한국항공우주산업(주)의 부당한 거래거절행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인은 항공기, 우주선, 위성 부분체 등의 설계ㆍ제조ㆍ판매업을 영위하고 있는 사업자로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당한다. 나. 일반현황 2 피심인의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일반 현황 (2010.12.31.기준, 단위: 백만원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725225" alt="이유 1번째 이미지" ></img> *출처 : 피심인 제출자료 다. 시장구조 및 실태 1) 국내 우주산업 개관 3 우주산업이란 인공위성 등 우주개발에 필요한 여러 가지 기기를 만들고 이를 활용하는 사업을 말하며, 일반적으로 인공위성 사업, 발사체 개발사업, 위성활용 서비스 사업으로 구분된다. 4 국내 우주산업의 총규모는 2007년 매출액 기준으로 약 1조 2,000억 원 정도로 추정되는데, 주로 위성방송 및 위성통신 등의 위성활용서비스 분야가 약 64%로 큰 비중을 차지하고 있다. 5 이 중 우주기기 제작 분야만 볼 때, 2007년 기준으로 인공위성 개발사업이 53%, 발사체개발 사업이 22%, 위성 기지국 등 지상설비 제작사업이 25% 정도의 비중을 차지하고 있는 것으로 추정된다. 6 국내 우주개발은 '우주개발진흥법’(2005. 5. 31. 법률 제7538호)에 법적 근거를 두고 국가우주위원회가 수립한 「우주개발진흥기본계획(2006. 6. 20.)」 및 이에 대한 세부실천계획으로서 우주개발진흥실무위원회가 수립한 「우주개발사업 세부실천 로드맵(2007. 11. 20.)」에 근거하여 진행되고 있다. 7 국내 우주산업은 아직까지는 연구개발 중심의 특성으로 인하여 교육과학기술부의 지원을 받는 국책연구기관인 한국항공우주연구원의 주도 하에 한국전자통신연구원, 한국천문연구원 등의 정부출연연구기관, 일부 민간업체 및 대학이 참여하는 구조를 가지고 있다. 2) 국내 인공위성사업 현황 8 인공위성은 지구 궤도를 돌도록 지상에서 쏘아 올린 인공장치로서 위성본체(Bus), 부분체(Subsystem), 부분품(Components), 부품(Part)의 서열체계로 구성되어 있으며, 그 활용 목적에 따라 과학위성, 통신위성, 다목적실용위성 등으로 구분된다. 9 우리나라는 1992년에 실험용 소형 과학위성인 '우리별 1호’를 발사함으로써 위성개발을 시작하였으며, 1993년에는 통신위성인 '무궁화 1호’, 1999년에는 다목적실용위성인 '아리랑 1호’를 각각 성공적으로 발사하였다. 10 우리나라는 2010년 기준 총 11기의 인공위성(과학위성 4기, 통신위성 5기, 다목적실용위성 2기)을 외국의 발사체 및 발사기술 등을 이용하여 발사하였고, 최근에는 우주센터 건립 및 소형위성 발사체인 나로호(KSLV-Ⅰ) 개발 등으로 위성발사 기술의 국산화도 진행 중이다. 3) 국내 다목적 실용위성 사업 현황 11 다목적 실용위성은 지상관측, 해양관측, 과학관측을 통하여 지리정보시스템구축, 자연재해 감시 등 다양한 목적에 활용되는 위성을 말한다. 12 국내에서 처음 개발한 다목적 실용위성 1호는 1994년 11월부터 1999년 12월까지 과학기술부 등 정부의 지원 하에 한국항공우주연구원을 중심으로 피심인 등 7개 기업이 참여하여 미국의 TRW사와 공동개발 방식으로 개발하였다. 