공급(분양 아파트 입주권 부여), ③ 이주정착금 지급 중 이주자의 선택에 따라 하나의 대책을 마련하는 것을 말한다. 이러한 이주대책은 손실보상에 관한 일반 법인 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 '토지보상법’이라 한다)에 법적 근거<각주>3</각주>가 있다. 한편 사업시행자가 택지개발촉진법, 주택법 등에 따라 이주자택지 또는 주택을 공급하는 경우 이주대책을 수립한 것으로 간주되므로 실제 이주대책은 사업지구 또는 사업시행자마다 그 내용이 달라질 수 있다. 11 생활대책은 이주대책과 달리 법률에 분명한 근거규정을 두고 있지는 않으나, 사업시행자는 피보상자인 이주자의 협조를 유도하여 공익사업을 원활히 시행하기 위한 수단이자 이주자가 사업시행 이전과 동일한 경제수준을 유지할 수 있도록 하는 지원책으로서 통상적으로 생활대책용지를 공급하거나 상가입주권을 부여하고 있다. 이러한 생활대책은 사업시행자가 의무적으로 수립ㆍ시행해야 하는 것은 아니므로 생활대책의 시행 여부, 특별 공급되는 용지나 상가입주권의 수량ㆍ규모, 대상자 선정 등에 있어 사업시행자에게 상당한 재량이 인정되는데, 모든 사업시행자는 자체 내부규정을 제정하여 생활대책을 수립ㆍ시행하고 있다.<각주>4</각주>다. 이 사건 개발사업 개관 1) 사업 개요 12 이 사건 개발사업은 김포시의 지역발전 및 도시공간구조개편을 촉진하고 자족적 신도시를 조성할 목적으로 추진되었는데, 그 사업 개요는 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 이 사건 개발사업 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149479021" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 자료출처: 김포시청 홈페이지 가) 당초 이 사건 개발사업 계획 13 이 사건 개발사업은 김포도시기본계획(2002. 2. 김포시)에서 제시된 시가화예정용지의 계획에 따라 그 사업기간을 2006. 12. 13.부터 2012. 12. 31.까지로 계획하였는데, 당초의 사업 계획 및 평면도를 살펴보면 아래 <표 6>의 기재내용과 같다. <표 6> 당초 사업 계획 및 평면도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149479023" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>5</각주>* 자료출처: 대한민국 전자관보(gwanbo.mois.go.kr) 및 심사보고서 소갑 제1호증<각주>6</각주>나) 사업기간 중 전체 사업준공 연기사유 발생 등에 따른 단계별 사업준공 추진 14 당초 이 사건 개발사업은 2012년 말경에 전체 사업준공이 예정되어 있었다. 그러나 아래 <표 7>에서 살펴보는 바와 같이, 도중에 군사시설 기부양여 절차이행 기간 소요, 문화재 시ㆍ발굴조사 완료 지연 등으로 기한 내에 전체 사업준공이 어려워졌다. <표 7> 이 사건 개발사업의 전체 사업준공 연기 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149479025" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제2호증 15 이에 피심인은 2012년 6월경 전체 사업구역을 1단계와 2단계 구역으로 구분하여 단계별로 사업준공을 추진하는 것으로 사업계획을 변경하였다. 16 이후에도 이 사건 개발사업은 사업구역 내 악성지장물 철거지연과 이로 인한 공사지연 등으로 나머지 구역에 대한 전체 사업준공이 불가한 사정이 계속해서 발생하였다. 피심인은 그때마다 이미 매각되어 소유권 이전이 조속히 요구되는 부지 및 주변 공사가 완료된 구역을 먼저 사업준공 구역에 포함시키고, 그 외 공사부진 구역은 다음 단계의 사업준공 구역으로 분리하는 내용의 실시계획 변경 승인을 얻는 방식으로 총 6단계에 걸쳐 사업준공을 순차적으로 추진하여 2017. 11. 30. 이 사건 개발사업을 모두 완료하였다. 2) 이주자택지 및 생활대책용지 공급 관련 세부 추진 경과 가) 이 사건 개발계획 승인 및 부지조성공사 착공 (’06. 12. ~ ’08. 11.) 17 이 사건 개발사업은 2006. 12. 13. 건설교통부 장관의 개발계획 승인이 고시됨에 따라 본격적으로 착수되었고, 2008년 11월경 사업구역 전체에 대한 부지조성공사 착공이 이루어졌다. 나) 이주자택지 및 생활대책용지 공급 공고 및 계약 체결 (’08. 11. ~ ’08. 12.) 18 피심인은 2008년 11월 중순경 이주자택지 및 생활대책용지에 대해 각 공급 공고를 하고,<각주>7</각주>각 토지의 신청자들에 대한 추첨을 거쳐 같은 해 12. 22. ~ 12. 24. 이주자택지 당첨자와, 같은 해 12. 29. ~ 12. 30. 생활대책용지 당첨자와 매매계약(이하 '이 사건 계약’이라 하고, 그 계약서는 '이 사건 계약서’라 한다<각주>8</각주>)을 체결하였다. 당시 피심인이 공급 공고를 하고 계약을 체결한 이주자택지 및 생활대책용지의 사업구역은 아래 <표 8>과 같다. <표 8> 이주자택지 및 생활대책용지 사업구역<각주>9</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149479027" alt="이유 8번째 이미지" ></img>* 자료출처: 소갑 제10호증 (1) 이 사건 계약의 주요 내용 19 피심인이 2008년 12월 말경에 이주자택지 및 생활대책용지 각 매수인(개인 또는 조합)과 체결한 이 사건 계약에는 각 매수인이 2012년 6월 말경까지 매매대금을 완납하기로 하는 내용과 피심인이 사업준공(2012. 12. 30.)을 마친 후 2013년 상반기에 소유권을 이전하기로 하는 내용 등이 포함되어 있다. 피심인과 각 매수인 간 체결한 이 사건 계약(공급 공고 포함)의 주요 내용을 살펴보면, 아래 <표 9>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149479033" alt="이유 9번째 이미지" ></img> <img src="table_image_9(1).png" alt="이유 10번째 이미지" ></img> <img src="table_image_9(2).png" alt="이유 11번째 이미지" ></img><각주>10</각주><각주>11</각주><각주>12</각주><각주>13</각주><각주>14</각주><각주>15</각주><각주>16</각주><각주>17</각주><표 9> 이 사건 계약서(공급 공고 포함) 주요 내용(발췌)(2) 이 사건 계약상 주요 일정 20 이 사건 매매계약서(공급 공고 포함)에 기재된 부지조성 및 사업 준공일, 토지사용가능시기 등에 대한 주요 일정은 아래 <표 10>과 같다. <표 10> 이 사건 계약서상 주요 일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149478969" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 다) 전체 구역을 1, 2단계로 구분 후 1단계 사업준공 추진 (’12. 