한국토지주택공사의 거래상지위남용행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1. 피심인은 2009. 10. 1. 한국토지주택공사법에 따라 한국토지공사와 대한주택공사가 합병되어 설립된 공기업으로서 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률’(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당된다. 따라서 법 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당되었던 대한주택공사의 합병전 행위에 대한 책임은 한국토지주택공사법 부칙 제8조 및 법제55조의 3 제2항에 의하여 피심인에 있으므로 피심인 적격성이 인정된다. 나. 피심인 일반현황 2. 피심인의 일반현황은 다음 <표 1>의 내용과 같다. <표 1> 일 반 현 황 (2010년말 기준, 단위: 억 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694081" alt="이유 1번째 이미지" ></img> ＊자료출처: 한국신용평가정보 다. 시장구조 및 실태 1) 국내 아파트 건설시장 현황 3. 국토해양부가 발간한 2010년 국토해양통계연보 자료에 따르면, 2009년 기준 국내에 건설된 공동주택(이하 “아파트”라고 한다)은 총 297,183호이며, 이중 피심인이 건설한 아파트는 총 141,049호로서 전체 아파트 건설 호수의 47.5%를 차지하고 있으며 2007년부터 2009년까지의 아파트 건설실적 추이는 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 아파트 건설실적 추이(2007～2009) (단위: 호) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694103" alt="이유 2번째 이미지" ></img> ＊자료출처 : 2010년 국토해양통계연보 2) 피심인의 아파트 등 공사발주 규모<각주>1</각주>4. 피심인의 2011년도 기준 아파트 등 전체 공사발주계획 예정규모는 총 11조 4 천억 원으로서, 공공기관 전체 발주계획 약 33조 원(국가기관 11.6조 원, 공기업 21.5조 원) 대비 33%(공기업 대비 50%) 수준이다. 5. 피심인의 2011년도 공사발주계획에 따르면, 아래 <표 3>에서 보는 바와 같이 공사종류별로 건축공사 6조 2,480억 원(96건), 토목공사 2조 2,462억 원(78건), 조경공사 1조 158억 원(86건), 전기공사 9,150억 원(156건), 산업ㆍ환경설비공사 5,373억 원(19건), 정보통신공사 2,807억 원(86건), 전문공사 1,911억 원(76건) 등의 순이며, 전체 발주물량 중에서는 피심인의 대표상품인 아파트, 주거ㆍ산업단지를 건설하는 토목ㆍ건축공사가 74.3%(8조 4,942억 원, 174건)를 차지한다. <표 3> 피심인의 2011년도 공종별 공사 발주계획 (단위: 백만원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694125" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처: 국토해양부 보도자료(2011.3.22.) 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 기초사실 1) 이 사건 관련 피심인과 시공업체들간 아파트건설 도급계약 현황 6. 피심인은 2005.12.14.～2008.2.29 기간 중에 아래 <표 4>와 같이 삼환까뮤 등 51개 시공업체들과 원주 개운 3공구 등 전국 89개 공구의 아파트 건설공사 도급계약을 체결하였다. <표 4> 피심인의 각 공구별 계약현황 (단위: 천원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694135" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694137" alt="이유 5번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694139" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 2) 이 사건 관련 아파트 층간소음 법령 기준 7. 