13 그러나 다목적 실용위성 2호 개발에서는 한국항공우주연구원 주관 하에 1999월 12월부터 2006년 7월까지 피심인 등 5개 업체가 아래 <표 2>와 같이 부분체 및 부분품 개발업체로 참여하였고 해당 부분체들의 국산화에 성공하는 성과를 이루어냈다. <표 2> 국산 위성부분체 개발현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725227" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 14 다목적실용위성 3호 및 5호는 2004년, 2005년에 각각 개발이 시작되어 3호의 경우 2011년 말까지 개발을 완료할 예정이고, 5호의 경우 개발이 완료되어 2011년 하반기 중에 발사를 앞두고 있다. 15 이 사건 다목적실용위성 3A호는 기존의 다목적실용위성 3호에 주야간 지구관측이 가능한 고성능 적외선 카메라를 추가로 탑재하여 성능을 향상시킨 것으로 2013년 개발완료를 목표로 진행 중이며, 3호의 본체 및 부분체의 설계를 거의 그대로 사용하도록 계획됨에 따라 3호에 비해 개발예산이 축소되고 개발기간이 단축<각주>1</각주>되었다. 4) 우주산업 시장동향 16 과거에는 인공위성과 발사체 분야가 투자의 대부분을 차지하고 시장규모도 컸지만, 최근에는 통신 방송 위성항법장치(GPS) 등 인공위성을 활용한 서비스 분야의 시장규모가 급증하고 있는 추세에 있다. 17 현재 우리나라가 보유한 총 11기의 인공위성 중 다목적실용위성의 경우는 1호 및 2호 등 총 2기를 발사하여 운용하고 있으나, 3호 및 5호가 성공적으로 발사되면 2012년까지 총 4기의 다목적실용위성을 운용하게 되며, 6호, 7호도 개발할 예정으로 있다. 18 해외조사기관에 따르면 향후 10년간 전 세계적으로 700개가 넘는 인공위성이 발사될 예정이고, 전체 시장규모는 121조 원(1,100억 달러)에 이를 것으로 전망되는 가운데 우리나라에서도 다목적실용위성 상업화를 통한 시장 확대를 적극적으로 모색하고 있다. 라. 이 사건 입찰 개요 및 특성 1) 이 사건 입찰개요 가) 입찰실시 배경 19 이 사건 입찰은 2016년부터 표준화된 실용위성 개발을 산업체가 주관한다는 내용을 담은 2007년 11월의 우주개발사업 세부실천로드맵에서 출발하여, 2008년 1월 수립된 다목적 실용위성 3A호 2단계 개발계획, 같은 해 12월 발표된 교육과학기술부의 업무계획에서 위성본체 개발을 국내기업 주관으로하여 다목적실용위성 분야의 산업화를 촉진한다는 내용으로 구체화됨에 따라 처음으로 국내 민간사업자를 대상으로 실시하게 되었다. <표 3> 다목적 실용위성 3A호 입찰사업 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725229" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 나) 입찰 참가자격 20 이 사건 입찰은 제한경쟁입찰 방식으로서 입찰참가자격을 입찰공고일인 2009. 11. 2. 기준으로, 위성체 시스템이나 부분체, 부분품 등을 제작 납품한 실적이 있거나 계약하여 개발 중에 있는 업체로서 발주자가 실시하는 입찰제안요청설명회에 참석한 업체로 한정하고 있다. 다) 복수의 협상대상자 선정 및 낙찰자 결정방법 21 발주자는 입찰참가자들이 제출한 기술제안서와 입찰가격의 평가 점수를 종합하여 점수가 높은 순위의 2개 사업자를 우선협상대상자와 차순위협상대상자로 각각 선정한 후, 우선협상대상자와 협상시작 30일 이내에 합의를 통해 낙찰자를 선정하고, 합의에 이르지 못할 경우 다음 순위의 협상대상자와 협의를 할 수 있도록 하고 있다. 22 여기서 우선협상대상자 선정에 중요한 요소라 할 수 있는 기술제안서는 이 사건 사업을 추진할 수 있는 참가자들의 기술능력을 평가하는 자료이며, 한국연구재단<각주>2</각주>이라는 전문기관에서 독립적인 평가위원회를 구성하여 평가하도록 되어 있다. 2) 이 사건 입찰의 특성 23 발주자는 이 사건 입찰을 실시하면서 국가 예산 지원 아래 다목적실용위성 1ㆍ2ㆍ3ㆍ5호 본체의 부분체 또는 부분품 개발에 참여하여 당해 부분체 또는 부분품 제작기술을 보유하고 있는 국내기업들 중 피심인을 비롯한 5개 사업자에게 입찰참가 또는 낙찰 여부와 상관없이 3A호 본체 개발과정에 참여하여 특정 위성 부분체 또는 부분품<각주>3</각주>을 제작ㆍ공급함을 전제로 사전에 역할을 부여하고 있다<각주>4</각주>. 