6. ~ ’12. 12.) (1) 1단계 사업준공 구역의 조정 21 피심인은 소유권이전등기 지연 시 발생 가능한 민원 및 소송에 대비하여 2012년 6월 초순경 전체 사업구역을 1단계와 2단계로 구분하여 기 매각용지와 조성공사 및 조경공사 추진에 문제가 없는 구역을 1단계 구역(2012. 12. 준공)으로, 조경공사 미발주 구역 및 조성공사 추진이 미흡한 부분은 2단계(2013. 12. 준공) 구역에 편입하기로 검토하였다.<각주>18</각주>22 이후 피심인은 2012. 6. 15. ~ 6. 29. 단독 2 및 13블록과 근생 3 및 8블록을 해당 부지 인근 하천의 조경공사 및 도로공사 등이 지연되어 1단계 사업구역에서 제외하고, 일부 구역을 1단계 사업구역에 추가하기로 재검토하였다. 당시에 검토된 1단계 사업구역을 살펴보면 아래 <표 11>과 같다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149478971" alt="이유 13번째 이미지" ></img> <표 11> 1단계 사업구역 * 자료출처: 소갑 제3호증 23 이후 피심인은 2012. 10. 24. 아래 <표 12>의 기재내용과 같이 위 6월 말경 사업구역 조정에 따라 1단계 사업준공 구역에 포함된 이주자택지 및 생활대책용지 중 근상 1블록을 다시 1단계 구역에서 제외하는 등 사업면적 및 사업구역을 재조정하여 1단계 사업준공 추진방안을 마련하였다. <표 12> 1단계 사업준공 추진방안 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149478973" alt="이유 14번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제4호증(김포한강지구 1단계 사업준공 추진방안 발췌, 2012.10.24.) (2) 1단계 구역 사업준공 24 이후 피심인은 2012. 12. 3. 국토교통부 실시계획 변경 승인 절차를 거쳐, 같은 해 12. 31. 아래 <표 13>의 구역에 대해 1단계 사업준공을 마쳤다. <표 13> 준공된 1단계(진한 부분) 사업구역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149478955" alt="이유 15번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제4호증 25 이상의 1단계 사업구역의 조정 및 재조정을 통해 이 사건 이주자택지 일부 블록들(단독 2 및 13블록)과 생활대책용지 일부 블록들(근상 1, 근생 3 및 8블록)<각주>19</각주>은 1단계 사업준공 구역에서 제외되어, 2단계 사업준공 구역으로 편입되었다.<각주>20</각주>이와 관련하여 1단계 사업준공 구역 제외여부를 검토한 내역을 정리하면 아래 <표 14>와 같다.<표 14> 1단계 사업준공 구역 제외 검토 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149478975" alt="이유 16번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제2호증 내지 제6호증 라) 이 사건 2단계 구역의 사업준공 시기를 2014년 3월로 연기 (’13. 9. ~ ’13. 12.) 26 피심인은 2013년 8월경까지 이 사건 2단계 구역의 사업준공 시점을 2013. 12. 31.로 예상하고 추진하였다. 그러나 악성지장물 철거 지연과 이로 인한 부지조성공사의 지연, 조경 및 가로등 공사 지연 등이 발생함에 따라 연내 2단계 구역 전체에 대한 사업준공이 불가능하게 되었다. 27 이에 피심인은 2013년 9월경 다시 연내 사업준공이 가능한 구역만을 2단계 구역으로, 나머지 잔여 계획변경 진행 및 공사부진 지역은 3단계 구역으로 분리하여 단계별로 사업준공을 추진하기로 하면서, 새로 조정된 2단계 구역의 사업준공 시기도 2014년 3월경으로 연기하기로 하였다. 피심인이 2013년 9월경에 구분한 1 ~ 3단계 사업준공 구역을 살펴보면 아래 <표 15>와 같다. <표 15> 1 ~ 3단계 사업구역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149478977" alt="이유 17번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제7호증 28 이후 피심인은 2013. 12. 30. 위 2, 3단계로 구분한 단계별 사업준공 추진 방안대로 국토교통부 개발계획 및 실시계획 등의 변경 승인 절차를 거쳐 2단계 사업준공 구역을 확정하였다. 마) 2단계 구역의 사업준공, 면적정산 및 소유권이전 안내 (’14. 4. ~ ’14. 8.) 29 피심인은 2014. 4. 28. 이 사건 2단계 구역에 대한 지적확정측량을 마친 후 같은 해 4. 30. 이 사건 2단계 구역에 대해 부지조성공사 준공 및 사업준공을 완료<각주>21</각주>하였다. 이후 피심인은 지적 및 등기 공부 정리를 거쳐 같은 해 8. 14. 필지별 면적정산을 실시한 후 같은 해 8. 21. 매수인들에게 소유권 이전등기에 대해 안내하였다. 바) 3단계 ~ 6단계 구역의 사업준공 (’14. 8. ~ ’17. 11.) 30 이후 피심인은 2014년 8월경부터 2017년 11월 말경까지 기존의 3단계 구역을 다시 3단계 ~ 6단계 구역으로 세분하여 단계별로 사업준공을 순차적으로 추진하였고, 2017. 11. 30.자로 최종 6단계 구역의 사업준공을 마침으로써 이 사건 개발사업을 모두 완료하였다. 이 사건 개발사업의 1단계부터 6단계까지 단계별 사업준공 구역을 살펴보면 아래 <표 16>과 같다. <표 삽입을 위한 여백> <표 16> 이 사건 개발사업의 단계별 사업준공 구역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149478957" alt="이유 18번째 이미지" ></img> * 자료출처: 김포시청 홈페이지(gimpo.go.kr) 및 소갑 제9호증 ** 단계별 사업준공시점: 1단계(2012.12.31.), 2단계(2014.4.30.), 3단계(2015.2.28.), 4단계(2015.10.31.), 5단계(2017.3.31.), 6단계(2017.11.30.) 라. 선분양 시 토지사용가능시기 및 재산세 부과 관련 규정 1) 토지사용가능시기 관련 규정 31 피심인은 2009. 10. 1. 구 한국토지공사와 구 대한주택공사의 통합 이전에는 「토지사용가능시기 적용기준」과 「용지규정 시행세칙」<각주>22</각주>을, 통합 이후에는 「토지사용가능시기 운용지침」과 「용지규정 시행세칙」을 각 제정하여 운용하였다. 