아파트 층간 소음발생으로 인한 주민간 분쟁 발생 등 문제가 사회적인 문제 로 대두되면서, 아파트 층간 바닥충격음 관련 법령(주택건설기준 등에 관한 규정) 기준은 다음 <표 5>와 같이 계속 강화되고 있다. <표 5> 아파트 층간 바닥충격음 관련 법령기준 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694141" alt="이유 7번째 이미지" ></img><각주>2</각주><각주>3</각주><각주>4</각주><각주>5</각주><각주>6</각주><각주>7</각주><각주>8</각주>3) 바닥완충재의 개념 및 피심인의 바닥완충재 적용기준 가) 바닥완충재 개념 8. 바닥완충재란 건축공정의 일부인 방바닥 온돌공사(판넬히팅)중 세대(상ㆍ 하부층)간 바닥충격에 의한 층간 충격음을 흡수하기 위하여 바닥구조체 위에 설치하는 재료를 말한다. 나) 피심인의 바닥완충재 시공기준 및 아파트 바닥 구조 (1) 피심인의 바닥완충재 시공기준 9. 피심인의 사업승인시점별 아파트 바닥완충재 시공기준은 다음 <표 6>과 같다. <표 6> 피심인의 사업승인시점별 아파트 바닥완충재 시공기준 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694143" alt="이유 8번째 이미지" ></img> *자료출처: 피심인 제출자료 (2) 피심인 아파트의 바닥(판넬히팅) 구조 10. 피심인 건축견적지침서에 따른 판넬히팅 구조를 쉽게 나타내 보면, 다음 <표 7>과 같다. <표 7> 피심인의 건축견적지침서 기준에 따른 판넬히팅 구조 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694079" alt="이유 9번째 이미지" ></img> * 주: 피심인 2007년 건축견적지침서를 토대로 작성 <용어설명> ? 판넬히팅: 구조체 슬래브를 제외한 건조몰탈ㆍ경량기포ㆍ바닥완충재를 통틀어 일컫음 ? 건조몰탈: 시멘트 미장을 의미 ? 경량기포: 난방 배관아래 까는 기포 콘크리트를 의미 ? 바닥완충재: 층간소음 바닥완충재를 의미 ? 구조체 슬래브: 기본 바닥 콘크리트를 의미 4) 피심인의 바닥완충재 시공관련 기준 11. 피심인은 원주개운 3공구 등 전국 89개 공구의 아파트 건설과 관련하여, 51개 시공업체들과 도급계약 체결시에 다음 <표 8>과 같이 설계서<각주>9</각주>등에 바닥완충재 시공기준을 설정하였다. <표 8> 피심인의 설계서 등 바닥완충재 시공기준 <원주개운 3공구 등 81개 공구> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694145" alt="이유 10번째 이미지" ></img><각주>10</각주><군포부곡 4공구><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694083" alt="이유 11번째 이미지" ></img> <용인구성 7,8공구> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694085" alt="이유 12번째 이미지" ></img> <고양일산 10공구, 남양주가운 6공구> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694087" alt="이유 13번째 이미지" ></img> <안산신길 6공구, 화성동탄 4ㆍ 5공구> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694089" alt="이유 14번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인(각 지역본부) 제출자료 12. 피심인의 입찰공고시<각주>11</각주>바닥완충재 일위대가표 기준은 다음 <표 9>와 같다. <표 9> 피심인의 일위대가표 기준(예시) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694091" alt="이유 15번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 5) 건축견적지침서(판넬히팅 부분)상의 바닥완충재 기준 13. 피심인이 자신의 건축견적지침서에 명기한 바닥완충재 사용기준은 다음 <표 10>과 같다. <표 10> 피심인의 건축견적지침서 기준 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694093" alt="이유 16번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 6) 피심인이 산하 지역본부에 발송한 바닥충격음 기준 관련 통보문서 내용 14. 