24 통상 경쟁입찰에서 입찰에 참여하지 아니하거나 낙찰자로 선정되지 아니한 사업자는 당해 입찰사업과 관련하여 다른 입찰참가자나 낙찰자와 협력할 사항이 존재하지 아니하나, 이 사건 입찰의 경우는 사전에 입찰 참여 또는 낙찰여부와 관계없이 특정사업자에게 입찰사업과 관련한 일정한 역할을 지정하고 이를 하나의 조건으로 설정하고 있는 점이 통상의 경쟁입찰에서와는 다른 점이라 할 수 있다. 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 25 피심인은, 한국항공우주연구원(이하 '발주자’ 또는 '항우연’이라 한다)이 2009. 11. 25. 실시한 「다목적실용위성 3A호 위성본체 주관개발」사업자선정 입찰(이하 '이 사건 입찰’이라 한다)에 참가하여 우선협상대상자로 선정된 주식회사 쎄트렉아이<각주>5</각주>에 이어 차순위협상대상자로 선정되었다. 26 피심인은, 이 사건 입찰 제안요청서<각주>6</각주>상에 다목적실용위성 3A호(이하 '3A호’라 한다) 위성 본체를 구성하는 「통합컴퓨터, 전력조절 및 분배장치, 전기배선」(이하 '통합컴퓨터 등’이라 한다)이라는 위성 부분체(이하 위성 부분체는 '부분체’라 한다) 공급자로 명시된 자로서 우선협상대상자로 선정된 쎄트렉아이로부터 해당 위성부분체 공급과 관련한 견적서 제출을 요청 받았으나 이를 거절함으로써, 쎄트렉아이가 발주자로부터 우선협상대상자의 지위를 박탈당하여 주관개발사업자로 낙찰되지 못하는 결과를 초래하였다. 27 차순위협상대상자인 피심인은 이후 쎄트렉아이의 우선협상대상자 지위를 승계 받고 최종 낙찰자가 됨으로써 동 위성 본체의 주관개발사업자가 되었다. 28 위 사실과 관련한 구체적인 경위를 살펴보면 아래와 같다. 29 피심인은 이 사건 입찰공고에 앞서 2009. 5. 8. 및 2009. 9. 28. 두 차례에 걸쳐 개최된 3A호 본체 주관기업선정 간담회에 참석하여 발주자로부터 입찰배경, 입찰조건 등 이 사건 입찰사업 전반에 대한 설명을 듣고 동 사업추진과 관련한 자신의 애로사항 등 의견<각주>7</각주>을 개진한 바 있다. 30 이후 피심인은, 발주자가 2009. 11. 2. 입찰공고 당일 실시한 입찰설명회<각주>8</각주>에 참석하여 발주자로부터 제안요청서를 배부받고 이에 대한 설명을 들었다. 31 위 제안요청서에는 아래 <표 4>에서 보는 바와 같이 3A호 본체 주관기업에게 기 개발되어 있는 다목적실용위성 3호(이하 '3호’라 한다) 본체의 설계와 이미 국산화가 된 부분체 및 그 제작기업을 그대로 적용하도록 하고 있는 바, 부분체 제작기업 중 피심인은 '통합컴퓨터 등’을 제작하여 납품하는 것으로 기재되어 있다. <표 4> 발주자의 제안요청서 주요내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725231" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 32 그리고 피심인은 2009. 11. 25. AP시스템 주식회사와 컨소시엄을 구성하여(이하에서 피심인이 AP시스템 주식회사와 함께 구성한 컨소시엄을 지칭할 때에는 '피심인 컨소시엄’이라 한다) 소정의 기술제안서 및 가격입찰서를 발주자에게 제출함으로써 이 사건 입찰에 참가하였다. 33 이 사건 입찰에는 아래 <표 5>과 같이 피심인 컨소시엄, 쎄트렉아이 등 4개 사업자가 참여하였으며 발주자는 2009. 