32 피심인의 토지사용가능시기 관련 제 규정의 주요 내용을 구체적으로 살펴보면 아래 <표 17>과 같다. <표 17> 피심인의 '토지사용가능시기’ 관련 제 규정(발췌)<각주>23</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149478979" alt="이유 19번째 이미지" ></img><각주>택지개발촉진법령에 따라 제정된 '택지개발업무처리지침(국토교통부 훈령)’ 제2조 제2항에 따르면, 택지개발사업시행자는 관련법령과 동 지침에서 정하지 아니하거나 동 지침의 시행에 필요한 세부사항을 따로 정할 수 있도록 규정하고 있다. 이에 따라 피심인은 택지조성사업을 효율적으로 수행하기 위하여 「용지규정」을 제정하였고, 다시 그 「용지규정」에서 위임된 사항과 그 시행에 관하여 필요한 사항을 규정할 목적으로 「용지규정 시행세칙」을 제정하였다. 피심인은 2009년 통합 이전인 1984. 12. 1. (구)「용지규정 시행세칙(세칙 제21호)」을 제정하였고 2006. 11. 22. 마지막 개정(2006. 12. 1. 시행)을 하여 운용하다가, 2009년 통합 이후인 2009. 10. 1. 「용지규정 시행세칙(시행세칙 제15호)」을 다시 제정하였다.</각주> <각주>해당 조항은 피심인(당시 한국토지공사)이 통합 이전인 2000. 7. 22. (구)「용지규정 시행세칙」을 개정하면서 도입되었는데, 2009년 통합 이후인 2009. 10. 1. 제정된 「용지규정 시행세칙」에도 그대로 규정되어 있다.</각주> <각주>해당 조항은 피심인이 2006. 11. 22. (구)「용지규정 시행세칙」을 개정하면서 도입되었는데, 피심인은 그 도입배경에 대해 “고객의 소리(VOC) 분석결과 토지대금을 완납한 이후에도 토지사용시기가 도래하지 아니한 토지의 경우 고객불만이 지속적으로 제기됨에 따라 고객만족경영을 위하여 잔금을 특별한 사유가 없는 한 토지사용가능시기 이후에 수납하도록” 한 것이라고 소갑 제18호증 '주요내용. 다.’에서 밝히고 있다. 위 소갑 제18호증은 피심인(택지사업처장)이 이 사건 인천지역본부장 등 지역본부장 등에 발송한 공문으로, 첨부한 '개정전후 조문대비표’ 제61조의4의 개정사유에 따르면 “고객의소리(VOC), 사이버 민원, 고객접점에서 대금완납후 토지사용이 불가능함에 따른 고객의 불만이 지속적으로 제기되고, 대금완납의무와 토지사용가능의무는 일반거래관행상 동시이행의 관계에 있다고 볼 수도 있으므로 특별한 사유가 없는 한 고객만족경영을 위하여 토지사용가능시기 이후에 잔금납부약정일을 정하도록 함”이라고 기재되어 있다.</각주> 33 한편 피심인은 2017. 6. 19. 「토지사용가능시기 운용지침」을 일부 개정하였는데, ① 토지사용가능시기 예측 시 고려사항에 주택ㆍ편익시설 등 입주시기, 조성공사 준공시기, 주변도로ㆍ상하수도 공급시설ㆍ공원 등 기반시설 이용가능시기가 추가로 포함되었고, ② 입주시기 등이 고려됨에 따라 실무위원회 구성 시 주택사업계획을 총괄하는 건축담당 3급이 포함되도록 하는 내용이 추가 되었다.<각주>위 2017. 6. 19.자 개정안에 대해 피심인은 “토지사용가능시기 결정 시 입주민의 불편사항을 충분히 고려하고, 필요시 토지사용가능시기를 순연시킬 수 있는 근거를 마련”하였으며, “개발ㆍ조성공사 담당과 협업ㆍ정보공유를 통해 토지사용가능시기 예측에 정확을 기하고, 입주시 발생되는 문제점을 사전에 논의할 수 있게 함”에 그 의의가 있다고 밝히고 있다.</각주> 2) 재산세 부과(납세의무자) 관련규정 34 지방세법은 재산세 납세의무자를 과세기준일(매년 6월 1일) 현재 재산을 '사실상 소유하고 있는 자’로 규정하고 있는데, 이와 관련한 제 규정을 살펴보면 아래 <표 18>과 같다. <표 18> 재산세 관련 제 규정(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149478981" alt="이유 20번째 이미지" ></img><각주>피심인이 조성사업을 효율적으로 수행하기 위해 조성사업의 준비, 용지의 취득ㆍ관리ㆍ공급 등에 필요한 사항을 규정하기 위해 마련한 규정으로(소갑 제20호증), 용지규정 제56조는 제1항 단서 규정 삭제를 제외하고는 이 사건 계약서상 토지사용가능시기인 2012. 12. 31. 및 불이익 제공행위 기간 동안 동일한 내용으로 규정되어 있었다.</각주> <각주>지방세법 제10조(과세표준) ⑤ 다음 각 호의 취득(증여ㆍ기부, 그 밖의 무상취득 및 「소득세법」 제101조제1항 또는 「법인세법」 제52조제1항에 따른 거래로 인한 취득은 제외한다)에 대하여는 제2항 단서 및 제3항 후단에도 불구하고 사실상의 취득가격 또는 연부금액을 과세표준으로 한다.1. 국가, 지방자치단체 또는 지방자치단체조합으로부터의 취득2. 외국으로부터의 수입에 의한 취득3. 판결문ㆍ법인장부 중 대통령령으로 정하는 것에 따라 취득가격이 증명되는 취득4. 공매방법에 의한 취득</각주> <각주>피심인은 위 단서규정에 대하여 “잔금납부약정일에 토지사용이 불가능한 경우 사용시기 지연기간만큼 미납잔대금의 수납기간을 연장하여 주도록 하고 있고(「용지규정 시행세칙」 제70조 제2항), 재산세 납세 의무자는 실제 토지사용 또는 사용가능 여부를 불문하고 잔금납부여부로 결정되므로, 사용가능 여부에 따라 부담주체를 정하는 것처럼 혼란을 초래하는 내용”이므로 삭제하였다고 밝히고 있다. 한편 위 단서규정은 2009. 10. 1. 제정 시부터 2014. 9. 30.까지 시행되었다.</각주> 35 한편 피심인은 매년 '재산세 납세업무 안내(매뉴얼)’ 자료를 만들어 업무에 활용하고 있는데 해당 자료에 기재된 공급 토지의 재산세 납세의무자와 관련한 내용을 살펴보면 아래 <표 19>와 같다. <표 19> 재산세 납세의무자 요약표(발췌)<각주>위 자료는 '2012년 재산세 납세 매뉴얼(2012. 5. 재무처)’의 (붙임 1)에서 발췌한 것으로, '2013년 재산세 납세 안내(2013. 6. 재무처)’상의 (붙임 1)과는 완전히 동일하고, '2017년 재산세 납세 안내(2017. 6. 재무처)’의 (붙임 1)과 비교해 볼 때는 위 표상의 '공사’가 'LH’로 바뀐 것 이외에는 변경된 내용이 없다.</각주> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149478983" alt="이유 21번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 행위사실 가) 개요 36 앞서 살펴본 바와 같이 피심인은 이 사건 개발사업을 당초 계획과 달리 1, 2단계별로 구역을 분리하여 사업준공을 추진하였다. 이로 인하여 이 사건 2단계 구역 편입 토지들의 경우, 그 토지사용가능시기가 2012. 12. 31.에서 2014. 5. 1.<각주>이 사건 계약서(공급 공고 포함)상의 문언 및 전체적인 내용, 이 사건 계약 및 공급 공고 당시 이 사건 개발사업 상황, 계약 당시 피심인 내부규정인 「토지사용가능시기 적용기준」상 토지사용가능시기의 정의 등을 종합적으로 고려할 때, 피심인은 이 사건 계약서에 기재된 토지사용가능시기(2012. 12. 31.)를 '사업준공일(2012. 12. 30. 예정)의 다음 날’로 약정한 것으로 인정된다. 이하의 2. 