피심인(건축설계처, 설계견적처, 분양주택사업2처)은 아파트 바닥완충재 시공기준 등을 2007.8.28.부터 2008.12.22.까지 다음 <표 11>과 같이 4회에 걸쳐 문서로 통보하였다. <표 11> 피심인이 각 지역본부에 발송한 관련 문서내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694095" alt="이유 17번째 이미지" ></img> 15. 피심인이 바닥완충재 시공기준 등과 관련하여 전국 각 지역본부에 통보한 상 기 4개 문서의 구체적인 내용은 아래 <표 12>와 같다. <표 12> 피심인이 각 지역본부에 통보한 문서의 구체적 내용 <2007.8.28. 통보문서> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694097" alt="이유 18번째 이미지" ></img> <2007.10.19. 통보문서> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694099" alt="이유 19번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694101" alt="이유 20번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 <2007.12.6. 통보문서> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694105" alt="이유 21번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694107" alt="이유 22번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694109" alt="이유 23번째 이미지" ></img> *자료출처: 피심인 제출자료 <2008.12.22. 통보문서> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694111" alt="이유 24번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694113" alt="이유 25번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 나. 행위사실 16. 피심인(건축설계처, 분양주택사업2처)은 위 2. 가. 기초사실 6)에서 보는 바와 같이 “바닥 및 측면완충재 시방서 개정사항 및 현장관리지침서(2007.8.28.)”, “자재단가 및 일위대가 작성(바닥 및 측면완충재)(2007.10.19.)”, “기존지구 바닥충격음 개선방안 시행(2007.12.6.)”, “공동주택 바닥충격음 현장관리 Q&A 시행(2008.12.22.)”이라는 제목의 문서를 통해 “바닥 완충재를 중량충격음완충재로 설계변경으로 시행”한다는 내용으로 각 지역본부에 4차례에 걸쳐 통보하였다. 17. 이에 피심인 각 지역본부는 2007. 9.11. ～ 2009. 6. 8. 기간 중 원주개운 1공구 등 전국 89개 공구에서 자신이 발주한 아파트를 시공 중인 삼환까뮤 등 51개 시공업체에 대하여 바닥완충재를 기존 경량 바닥완충재에서 중량 바닥완충재로 변경하여 시공하도록 설계변경을 지시하였다.<각주>12</각주>18. 각 지역본부가 시공업체들에게 바닥완충재 설계변경을 지시한 사례들을 구체적으로 살펴보면 다음 <표 13>과 같다. <표 13> 피심인이 시공업체들에게 바닥완충재 설계변경을 지시한 사례 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694115" alt="이유 26번째 이미지" ></img> * 주: 상기내용은 피심인 전국 지역본부 중 일부 지역본부의 사례를 예시로 든 것으로서, 언급되지 아니한 지역본부들의 경우도 대부분 위와 유사함 * 자료출처: 피심인(각 지역본부) 제출자료 19. 이에 따라 각 시공업체들은 피심인 각 지역본부의 상기와 같은 바닥완충재 설계변경 지시를 근거로 바닥완충재를 경량 바닥완충재에서 중량 바닥완충재로 변경하여 시공하였다. 20. 