12. 15. 기술평가 및 가격평가를 합산하여 쎄트렉아이를 우선협상대상자로, 피심인 컨소시엄을 차순위협상대상자로 각각 선정하였다. <표 5> 입찰평가결과 내역 (단위: 백만원, 점) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725233" alt="이유 5번째 이미지" ></img> ※ 합산점수는 100점을 만점으로 함(기술평가점수 만점 90, 가격평가점수 만점 10) <표 6> 2009.12.15.자 우선협상대상자 선정 및 협상개시 통보 공문(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725235" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 34 피심인은 2009. 12. 22. 및 2010. 1. 12. 등 2차례에 걸쳐 위 우선협상대상자로 선정된 쎄트렉아이로부터 향후 발주자와의 협상 및 피심인과의 계약 진행에 필요한 기초자료로서 <표 4>의 통합컴퓨터 등 부분체 공급에 대한 견적서를 제출하여 줄 것을 요청 받았다. 35 그러나 피심인은 아래 <표 7>, <표 8>과 같은 사유로 쎄트렉아이의 2차례에 걸친 견적서 제출 요청을 모두 거절하였다. <표 7> 부분체 견적요청 거절에 관한 1차 회신(2009.12.28.)(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725237" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <표 8> 부분체 견적요청 거절에 관한 2차 회신(2010.1.13.)(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725239" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 36 피심인이 쎄트렉아이의 견적서 제출요청을 거절함에 따라, 쎄트렉아이는 부분체 제작업체와의 협력방안을 도출하지 못하였음을 이유로 발주자로부터 아래 <표 9>과 같이 협상 결렬 및 우선협상대상자 변경통보를 받았다. <표 9> 2010.2.2.자 발주자의 우선협상업체 변경통보 공문(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725241" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 37 이에 따라 피심인 컨소시엄은 쎄트렉아이의 우선협상대상자의 지위를 승계받고 발주자와 협상을 통해 최종 낙찰자로 결정된 후 2010. 3. 26. 3A호 본체 주관개발 사업에 관한 계약을 체결<각주>9</각주>하고 동 사업을 추진하기에 이르렀다. 나. 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제23조(불공정거래행위의 금지) ① 사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 “불공정거래행위”라 한다)를 하거나 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. 부당하게 거래를 거절하거나 거래의 상대방을 차별하여 취급하는 행위 2.∼8. (생략) ② 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 대통령령으로 정한다. ③ ∼ ⑤ (생략) 법 시행령(2010. 5. 14. 대통령령 제22160호로 개정되기 전의 것) 제36조(불공정거래행위의 지정) ① 법 제23조【불공정거래행위의 금지】제2항의 규정에 의한 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 별표1과 같다. [별표1] 불공정거래행위의 유형 및 기준(제36조제1항 관련) 1. 