나. 3) 나) (2)에서 살펴보듯이 이러한 개별 계약의 약정내용 및 관련 판례의 토지사용가능시기 판단을 종합적으로 고려할 때 토지사용가능시기는 최소한 '부지조성공사 완료일’의 다음 날로 봄이 타당하다. 따라서 이 사건 2단계 구역 토지들의 토지사용가능시기는 부지조성공사 완료일(2014. 4. 30.)의 다음 날인 2014. 5. 1.로 본다.</각주> 로 약 1년 4개월 지연되었다. 37 그럼에도 불구하고 피심인은 이 사건 2단계 구역 편입 토지 매수인들에게 잔금 납부약정일(2012년 6월 말경)까지 각 매매대금의 완납을 요구하면서, 이에 응하지 않아 매매대금을 완납하지 않은 34필지 매수인들로부터 토지사용가능시기가 지연된 2013. 1. 1.부터 2014. 4. 30.까지의 기간 동안 '토지사용가능일 이후 지연손해금’<각주>이 사건 매매계약상 매수인이 매매대금을 연체하는 경우 부담하게 되는 지연손해금은 토지사용가능일을 기준으로 토지사용가능일 이전 지연손해금과 토지사용가능일 이후 지연손해금으로 구분된다. 그런데 이 사건에서 문제가 되는 것은 부지조성공사 완료 및 사업준공이 지연되어 토지사용가능시기가 지연되었음이 분명함에도 매매대금 체납을 이유로 토지사용가능시기 지연기간(2013. 1. 1. ~ 2014. 4. 30.)에 대해서까지 토지사용가능일 이후 지연손해금을 부담시킨 것이다.</각주> 명목으로 총 889,217,730원을 수취하였다. 38 또한 피심인은 위와 같이 토지사용가능시기가 지연되었음에도 2013. 6. 1. 기준 매매대금을 완납하지 않은 30필지 매수인들에게 2013년도 재산세 총 58,443,667원을 전가하여 그 금액을 수취하였다. (1) 일부 이주자택지 매수인의 잔금 납부 연기요청에 대한 거절 통보 39 이 사건 2단계 구역 토지 매수인들 중 일부 매수인은 부지조성공사 등의 지연을 이유로 자신이 분양받은 이주자택지에 대해 잔금 납부일 연기를 요청하였다. 이에 대하여 피심인은 2012. 6. 26. 아래 <표 20>과 같이 “ … 현재 공사가 완료되지 않은 단독2블록, 단독13블록에 대하여는 … 당초 계약한 일정보다 더욱 단축하여 금년 11월부터는 토지를 사용할 수 있도록 최선의 노력을 다하겠습니다.”라고 하면서 그 요청을 거절하는 내용의 회신을 하였다.<각주>그러나 앞서 살펴본 바와 같이 피심인은 위 공문 회신 직전인 2012. 6. 15. 이미 단독 2 및 13블록과 근생 3 및 8블록에 대해 2012. 12. 31. 사업준공 예정인 1단계 구역에서 제외하고, 2013년 12월 말경 사업준공을 목표로 하는 2단계 사업준공 구역에 편입하는 계획을 내부 검토 중에 있었다. 또한 2012년 6월경의 사업준공 분리추진 방안에 따르면, 2단계 사업준공 구역의 지적확정측량 완료는 2013년 9월경으로 계획 중이었다.</각주> <표 20> 2012. 6. 26.자 이주자택지 잔금연기요청에 대한 회신 공문 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149478985" alt="이유 22번째 이미지" ></img> (2) 토지사용가능시기 운용지침에 반하여 실무위원회 미구성 및 미운용 40 피심인은 이 사건 2단계 구역 편입 블록들을 포함한 이주자택지 전체 구역 토지들의 경우 단순히 2개 부서(판매부와 개발사업1부)의 내부검토 결과 토지사용가능시기 변경이 필요하지 않았다는 이유로, 토지사용가능시기 변경이 필요한 경우 실무위원회를 구성하여 부서의 의견을 수렴해야 한다는 내부규정<각주>토지사용가능시기 운용지침 제3조(토지사용가능시기의 예측) ③ 지역본부장(직할사업단장)은 토지사용가능시기를 예측할 때 취득ㆍ개발ㆍ조성공사ㆍ공급 담당 3급 이상 직원이 참여하는 실무위원회를 구성하여 관련 부서의 의견을 충분히 수렴하여야 하며, 문화재 발굴 지연 등 불가피한 사유로 토지사용가능시기의 변경이 필요한 경우에도 같다.④ (생략)⑤ 실무위원회는 토지사용가능시기 3개월 전까지 현장을 점검하여 토지사용가능시기의 준수에 차질이 없도록 필요한 조치를 하여야 한다.</각주> 에도 불구하고 실무위원회를 구성하지 않았다. 41 한편 피심인은 생활대책용지의 경우 토지사용에 대한 민원이 발생하지 아니하였다는 이유로, 토지사용가능시기와 관련한 내부적인 검토조차 하지 않았다. 42 이러한 사실은 아래 <표 21>의 '2019. 6. 14.자 자료제출 요구에 대한 회신’ 중 관련 답변내용을 통해서 확인된다. <표 21> 피심인의 2019. 6. 14.자 관련 답변내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149478989" alt="이유 23번째 이미지" ></img> (3) 매수인들에게 모든 위험을 전가하는 조건의 토지사용승낙서 발급 등 43 피심인은 아래 <표 22>와 같이 2012. 8. 22. “대상토지: 김포한강신도시 점포겸용 단독주택용지(단독1블록 ~ 13블록)<각주>이 사건 1단계 및 2단계 사업준공 구역에 포함된 이주자택지 전체 블록들을 말한다.</각주> ”에 대해 “매매대금 전액 납부, 조성공사 또는 확정측량이 완료되지 않은 사실을 수인, 건축착공전 해당공구 현장사무소 부지인수인계 절차 이행조건(붙임 사용승낙서 및 각서 참조)”으로 토지사용승낙서를 발급하기로 내부 결정을 하였다. 이후 피심인은 아래 <표 22>와 같이 위 내부 결정에 따라 같은 해 8. 24. “김포한강신도시 토지사용승낙서 발급 등 안내” 공문을 시행하였다. 44 해당 안내 공문에는 “2. 김포한강신도시 단독주택용지(점포겸용)는 조성공사 또는 확정측량이 완료되지는 않았으나 건축허가를 위한 토지사용승낙서 발급은 … 가능하여 안내드립니다.”, “3. 향후 일정에 대하여, 2012년 11월(예정) 확정측량완료에 따른 면적정산 …, 2013년 상반기(6월)(예정) 소유권이전등기 서류교부 …”등의 내용이 기재되어 있다.<각주>이러한 안내 내용은 2012년 6월경 피심인이 검토한 단계별 사업준공 추진 방안 중 1안에 따른 이 사건 1단계 구역의 사업준공 추진 계획에 거의 부합하는 내용으로, 이 사건 2단계 구역에 대한 사업준공 계획에 의하면 이행할 수 없는 내용이다. 2012년 6월경 당시 피심인은 이 사건 2단계 구역(단독 2 및 13블록 포함)의 경우에는 지적측량 완료일과 사업준공일을 각각 2013년 9월경과 2013년 12월경으로 계획 중이었다. 그럼에도 불구하고 피심인은 당시 검토 중이던 1단계 구역 사업준공 추진 계획을 이 사건 2단계 구역 편입 토지 매수인들에게도 그대로 안내한 것이다. 한편, 이 사건 2단계 구역의 실제 지적측량완료(2014. 4. 28.)에 따른 면적정산 완료일과 소유권이전등기 안내일은 각 2014. 8. 14.과 2014. 8. 21.이었던 것으로 확인된다.