그리고 피심인 각 지역본부는 49개 공구 27개 시공업체에 대하여 바닥완충재 설계변경 시공에 따른 추가 소요비용에 대하여 단가협의 및 설계변경 승인 등 절차를 진행하였고, 단가협의 및 설계변경 승인이 완료된 15개 공구 12개 시공업체에 대해서는 추가 공사금액을 지급<각주>13</각주>하였다. <표 14> 피심인의 시공업체에 대한 바닥완충재 설계변경 승인 등 현황 (단위: 천원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694117" alt="이유 27번째 이미지" ></img> * 주: 상기 현황은 피심인 각 지역본부가 시공업체에게 바닥완충재 설계변경을 지시하고, 단가협의 및 설계변경 승인이 모두 완료된 40개 공구 내역임(피심인의 설계변경 지시후, 단가협의 및 설계변경 승인이 진행중이였던 49개 공구 현황은 기재를 생략함) * 자료출처: 피심인 제출자료 21. 그러던 중 피심인 본부(감사실)에서는 2회(2009.8.12, 2009.12.3)<각주>14</각주>에 걸쳐 자신 의 각 지역본부에 시공업체들이 바닥완충재를 경량완충재에서 중량완충재로 변경하여 시공하도록 한 것은 설계변경 사유에 해당하지 않는다고 일방적으로 통보하면서, 바닥완충재를 경량완충재에서 중량완충재로 변경하여 시공함에 따라 증액되는 공사금액에 대해 시공업체에게 지급하지 않도록 하고 이미 지급한 경우에는 감액 또는 환수하도록 지시하였다. 22. 이에 피심인 각 지역본부는 시공업체들이 자신의 설계변경 지시에 따라 바닥완충재를 경량완충재에서 중량완충재로 변경 시공하였음에도 불구하고, 본부 감사실의 지시내용을 근거로 설계변경 추가 공사금액 단가협의ㆍ설계변경승인 절차를 모두 중단하고, 이미 단가협의ㆍ설계변경승인 절차를 완료한 시공업체에 대해서도 감액 등의 방법으로 73개 공구 삼환까뮤(주) 등 43개 시공업체에 대하여 아래 <표 15>와 같이 추가 공사금액 총 12,877,488천원을 지급하지 아니하였다. <표 15> 피심인의 시공업체에 대한 바닥완충재 추가 공사대금 미지급 현황 (단위: 천원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694119" alt="이유 28번째 이미지" ></img> * 주: 바닥완충재 설계변경 증가공사금액: 지급한 경우 -“지급금액”, 미지급한 경우 - 단가협의 완료금액”, 단가협의가 안된 경우 - 기존비목의 계약단가+차액×낙찰율 * 자료출처: 피심인 제출자료 23. 또한 피심인 각 지역본부는 바닥완충재 설계변경에 따른 추가 공사대금을 이미 지급한 안산신길 4공구 등 16개 공구 12개 시공업체에 대해서 기지급한 공사대금 3,581,072천원을 자신에게 반환하도록 1～3차례에 걸쳐 요구를 하였다. 이에, 피심인으로부터 추가공사금액 반환을 요구받은 각 시공업체들은 피심인에 대하여 이의를 제기하는 문서를 발송하였고, 남양건설(주) 등 2개 업체는 피심인의 요구에 응하여 지급 받은 추가 공사대금 122,137천 원을 피심인에게 반환하였다. 24. 피심인이 시공업체들에게 지급한 추가공사대금과 기지급한 금액을 환수한 현황은 아래 <표 16>과 같다. <표 16> 피심인의 바닥완충재 관련 추가 공사대금 지급 및 환수 현황 (단위: 천원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694121" alt="이유 29번째 이미지" ></img><각주>15</각주>* 주: 바닥완충재 설계변경 증가공사금액 : 지급한 경우 -“지급금액”, 미지급한 경우 - 단가협의 완료금액” 또는 “기존비목의 계약단가+차액×낙찰율”(단가협의가 안된 경우)* 자료출처: 피심인 제출자료 다. 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제23조 (불공정거래행위의 금지) ① 사업 자는 다음 각호의 1에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 "불공정거래행위"라 한다)를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. ~ 3. (생략) 4. 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위 5. ~ 8. (생략) ② 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 대통령령으로 정한다. ③ ~ ⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제36조(불공정거래행위의 지정) ① 법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제2항의 규정에 의한 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 별표 1의2와 같다. ② (생략) [별표 1의2] 불공정거래행위의 유형 및 기준(제36조 제1항 관련) 6. 