거래거절 법 제23조【불공정거래행위의 금지】 제1항 제1호 전단에서 “부당하게 거래를 거절 하는 행위”라 함은 다음 각 목의 1에 해당하는 행위를 말한다. 가. (생략) 나. 기타의 거래거절 부당하게 특정사업자에 대하여 거래의 개시를 거절하거나 계속적인 거래관계에 있는 특정사업자에 대하여 거래를 중단하거나 거래하는 상품 또는 용역의 수량이나 내용을 현저히 제한하는 행위 2. ∼ 10. (생략) 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 38 법 제23조 제1항 제1호 전단, 법 시행령 제36조 제1항 및 [별표 1]의 기타의 거래거절행위가 성립하기 위해서는 ① 특정사업자에 대하여, ② 거래의 개시를 거절하거나, 계속적인 거래관계에 있어서 거래를 중단하거나, 거래하는 상품 또는 용역의 수량이나 내용을 현저히 제한하고, ③ 그 거래거절이 부당하여야 한다. 가) '특정 사업자’를 대상으로 할 것 39 사업자가 단독으로 특정 사업자와의 거래를 거절하는 행위가 대상이 된다. 거래거절의 상대방은 '특정 사업자’에 한정되므로, 자기의 생산 또는 판매정책상 합리적 기준을 설정하여 그 기준에 맞지 않는 불특정 다수의 사업자와의 거래를 거절하는 행위는 원칙적으로 대상이 되지 않는다. 또한 사업자가 아닌 소비자에 대한 거래거절도 대상이 되지 않는다. 나) 거래의 개시를 거절하거나, 계속적인 거래관계의 중단 또는 거래하는 상품ㆍ용역의 수량이나 내용을 현저히 제한할 것 40 거래거절에는 공급거절과 구입거절, 거래개시의 거절과 거래계속의 거절이 포함된다. 또한 거래상대방에게 현저히 불리한 거래조건을 제시하거나 거래하는 상품ㆍ용역의 수량 또는 내용을 현저히 제한하여 사실상 거래를 거절하는 행위도 포함된다. 다) 거래거절이 부당할 것 41 거래거절의 부당성 판단을 위해서는 거래거절의 대상이 되는 물품ㆍ용역이 거래상대방의 사업영위에 필수적인지 여부, 거래거절을 당한 특정사업자가 대체거래선을 용이하게 찾을 수 있는지 여부, 거래거절로 인해 특정사업자의 사업활동이 곤란하게 되는 지 여부 등을 종합적으로 고려하여 판단한다. 42 즉 거래거절로 특정 사업자의 거래기회를 배제하여 그 사업활동을 곤란하게 하거나 곤란하게 할 우려가 있는 경우, 거래상대방에 대한 부당한 통제 등의 목적 달성을 위한 실효성 확보 수단 등으로 거래거절이 사용된 경우 등과 같이 사업자의 거래거절행위가 시장에 미치는 영향을 고려하지 아니하고 그 거래상대방인 특정 사업자가 당해 거래거절행위로 인하여 불이익을 입었는지 여부에 따라 그 부당성의 유무가 평가된다.<각주>10</각주>2) 위법요건에 해당하는지 여부 가) 거래거절행위 존재 여부 43 피심인은 위 2. 가.에서 보는 바와 같이 이 사건 입찰 제안요청서상에 3A호 위성 본체를 구성하는 통합컴퓨터 등의 부분체 공급자로 명시된 자로서 우선협상대상자로 선정된 쎄트렉아이로부터 해당 부분체 공급과 관련한 견적서 제출을 요청 받았으나 이를 거절하였다. 44 쎄트렉아이는 이 사건 입찰의 낙찰자가 아닌 우선협상대상자로서 피심인에게 부분체 공급과 관련한 견적서 제출을 요청한 것이긴 하나, 피심인이 쎄트렉아이의 견적서 제출에 응한다는 것은 쎄트렉아이의 위성본체 주관개발 사업에 피심인이 부분체 공급자로서 참여하겠다는 의사를 표시하는 것이고, 이는 곧 쎄트렉아이와 거래를 개시하겠다는 의사로 볼 수 있는 것이므로, 피심인이 쎄트렉아이에게 통합컴퓨터 등의 부분체에 대한 견적서 제출을 거절한 행위는 통합컴퓨터 등의 부분체 공급관련 거래의 개시를 거절한 행위에 해당한다. 