</각주> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149478959" alt="이유 24번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149478961" alt="이유 25번째 이미지" ></img> <표 22> 단독주택용지 사용승낙 관련 내ㆍ외부 공문 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149478991" alt="이유 26번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149478963" alt="이유 27번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제25호증 내지 제26호증 45 또한 위 '토지사용승낙서 발급 등 안내’ 공문에 첨부된 토지사용승낙서 양식에는 아래 <표 23>과 같이 “다. 부지조성공사 및 확정측량이 완료되지 않은 상태에서 토지를 사용함에 따른 지적경계 불분명 등으로 지자체의 건축허가 여부 및 건축 후 발생되는 모든 사항은 건축주 책임하에 처리하고 그 결과에 대하여 수인하여야 하며, 지적확정측량 결과에 따른 면적증감 및 선형 변경 등은 발생할 수 있습니다.”라는 내용 등이 기재되어 있다.<각주>이 사건 2단계 편입 블록들 필지 총 82필지 중 피심인으로부터 사용승낙서를 발급받은 필지는 31필지이다. 이 중 피심인의 위 '토지사용승낙서 발급 안내’ 이후 2012년도(8. 30. ~ 12. 31.)에 매매대금을 완납하고 토지사용승낙서를 발급받은 필지는 총 13필지이며, 2013년도에 사용승낙을 받은 필지는 총 10필지이다.</각주> <표 23> 토지사용승낙서 양식 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149478993" alt="이유 28번째 이미지" ></img> (4) 이 사건 계약 당사자인 각 매수인에게 토지사용가능시기 미통지 46 피심인은 이 사건 계약서 제11조 제2항에서 토지사용시기의 지연 등이 발생한 경우 즉시 이 사건 각 토지 매수인에게 서면으로 통지하기로 약정하였으나 이를 이행하지 않았다. 또한 피심인은 위 2012. 8. 24. '토지사용승낙서 발급 등 안내’ 공문을 발송하였다는 이유로 이 사건 2단계 구역 편입 토지 매수인들에게 별도의 토지사용가능시기를 통지하지 아니하였다.<각주>피심인의 「토지사용가능시기 운용지침」 제4조에 의하면, 피심인(인천지역본부장)은 이 사건 계약에 따른 토지사용가능시기(2012. 12. 31.)가 도래하는 경우 매수인의 요청에 따라 토지사용을 승낙한 경우를 제외하고는 그 토지사용가능시기 15일 이전에 매수인에게 토지사용가능시기를 통지하여 각 매수인이 토지사용을 위한 준비를 할 수 있도록 해야 한다.</각주> 이러한 사실은 아래 <표 24>와 같이 피심인이 '2019. 6. 14.자 자료제출 요구에 대한 회신’을 통해 제출한 자료들 중 관련 답변내용을 통해서 확인된다. <표 24> 피심인의 2019. 6. 14.자 관련 답변내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149478995" alt="이유 29번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제24호증 나) 토지사용가능시기 지연기간 동안 지연손해금(연체이자) 부과 47 이 사건 2단계 구역 편입 토지들의 토지사용가능시기가 2012. 12. 31.에서 2014. 5. 1.로 1년 4개월이 지연되었음에도 불구하고, 피심인은 아래 <표 25>에서 살펴보는 바와 같이 2013. 1. 23. ~ 2016. 4. 26. 총 34필지의 매수인들로부터 '사용가능일 이후 지연손해금’ 명목으로 총 889,217,730원을 수취하였다. <표 25> 피심인의 지연손해금(연체이자) 수취 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149478997" alt="이유 30번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149478999" alt="이유 31번째 이미지" ></img> 다) 토지사용가능시기 지연기간 동안의 재산세 전가 48 피심인은 이 사건 토지사용가능시기가 지연된 기간 동안에 피심인에게 부과된 2013년도 재산세를 자신이 대납<각주>실무적으로 관할 지자체는 매년 6월 1일을 기준으로 당해 재산의 소유권자(매매대금을 완납한 자를 포함)에게 재산세를 부과하고 있다. 이 사건의 경우 김포시는 매년 9월경에 <표 26>의 토지를 포함한 이 사건 개발사업 전체 토지에 대해 매년 6월 1일 기준으로 각 토지 매수인이 매매대금을 완납하기 전까지 피심인에게 일괄적으로 재산세 납부고지서를 발송하여 재산세를 수취하였다(선납 할인 등을 이유로 6월 1일 이전에 매매대금을 완납한 매수인의 토지에 대해서는 김포시에서 개별적으로 그 매수인에게 재산세 납부고지서를 발송하여 해당 재산세를 수취하였다). 이러한 구조하에 피심인은 이 사건 계약서상 최종할부금 납부약정일(2012년 6월 말) 이후에도 매매대금을 완납하지 않는 경우에 2012년까지의 재산세는 피심인 자신의 부담으로 하되, 2013년 이후의 각 토지의 연도별 재산세에 대해서는 일단 피심인이 먼저 김포시에 납부한 다음 해당 재산세 금액만큼을 각 토지 매수인에게 대납 명목으로 청구하여 수취하였다.아래 <표 26>의 각 토지는 토지사용가능시기가 지연되었음에도 그 지연기간(2013. 1. 1. ~ 2014. 4. 30.)에 대한 고려 없이 피심인이 대납 명목으로 각 토지 매수인에게 2013년도 재산세를 청구하여 받은 것이 문제가 된다.</각주> 하였다는 이유로 2013. 9. 1. ~ 2017. 12. 7. 위 <표 25>의 34필지 매수인들 중 4필지 매수인<각주>심○○(단독13), 민○○(단독13), 김▲▲(근생3), ○○○(근생8) 등 4필지 매수인들은 2013년 재산세 과세기준일(6월 1일) 전에 각각 자신의 매매대금을 모두 납부하였으므로, 2013년 재산세의 납부 의무자로서 피심인이 대납 명목으로 재산세를 전가한 것이 아니다.</각주> 을 제외한 30필지 매수인들부터 총 58,443,667원을 수취하였다. <표 26> 피심인의 전가한 재산세 수취 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149479001" alt="이유 32번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149479003" alt="이유 33번째 이미지" ></img> 2) 근거 49 위와 같은 사실은 국토해양부 고시 및 공고 발췌(소갑 제1호증, 소갑 제6호증 및 소갑 제12호증), 김포한강 택지개발사업 사업준공 연기검토(소갑 제2호증 및 소갑 제7호증), 1단계 사업구역 조정(소갑 제3호증), 김포한강지구 1단계 사업준공 추진방안 시행(소갑 제4호증), 김포한강 택지개발사업 예정지구 지정 변경 등(소갑 제5호증), 김포한강 택지개발사업 개발계획 변경 등(소갑 제8호증), 김포한강 단계별 사업준공 추진경위(소갑 제9호증), 이 사건 매매계약서 샘플 및 공고문(소갑 제10호증), 지적확정측량 실적증명서 발급 요청(소갑 제11호증), 김포한강지구 