거래상 지위의 남용 법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제1항 제4호에서 “자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위”라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 행위를 말한다. 가. ~ 다. (생략) 라. 불이익제공 가.목 내지 다.목에 해당하는 행위외의 방법으로 거래상대방에게 불이익이 되도록 거래조건을 설정 또는 변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 주는 행위 라. 위법성 판단 1) 위법성 성립 요건 가) 대상행위 25. 대상행위는 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위로서, 거래상대방에게 불이익이 되도록 거래조건을 설정 또는 변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 주는 행위이다. 불이익제공은 적극적으로 거래상대방에게 불이익이 되는 행위를 하는 작위뿐만 아니라 소극적으로 자기가 부담해야 할 비용이나 책임 등을 이행하지 않는 부작위에 의해서도 성립할 수 있다. 26. 거래상 불리한 지위에 있는 자로서는 계약서 및 관련 법령내용 등의 해석과 관련하여 다툼이 있는 경우에 나중에 민사소송 등을 통하여 권리구제를 받을 수 있다 할지라도 그러한 다툼이 있다는 자체가 불이익으로 작용할 수 있다는 점을 고려할 때, 우월적 지위 등에 있는 자가 계약서 및 관련 법령내용 등의 해석에 관하여 다투는 것 자체가 정상적인 거래관행 등에 비추어 정당하여 순수한 민사상의 분쟁에 불과하다고 인정되는 경우가 아닌 한 그러한 다툼은 결국 공정한 거래질서를 저해하는 것이라 할 것이므로 공정거래법의 적용대상이 된다 할 것이다. 나) 위법성 성립요건 27. 법 제23조 제1항 제4호의 거래상 지위남용행위 중 법 시행령 별표 1의2 제6호 라목의 불이익제공 행위가 성립하기 위해서는 첫째, 사업자가 거래상 지위를 이용하여 둘째, 거래상대방에게 불이익이 되도록 부당하게 거래조건을 설정 또는 변경하거나, 거래과정에서 부당하게 불이익을 주는 행위를 하여야 한다. 28. 법 제23조 제1항 제4호가 사업자의 거래상 지위의 남용행위를 규제하고 있는 취지는 현실의 거래관계에서 경제력에 차이가 있는 거래주체 간에도 상호 대등한 지위에서 법이 보장하고자 하는 공정한 거래를 할 수 있게 하기 위하여 상대적으로 우월적 지위에 있는 사업자에 대하여 그 지위를 남용하여 상대방에게 거래상 불이익을 주는 행위를 금지시키고자 하는 데에 있다. 29. 거래상 지위의 남용행위의 한 유형으로 불이익제공행위를 불공정거래행위로 규정하고 있는 취지는 거래과정에서 거래상의 지위를 이용하여 일방당사자가 그보다 열등한 지위에 있는 타방 당사자의 자유의사를 구속하여 일방적으로 상대방에게만 불이익이 되도록 거래조건을 설정하거나 변경하는 등 상대방에게 일방적으로 불이익을 주게 되는 경우에는 공정한 경쟁의 기반을 침해할 우려가 있기 때문에 이를 규제하고자 하는데 있다. 30. 불이익제공행위가 성립하기 위해서는 사업자가 거래상대방에게 불이익이 되도록 거래조건<각주>16</각주>을 설정ㆍ변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 주는 행위를 할 것을 요한다. 거래조건의 설정ㆍ변경 및 불이익제공 행위가 위법한지 여부는 거래내용의 공정성을 침해하는 행위에 해당되는지 여부를 위주로 판단한다. 거래내용의 공정성을 침해하는지 여부는 ①사업자가 거래상대방에 대하여 거래상 지위를 가지는지 여부, ②설정ㆍ변경된 거래조건과 불이익의 내용이 부당한지 여부 등으로 판단하게 된다. 31. 거래상 지위는 일방이 상대적으로 우월한 지위 또는 적어도 상대방과의 거래활동에 상당한 영향을 미칠 수 있는 지위를 갖고 있으면 이를 인정하기에 족하다고 할 것이고, 거래당사자의 일방이 우월적 지위에 해당하는지 여부는 당사자가 처하고 있는 시장의 상황, 당사자 간의 전체적 사업능력의 격차, 거래의 대상인 상품의 특성 등을 모두 고려하여 최소한의 거래활동에 상당한 영향을 미칠 수 있는 지위에 있는지에 따라 판단한다. 32. 