2단계 지적확정측량 완료에 따른 면적정산 시행(소갑 제13호증), 김포한강지구 2단계 소유권이전등기 시행(소갑 제14호증), 토지사용가능시기 적용기준 수립ㆍ통보(소갑 제15호증), 토지사용가능시기 운용지침(소갑 제16호증 내지 제17호증), 용지규정 시행세칙 등(소갑 제18호증 내지 제19호증), 용지규정 등(소갑 제20호증), 재산세 납세업무 안내(매뉴얼)(소갑 제21호증), 김포한강신도시 이주자택지 최종 할부금연기요청에 대한 회신(소갑 제22호증), 김포한강 이주자택지 공급토지 토지사용승낙 관련 의견회신(소갑 제23호증), 피심인의 자료제출 요구에 대한 회신(소갑 제24호증 및 소갑 제34호증), 김포한강 단독주택용지 사용승낙(소갑 제25호증), 김포한강신도시 토지사용승낙서 발급 등 안내(소갑 제26호증), 토지사용승낙서 양식(소갑 제27호증), 이주자택지 및 생활대책용지 계약 현황(소갑 제28호증), 지연손해금(연체이자) 부과 및 수취 내역(소갑 제29호증), 재산세 부과 및 수취내역(소갑 제30호증), 부지조성공사 지연 구역 및 지연사유(소갑 제31호증), 긴급 발주의뢰(소갑 제32호증), 감사결과 처분요구서(소갑 제33호증) 등을 통하여 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제23조(불공정거래행위의 금지) ① 사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 "불공정거래행위"라 한다)를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. ~ 3. (생략) 4. 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위 5. ~ 8. (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 (이하 '법 시행령’이라 한다) 제36조(불공정거래행위의 지정) ① 법 제23조(불공정거래행위의 금지)제3항에 따른 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 별표 1의2와 같다. [별표1의2] 불공정거래행위의 유형 및 기준(제36조 제1항 관련) 1. ~ 5. (생략) 6. 거래상 지위의 남용 법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제1항 제4호에서 “자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위”라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 행위를 말한다. 가. ~ 다. (생략) 라. 불이익제공 가목 내지 다목에 해당하는 행위 외의 방법으로 거래상대방에게 불이익이 되도록 거래조건을 설정 또는 변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 주는 행위 7. ~ 10. (생략) 2) 법리 50 법 제23조 제1항 제4호 및 법 시행령 [별표 1의2] 제6호 라목의 '거래상지위를 남용한 불이익 제공행위’란 사업자가 자기의 거래상의 지위를 이용하여 거래상대방에게 불이익이 되도록 거래조건을 설정 또는 변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 주는 행위를 말한다.<각주>불공정거래행위 심사지침(공정거래위원회 예규 제241호) Ⅴ. 6. 라. (1). (나)에 따르면 '거래상대방에게 거래(이행) 과정에서 불이익을 주는 행위’란 거래조건을 불이행함은 물론 거래관계에 있어 사실행위를 강요하여 거래상대방에게 불이익이 되도록 하는 행위를 말한다.</각주> 51 따라서 '거래상지위를 남용한 불이익 제공행위’에 해당하기 위해서는 ① 사업자의 거래상대방(사업자뿐만 아니라 소비자도 포함)<각주>법원도 “거래상지위의 남용행위를 규율하고 있는 취지는 현실의 거래관계에서 경제력에 차이가 있는 거래주체 간에도 상호 대등한 지위에서 법이 보장하고자 하는 공정한 거래를 할 수 있도록 하기 위한 것인 점 등을 감안하면, 거래상지위 남용행위의 대상이 되는 거래가 사업자간의 거래에 한정되는 것은 아니라고 할 것이다.”라고 판단하였다(대법원 2006. 11. 9. 선고 2003두15225 판결 참조).</각주> 에 대한 거래상 지위가 인정되어야 하고, ② 그 거래상지위를 이용하여 거래상대방에게 거래의 이행과정에서 부당하게 불이익을 제공하는 등의 행위를 하여야 한다. 52 거래상지위는 당사자 중 일방이 상대적으로 우월한 지위 또는 적어도 상대방과의 거래활동에 상당한 영향을 미칠 수 있는 지위를 갖고 있으면 인정할 수 있고, 거래상 지위가 있는지 여부는 당사자가 처한 시장상황, 당사자 사이의 전체적인 사업능력의 격차, 거래대상 상품의 특성 등을 고려하여 판단하여야 한다.<각주>대법원 2006. 6. 29. 선고 2003두1646 판결 참조</각주> 53 부당한 불이익 제공행위에 해당하기 위해서는 그 행위의 내용이 상대방에게 다소 불이익하다는 점만으로는 부족하고 구입강제, 이익제공 강요, 판매목표 강제 등과 동일시할 수 있을 정도로 일방 당사자가 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 그 거래조건을 설정 또는 변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 준 것으로 인정되어야 하고, 거래상 지위를 부당하게 이용하여 상대방에게 불이익을 준 행위인지 여부는 당해 행위의 의도ㆍ목적, 효과ㆍ영향 등과 같은 구체적 태양과 상품의 특성, 거래의 상황, 해당 사업자의 시장에서의 우월한 지위의 정도 및 상대방이 받게 되는 불이익의 내용과 정도 등에 비추어 볼 때 정상적인 거래관행을 벗어난 것으로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는지 여부를 판단하여 결정한다.<각주>대법원 2006. 12. 21. 선고 2004두5119 판결 참조</각주> 54 한편 법원은 “거래상 지위 남용행위의 상대방이 경쟁자 또는 사업자가 아니라 일반 소비자인 경우에는 단순히 거래관계에서 문제될 수 있는 행태 그 자체가 아니라, 널리 거래질서에 미칠 수 있는 파급효과라는 측면에서 거래상 지위를 가지는 사업자의 불이익 제공행위 등으로 불특정 다수의 소비자에게 피해를 입힐 우려가 있거나, 유사한 위반행위 유형이 계속적ㆍ반복적으로 발생할 수 있는 등 거래질서와의 관련성이 인정되는 경우에 한하여 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 것으로 해석함이 타당하다.”는 입장이다.<각주>대법원 2015. 9. 10. 선고 2012두18325 판결 참조</각주> 3) 피심인의 2. 가. 행위의 위법 여부 가) 거래상 지위 인정 여부 55 다음과 같은 점을 종합적으로 고려할 때, 피심인은 거래상대방인 이 사건 이주자택지 및 생활대책용지 매수인들에 대하여 상대적으로 우월한 지위 또는 적어도 상대방의 거래활동에 상당한 영향을 미칠 수 있는 지위를 가지고 있으므로 그 거래상 지위가 인정된다. 56 첫째, 이 사건 토지거래는 기개발ㆍ사용 중인 토지에 대하여 일회성으로 거래하는 것이 아니라 조성 중인 토지를 선분양하여 그 조성을 완료한 후 토지 매수인들에게 그 소유권을 이전하는 거래로서, 그 금액도 최소 약 3.5억 원에서 최대 약 27억 원으로 거액이고 그 금액을 계약금ㆍ중도금ㆍ잔금으로 나누어 납부하고 소유권을 이전하기까지 장기간이 소요되므로 피심인과 매수인들간의 계속적 거래관계가 인정된다. 57 둘째, 이주자택지 및 생활대책 용지 그 자체의 개별 가치 및 고유 가치로 인해 매수인들이 해당 토지에의 고착효과가 있는 상황에서 토지 매수인들은 이 사건 거래대상인 김포한강신도시 이주자택지 및 생활대책용지를 소유하기 위해서는 그 독점적 공급자인<각주>이주자택지는 택지개발촉진법, 토지보상법 등 관련 법률에 의한 당해 사업시행자의 이주대책 수립ㆍ실시 의무에 따라 이주자에게 공급하는 것이며, 생활대책용지는 법적근거는 없으나 당해 사업지구에 토지, 건물 등이 편입된 토지 등의 소유자를 위한 생활재건 지원책이자 원활한 사업시행을 위한 수단으로 공급하는 것이다. 따라서 이 사건의 이주자택지 및 생활대책용지는 모두 당해 사업시행자인 피심인으로부터만 공급받을 수 있다.</각주> 피심인과 거래할 수밖에 없어 피심인에게 절대적으로 의존할 수밖에 없다. 58 셋째, 피심인은 이 사건 매매계약 상대방인 토지 매수인들(개인, 조합 또는 수분양권을 양수한 개인 또는 회사 포함)에 비하여 월등한 사업능력 또는 경제력을 갖추고 있다. 59 넷째, 공급 시기, 위치, 대상 용도, 필지당 면적, 용도별 수량, 대상자 선정 기준 및 방법 등 이주대책 및 생활대책 내용에 피심인의 상당한 재량이 인정되며, 이주자택지 및 생활대책용지에 대한 공급(분양) 금액, 대금 납부방법 및 납부기간, 지연손해금 적용 이율, 재산세 부담 기준 등 계약의 중요한 부분이 대부분 피심인의 주도하에 결정된다. 또한 계약 이행과정에서 피심인은 토지사용가능시기 및 소유권 이전등기 등의 시기를 변경할 수도 있는 지위에 있음에 반해, 거래상대방인 이 사건 토지 매수인들은 그러한 결정ㆍ변경을 수인하여야 하는 지위에 있다.<각주>이 사건 이주자택지 공급 공고 유의사항에서는, “ … 조성사업 과정에 문화재 시ㆍ발굴조사 및 보존, 제영평가 협의내용 이행 등으로 … 토지사용가능시기 및 소유권 이전 등이 연기될 수 있습니다. 이로 인한 변경내용에 대하여는 매수인이 수인하여야 합니다.”라고 기재하고 있다. 한편 생활대책용지 공급 공고 유의사항에서도 “타. 동사업지구는 현재 개발이 진행중이므로 기타의 제 요인으로 토지사용가능시기 및 소유권 이전 등이 연기될 수 있으므로 이는 매수인이 수인하여야 합니다.”라고 기재하고 있다.</각주> 60 다섯째, 이 사건 토지 매수인들은 해당 계약을 해제하거나 명의를 변경하여 다른 거래처인 사업시행자로 거래상대방을 전환하기가 어렵다. 매매계약서에서는 매수인의 계약해제권과 관련하여 매수인이 중도금의 일부라도 납부한 경우에는 피심인이 동의한 경우에 한해 계약을 해제할 수 있다거나(제9조 제2항 제1호) 비록 피심인이 책임질 사유로 토지사용시기 및 소유권 이전이 지연되어도 6개월 이상 지연된 경우에 한하여 계약을 해제할 수 있다고 규정하고 있고(동조 동항 제2호), 상호 책임질 사유없이 계약의 순조로운 이행이 상당기간 지연되는 경우에는 피심인과 협의하여 계약을 해제할 수 있다고 규정하고 있어(동조 제3항), 계약의 해제가 용이하다고 보기 어렵다.<각주>실제로 피심인 제출자료(소갑 제24호증)에 따르면 이 사건 개발사업과 관련하여 계약을 해제한 총 44건 중에 매매계약서 제9조 제3항에 따라 계약을 해제한 경우는 0건이고 제9조 제2항에 따라 계약을 해제한 경우는 4건에 불과하다.</각주> 나아가 이 사건 토지 매수인들이 다른 토지 등 부동산으로 전환하기 위해서는 계약보증금 등 금전적 비용과 시간적ㆍ금전적 탐색비용이 발생할 뿐 아니라 장래의 개발이익 등 기회비용이 발생하는 점, 이주대책 특성상 원주민인 매수인의 경우 원래 살던 지역을 떠나 다른 지역의 토지 등 부동산으로 전환하기를 원하지 않을 가능성이 높고 개발에 따른 부동산 가격 상승으로 피심인과의 계약을 해제하고 향후 해당 지역의 다른 부동산을 구입할 것을 기대하기도 어려운 점을 고려할 때 실질적으로도 계약의 해제 및 명의변경을 통한 거래처 전환이 쉽지 않다. 61 여섯째, 거래처 전환이 용이하지 않은 이 사건 토지 매수인들은 피심인이 계약 이행과정에서 계약상의 의무를 불이행하거나 그 의무 불이행에 따른 책임을 오히려 이 사건 토지 매수인들에게 전가하는 등의 불이익을 제공하더라도 피심인으로부터 소유권 이전을 받기 위해서<각주>매수인들이 소유권이전등기를 신청하기 위해서는 피심인으로부터 등기필증, 법인인감증명서(부동산매도용), 법인등기부등본, 대금완납확인서, 대금납부확인서 등의 서류를 발급 받아야한다(심사보고서 첨부자료 중 참고자료 2).</각주> 그러한 불이익을 감수할 수밖에 없는 처지에 있다. 나) 부당한 불이익 제공 여부 (1) 개요 62 위 2. 가. 1)에서 살펴본 바와 같이, 피심인은 이 사건 2단계 구역에 편입된 총 34필지의 토지 매수인들(이하 '이 사건 관련 토지 매수인들’이라 한다)로부터 토지사용가능일 이후 지연손해금(889,217,730원) 및 대납 재산세(58,443,667원) 명목으로 약 9억 4,800만원을 수취하였다. 63 피심인의 이러한 행위가 피심인이 이 사건 계약에서 정한 자신의 의무인 일정기간까지 토지사용을 가능하게 할 의무 등은 이행하지 아니한 채 이 사건 관련 토지 매수인들에게 의무 없는 부담을 강제한 것이라면, 이는 이 사건 계약에 따른 정당한 행위가 아니라 피심인이 자신의 거래상 지위를 남용하여 그 이행 과정에서 부당하게 불이익을 제공한 행위에 해당하게 된다. 64 따라서 이하에서는 먼저 피심인의 이 사건 계약상의 의무인 토지사용가능시기의 이행 여부와 이 사건 계약상 매수인의 지연손해금 또는 재산세 부담 규정의 각각의 취지 및 발생(부담) 요건을 검토한다. (2) 피심인의 이 사건 계약상 '토지사용가능시기’ 이행 여부 (가) 이 사건 '토지사용가능시기’의 의미 65 이 사건 계약서는 토지사용가능시기<각주>이 사건 계약서에는 '사용가능시기(토지표시 표 비고란)’, '토지사용가능일(제2조)’, '토지사용시기(제5조, 제11조)’, '토지사용가능시기(특약사항)’의 용어가 혼재되어 있으나 각 의미를 달리 볼 근거가 없어 모두 '토지사용가능시기’와 동일한 의미라 할 것이다.</각주> 와 관련하여 '토지의 표시’ 표의 비고란에 “사용가능시기 2012. 12. 31.”로 기재하고 있고, 제2조 제1항에 “토지사용가능일(토지사용가능일 이전에 사용승낙을 얻어 사용중인 경우에는 사용승낙일을 말한다)”이라고 기재하고 있을 뿐, 토지사용가능시기의 의미를 따로 정의하고 있지는 아니하다. 66 그렇다면 피심인 내부규정인 「토지사용가능시기 운용지침」등이 토지사용가능시기의 의미를 정하는 준거가 될 것인데, 「토지사용가능시기 운용지침」에서는 “토지사용가능시기는 조성공사 및 지적확정측량이 완료되어 필지별로 면적이 확정됨으로써 건축착공 등 토지사용이 가능한 시기로서, 원칙적으로 '면적정산 기준일’을 말한다. 