불이익제공행위에 해당하기 위해서는 그 행위의 내용이 상대방에게 다소 불이익하다는 점만으로는 부족하고, 구입강제, 이익제공강요, 판매목표강제 등과 동일시 할 수 있을 정도로 일방 당사자가 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 그 거래조건을 설정 또는 변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 준 것으로 인정되어야 하고, 거래상 지위를 부당하게 이용하여 상대방에게 불이익을 준 행위인지 여부는 당해행위의 의도와 목적, 효과와 영향 등과 같은 구체적 태양과 상품의 특성, 거래의 상황, 해당 사업자의 시장에서의 우월한 지위의 정도 및 상대방이 받게 되는 불이익의 내용과 정도 등에 비추어 볼 때 정상적인 거래관행을 벗어난 것으로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는지 여부를 판단하여 결정한다. 2) 위법요건 해당성 가) 거래상지위가 있는지 여부 33. 다음과 같은 점들을 고려할 때, 피심인은 거래상대방인 시공업체들에 대하여 거래상지위가 있는 것으로 인정된다. 34. 첫째, 피심인은 정부투자기관에 관한 법률에 의해 설립된 공기업으로서 아파트 건설 등에 있어 민간 기업들에게는 없는 커다란 권한이 부여 되어 있으며 이 권한을 가지고 전국 아파트 건설 발주 등을 지속적으로 하고 있다. 민간 시공업체들은 피심인이 발주하는 공사를 지속적으로 수주해야 하는 입장에 있기 때문에 피심인과의 거래관계를 유지하기 위하여 거래과정에서 피심인의 요구나 제시사항을 거절하기가 사실상 곤란하고 자기의 불이익이 발생하더라도 적극적으로 시정을 요구하기 어렵다는 점이다. 35. 둘째, 피심인은 아파트 등 공동주택 공급시장에서 사업규모나 능력면에서 시공업체들과 비교해 볼 때 상당한 격차가 있으며, 현재 국내 시공업체(건설회사)들 상당수가 아파트건설 뿐만 아니라 도시기반시설 공사ㆍ택지(부지) 조성공사 등 토건공사도 병행하여 수행하고 있으므로 한국토지공사와 대한주택공사가 합병된 피심인의 영향력은 더욱 커지고 있다는 점이다. 나) 거래상지위 남용(불이익제공) 여부 36. 다음과 같은 점들을 고려할 때 위 2. 가.의 행위는 피심인이 자기의 거래상 지위를 이용하여 거래상대방인 시공업체들에게 부당하게 불이익을 제공한 것으로 인정된다. 37. 건설공사에 있어서 설계변경의 필요성이 인정되면 계약당사자인 발주자와 시공업체간 협의에 의해 설계변경의 내용 및 증감되는 공사비용을 결정하고, 시공업체가 결정된 내용에 따라 시공하면 발주자는 공사금액 증감여부에 따라 추가 공사금액을 지불하는 것이 정상적인 거래관행이라 할 것이다. 38. 본건에 있어서 바닥완충재와 관련하여 피심인 감사실이 설계변경 중단 및 추가공사대금 지급금지와 기지급한 공사대금을 환수하도록 결정하여 각 지역본부에 통보한 행위의 정당성 여부는 피심인의 내부 의사결정에 관한 문제이므로 이 사건과 직접 관련이 없다 할 것이다. 39. 그러나 피심인이 정상적으로 이루어진 설계변경 지시와 그에 따른 시공업체들의 추가공사에 대하여 내부방침이 변경되었다는 이유로 시공업체들과 아무런 협의 없이 일방적으로 설계변경을 취소하고 추가공사에 따른 비용을 지급하지 않고, 기지급한 비용을 환수까지 한 행위는 피심인이 거래상 지위를 남용하여 내부 방침 변경에 따르는 효과를 일방적으로 외부의 거래상태방에게 떠넘긴 행위로서 거래상대방에게 실질적인 불이익을 제공한 것으로 인정된다 할 것이다. 마. 피심인 주장에 대한 판단 40. 피심인은, 시공업체들에게 설계변경을 지시하고 그 지시를 다시 시공업체들과 협의 없이 일방적으로 취소함으로써 시공업체들에게 설계변경에 따른 추가 공사금액을 미지급한 행위와 환수한 행위에 대해 다음과 같은 사유를 들어 정당한 행위라고 주장한다. 41. 첫째, 2005.7.1.이후 사업승인 된 아파트 건설 지구는 관련 법(주택건설기준 등에 관한 규정)에 의거 바닥충격음 기준(중량충격음)을 만족시켜야 하므로 이 사건 관련 전국 각 아파트건설 공구들의 경우 공사 입찰시부터 설계서인 시방서와 건축공사표준상세도에 바닥충격음은 중량충격음 기준을 충족하도록 하였는 바, 시공업체는 설계서에 따라 바닥완충재를 중량완충재로 시공하여 중량충격음 기준을 만족시켜야 할 의무가 있다. 42. 둘째, 입찰당시 피심인이 시공업체들에게 예정가격작성의 참고자료로 제시한 일위대가표상의 바닥완충재 설계비목단가(약 4,500원/㎡)가 과소하게 산정되었기는 하나, 이는 정부유권해석 자료에 의거할 때 설계변경사유로 인정되지는 않는다. 43. 셋째, 총액내역입찰에 있어서 수급자는 시방서와 건축공사표준상세도에서 기재된 중량충격음을 만족하는 바닥완충재가 사용되도록 하여 입찰에 응하여야 하나, 입찰에 응할시 바닥완충재의 성능이 경량충격음을 충족하는 기준으로 한 것은 입찰가격을 낮게 응찰한 수급자의 잘못이므로 바닥완충재 변경시공에 따른 추가 공사금액은 시공업체가 부담해야 할 부분이다. 즉, 피심인 지역본부의 지시 여부와 상관없이 시공업체는 입찰 및 최초계약 설계서에 따라 바닥완충재를 중량완충재로 시공하여야 할 의무가 있다. 44. 넷째, 본 건과 관련하여 시공업체들이 감사원에 민원을 제기하여, 2009.10월 및 2010.6월 2회에 걸쳐 감사원에 관련 자료를 제출하는 등 조사를 받았으나 별다른 문제없이 조사가 마무리 되었다. 45. 살피건데, 피심인의 각 주장은 다음과 같은 점에서 이유가 없거나 타당하지 않은 것으로서 받아들이기 곤란하다. 46. 첫째, “피심인 공사계약일반조건”, “회계예규”, “피심인 공사발주시 시공업체에게 제시한 현장설명서 및 입찰내역서 작성 설명서”, “피심인 건축견적지침서”, 조달청 유권해석 내용 등으로 미루어 볼 때, 피심인 주장과 달리 피심인이 시공업체에게 제시한 설계서 등의 바닥완충재 시공기준은 설계서간 상호 모순(공사시방서와 물량내역서 간의 시공기준 모순)이 발생되어 바닥완충재 설계변경이 필요하다고 인정된다. 47. 본 건과 관련하여 시공업체가 조달청에 요청한 유권해석에서, 조달청은 “국가기관이 체결한 공사계약에 있어 설계서의 내용이 불분명하거나 설계서에 누락ㆍ오류 및 설계서간에 상호모순 등이 있는 경우에는 회계예규 「공사계약 일반조건」 제19조의2의 규정에 따라 설계변경을 하고 설계변경을 하게 한 귀책사유에 따라 동 일반조건 제20조 제1항 내지 제2항의 규정에 의하여 계약금액을 조정하는 것으로, 바닥완충재에 대하여 설계서간에 상호모순(설계도면간 상호모순 포함)이 있는 경우로서 물량내역서가 설계도면과 상이하거나 공사시방서와 상이한 경우에는 동 일반조건 제19조의2 제2항 제4호의 규정에 따라 설계도면과 공사시방서 중 최선의 공사시공을 위하여 설계도면과 공사시방서 중 어느 것을 우선하여야 할 것인지를 확정한 후 그 확정된 내용에 따라 물량내역서를 일치시키는 방법으로 설계변경을 하고 그에 따라 계약금액을 조정하여야 할 것”이라고 회신한 바 있다. 48. 그리고 또 다른 시공업체 소속 직원이 요청한 유권해석에 대해서도, 조달청은 “공사관련법령(표준시방서, 전문시방서, 설계기준 및 지침 등 포함)의 제ㆍ개정으로 인하여 당초 설계서(시방서)에서 정한 자재의 규격대로 시공할 수 없는 경우라면 발주기관은 새로운 규격으로 설계를 변경(금액조정 포함)하여 시공토록 조치하여야 할 것입니다. 참고로 입찰자는 입찰당시의 설계서의 내용에 따라 입찰금액을 산정하는 것이며 설계가 잘못된 사항은 계약체결 후 설계를 변경하여 시공하여야 할 것”이라고 회신한 바 있다. 49. 둘째, 피심인은 시공업체들에게 입찰당시 배포한 일위대가표상의 설계비목 단가(경량완충재, 4,500원)<각주>17</각주>가 잘못 산정되었음을 인정하면서도 그것이 기획재정부 정부유권해석 사례에 의할 때 설계변경 사유에는 해당하지 않다고 주장한다. 그러나 피심인이 인용하고 있는 정부유권해석 사례는 100억 원 미만의 총액입찰 공사와 관련된 내용으로서, 본건 피심인 각 공구는 공사금액이 100억 원 이상인 내역입찰<각주>18</각주>공사라는 점에서 동 정부유권해석 사례는 본건의 피심인 공사와는 비교대상이 될 수 없다. 50. 또한, 피심인의 이러한 주장은 아파트 건설공사 입찰당시 시공업체들에게 교부한 물량내역서와 일위대가표 상의 기준(경량완충재 사용기준) 및 피심인 견적지침서상의 기준이 모두 동일한 상황임에도 불구하고 이를 단순하게 설계비목단가가 과소하게 산정된 오류라고 치부하는 것으로서, 본건과 관계없는 정부유권해석 사례를 억지 인용하여 합리화하려는 것에 불과하다. 51. 셋째, 피심인이 시행한 본건 아파트 건설공사 입찰방식은 내역입찰<각주>19</각주>로서 피심인 주장과 달리 시공업체는 피심인이 교부한 물량내역서의 항목과 수량을 임의로 변경할 수 없도록 되어 있다. 따라서 바닥완충재의 성능을 낮은 수준으로 응찰한 것은 시공업체의 잘못이므로 바닥완충재 설계변경 시공에 따른 추가 공사금액은 시공업체가 부담해야 한다는 피심인 주장은 타당성이 없다.