다만, 예외적으로 조성공사 또는 지적확정측량이 완료되지 않은 사실을 수인하는 조건으로 매수인의 요청에 따라 피심인이 사용승낙한 경우에는 그 사용승낙일이 토지사용가능시기가 된다.<각주>이는 피심인의 통합 전의 규정인 「토지사용가능시기 적용기준(2001. 5. 23. 제정)」에도 규정되어 시행되던 내용이다. 다만 피심인은 통합 후인 2010. 4. 6. 그 규정의 명칭을 「토지사용가능시기 운용지침(2010. 4. 6. 제정)」으로 변경하며, '토지사용가능시기’의 정의도 위와 같이 '면적정산 기준일’로 명확히 하였다.</각주> ”고 규정하고 있다. 이에 따르면 토지사용가능시기는 조성공사 및 지적확정측량이 완료되어 필지별로 면적이 확정됨으로써 토지사용이 가능한 시기를 말하는 것이다. 67 이 사건 계약서의 내용은 원칙적으로 2012. 12. 31.을 이 사건의 토지사용가능시기로 보되, 예외적으로 2012. 12. 31. 이전에 피심인으로부터 토지 사용승낙을 받은 경우에 한하여 그 승낙일을 토지사용가능시기로 간주하겠다는 것으로 해석되며, 토지사용가능일과 사용승낙일이 별개의 개념인 것이 확인된다. 68 한편 계약서에서 정한 사용가능시기인 2012. 12. 31.은 이 사건 공급 공고<각주>이 사건 계약서 특약사항에 따라 공급 공고문은 계약서류의 일부로 포섭된다.</각주> 에 따른 이 사건 개발사업의 전체 사업준공 예정일(2012. 12. 30.)의 다음 날로<각주>이 사건 이주자택지 및 생활대책용지 공고 공고(2008. 11. 14. ~ 같은 해 11. 17.) 전에 관보(제16868호)를 통해 고시된 국토해양부고시 제2008-615호(2008. 11. 3.)과 이 사건 계약 체결일(2008. 12. 22. ~ 같은 해 12. 30.) 직전에 관보(제16903호)를 통해 고시된 국토해양부 고시 제2008-762호(2008. 12. 22.)에 의하면 이 사건 개발사업의 전체 사업기간이 2012. 12. 31.까지 였음은 앞서 살펴본 바와 같다.</각주> , 피심인은 계약당시 부지조성공사 및 지적확정측량이 완료되면 면적정산 기준일보다 빨리 건축착공 등 토지사용이 가능할 것으로 예측하여 '사업준공 완료일’의 다음 날을 토지사용가능시기로 정한 것이라 보는 것이 이 사건 계약서(공급 공고 포함) 및 「토지사용가능시기 운용지침」등의 문언과 그 취지에도 부합한다 할 것이다.<각주>택지개발사업 절차에 의할 때 사업준공일에서 면적정산 완료일까지 통상 3 ~ 6개월이 소요되는 것을 감안하면 이 사건 계약 시 피심인이 이 사건 토지사용가능시기를 「토지사용가능시기 운용지침」상 규정대로 면적정산 기준일로 약정한 것으로 보기는 어렵다. 실제 이 사건 1단계 및 2단계 사업구역의 각 사업준공일로부터 면적정산완료일까지 소요된 기간은 1단계는 약 5.5개월(2012. 12. 31. ~ 2013. 6. 14.)이, 2단계는 약 3.5개월(2014. 4. 30. ~ 2014. 8. 14.)이 소요되었다.</각주> 69 한편 법원은 토지사용가능시기와 관련한 판례에서 “실제로는 위 사용가능시기(2014. 12. 31.)로부터 약 11개월 후인 2015. 12. 1.경에 이르러서야 택지조성공사를 완료하여 그 무렵부터 이 사건 토지를 원고의 사용에 제공할 수 있게 되었다.”라고 판시한 바 있어<각주>대법원 2018. 12. 13. 선고 2018다259862판결</각주> , 토지사용가능시기를 토지 매수인들이 건축공사에 착공할 수 있도록 토지 사용에 제공할 수 있게 된 시기로서 구체적으로는 택지조성공사를 완료한 시점으로 판단하고 있다. 70 이 사건에서 '사업준공 완료일’과 '부지조성공사 완료일’은 2014. 4. 30.의 같은 날로서, 이 사건 계약서, 피심인 내부규정 및 관련 판례를 종합적으로 고려할 때, 최소한 '부지조성공사 완료일’의 다음 날이 토지사용가능시기가 된다고 봄이 타당하다. (나) 이 사건 계약상 '사용가능시기 2012. 12. 31.’의 구속력 여부 71 이 사건 계약서상 '사용가능시기 2012. 12. 31.’은 이 사건 계약의 핵심적인 내용 중의 하나로<각주>이 사건 계약에서 각 토지 매수인의 매매대금 지체 시 부담하는 지연손해금을 토지사용가능시기를 기준으로 토지사용가능일 이전 지연손해금과 토지사용가능일 이후 지연손해금을 구분하며, 후자의 경우 전자에 비해 높은 이율을 적용하였다(제3조 및 특약사항). 또한 피심인이 책임질 사유로 토지사용시기를 지연한 경우 그 피심인에게 지연손해금을 부담하도록 규정(제5조 제2항)하거나 각 토지매수인이 이 사건 계약을 해제할 수 있도록 규정(제9조 제2항 제2호)하는 등 이 사건 토지사용가능시기는 중요한 계약 내용 중의 하나이다.</각주> 피심인에게 구속력이 있으며, 피심인의 의무인 '매수인이 토지를 사용할 수 있도록 할 의무’를 2012. 12. 31.까지는 이행해야 함을 의미한다. 72 특히 피심인 역시 2012. 6. 26.자 이주자택지 잔금연기요청에 대한 회신 공문을 통해 “2. 공사에서는 2008년 12월 … 토지의 사용시기는 2012년 12월 31일로 안내하고 계약체결을 한 바 있습니다. 따라서 공사에서는 계약내용을 지키고자 공사진행에 차질이 발생하지 않도록 노력하고 있으며, 혹시라도 공사에서 정해진 기한을 지키지 못할 경우 계약불이행에 대한 책임으로 이에 따른 지연손해금을 지급할 것입니다.”라고 답변하였는데, 이를 통해 피심인 스스로도 이 사건 계약에서 정한 '토지사용가능시기’가 계약상 구속력을 가진다고 인정하고 있음을 확인할 수 있다. 73 즉 피심인은 이 사건 계약에 의해 2012. 12. 31.까지는 최소한 부지조성공사를 완료하여 이 사건 각 토지 매수인이 토지사용을 가능하도록 할 의무를 부담하는 것이다.<각주>이 사건 계약은 최종할부금 납부약정일이 토지사용가능시기보다 약 6개월이 앞서는 등 통상 토지사용가능시기 이후에 최종할부금을 납부하기로 약정하는 일반적인 계약 형태에 비해 이례적인 계약이다. 이는 피심인이 이 사건 2008년 12월 계약 당시 2012. 12. 31.에는 사업준공을 완료할 것을 확신한 상태에서 계약을 체결하였기 때문으로 추정된다.</각주> (다) 이 사건 계약상의 '토지사용가능시기’ 이행 여부 74 앞서 살펴본 바와 같이, 이 사건 토지사용이 실제로 가능하게 된 시기는 2단계 구역에 대한 부지조성공사 완료일<각주>피심인은 그 제출자료(소갑 제34호증)를 통하여 이 사건 2단계 구역 토지에 대한 부지조성공사 완료일이 2014. 4. 30.이라고 스스로 인정하고 있다.</각주> 의 다음 날인 2014. 5. 1.로 당초 약정한 2012. 12. 31.에서 1년 4개월 지연되었다. 75 따라서 이러한 토지사용가능시기의 지연에 피심인이 책임질 사유가 있는지 여부는 별론으로 하더라도 피심인이 이 사건 계약 시 약정