나) 거래거절의 부당성 여부 (1) 특정 사업자의 거래기회를 배제하여 그 사업활동을 곤란하게 하거나 곤란하게 할 우려가 있는 경우에 해당하는지 여부 45 피심인이 이 사건 견적서를 제출하지 않는 등 쎄트렉아이와의 거래를 거절한 행위는 쎄트렉아이에 대해 이 사건 입찰의 우선협상대상자 지위를 잃게 하고 3A호 본체 주관개발사업자로 선정되지 못하게 하는 결과를 초래하였다. 46 이에 따라 쎄트렉아이는 약 330억 원(쎄트렉아이 입찰가) 규모에 달하는 이 사건 사업을 추진할 수 없게 되었을 뿐만 아니라 이 사업을 통하여 다목적실용위성 본체 등의 설계ㆍ제작기술을 획득할 수 있는 기회를 잃게 되었고, 이에 따라 향후 다목적실용위성 사업 시장에서 피심인 등과 경쟁할 능력을 상당한 정도로 상실하였다. 47 따라서, 피심인의 이 사건 행위는 쎄트렉아이의 사업활동을 심히 곤란하게 하였거나 곤란하게 할 우려가 있는 행위로 인정된다. (2) 거래상대방에 대한 부당한 통제 등의 목적 달성을 위한 실효성 확보 수단 등으로 거래거절이 사용된 경우에 해당하는지 여부 48 이 사건에서 피심인이 공급하기로 예정되어 있는 통합컴퓨터 등의 부분체는 3A호 위성 본체를 구성하는 부분체들 가운데 가장 큰 비중을 차지<각주>11</각주>하고 있는데, 피심인의 부분체가 없으면 쎄트렉아이는 3A호 위성 본체 개발자체가 불가능하다고 할 수 있다. 즉, 피심인의 통합컴퓨터 등의 부분체는 거래상대방의 사업 영위에 있어서 필수적이라 할 것이고, 발주자가 이 사건 입찰의 제안요청서 상에 3호 제작시 국산화한 부분체를 3A호에 그대로 적용하도록 하면서 위 <표 4>와 같이 피심인을 '통합컴퓨터 등’의 제작자로 명시한 이상, 쎄트렉아이가 피심인 외의 다른 사업자를 대상으로 동 부분체를 공급하도록 요청한다는 것은 입찰조건상 곤란하다고 할 것인 바, 이 사건 입찰에서 우선협상대상자인 쎄트렉아이는 동 부분체를 피심인 이외의 업체로부터는 공급받을 수 없을 것이므로 대체거래선 확보는 거의 불가능한 상태이다. 피심인은 이러한 지위를 이용하여 이 사건 입찰의 우선협상대상자였던 쎄트렉아이의 낙찰을 저지할 목적으로 이 사건 거래거절을 하기에 이르렀고, 그 의도는 민간사업자가 주도하는 다목적실용위성 사업 시장에서 자기가 그 지배적 지위를 획득ㆍ유지ㆍ강화하기 위한 데에 있는 것으로 밖에는 볼 수 없다. 49 이에 대해, 피심인은 쎄트렉아이가 외국의 위성 부분체 제작업체(미국 보잉사, 록히트마틴사 등)로부터 납품 받거나 발주자로부터 기술지원을 받아 자체 개발하는 것과 같이 대안을 모색하여 우선협상자 지위를 유지할 수 있었다고 주장한다. 50 살피건대 이 사건 입찰은 기 제작된 3호의 설계 등을 그대로 활용함으로써 3A호 제작과 관련한 예산 절감 및 일정 축소<각주>12</각주>를 도모하고 있는 점에서 쎄트렉아이가 주어진 예산과 일정 범위 내에서 다른 업체로부터 부분체를 납품받거나 자체개발한다는 것은 현실적으로 불가능하다 할 것이므로 피심인의 주장은 이유 없다. (4) 소결 51 피심인의 이 사건 거래거절행위는 법 제23조 제1항 제1호 전단에 따른 거래거절행위로 인정된다. 라. 피심인 주장에 대한 판단 52 피심인은, 발주자가 우선협상자로 하여금 자신의 책임하에 각 부분체 개발업체의 사업참여를 유도하도록 한 것일 뿐이고, 부분체 개발업체에게 사업참여를 의무화한 것은 아니므로 피심인의 거절행위를 위법하다고 볼 수 없다고 주장한다. 아울러, 부분체 업체로서의 사업참여가 의무라고 가정하더라도 정당한 사업상의 이유에 근거한 것이므로 위법성을 인정하기 곤란하다는 주장하면서 그 이유로, 이 사건 입찰에서 부분체 공급업체로만 참여할 경우 경영상의 어려움으로 인하여 위성체 사업을 지속할 수 없는 점, 피심인이 생산하는 부분체인 '통합컴퓨터 등’은 본체 주관업체와 가장 긴밀히 협력을 해야 하는 관계에 있어 양자를 분리하여 발주하는 것은 사업상 위험이 매우 큰 특성이 있는 점, 특히 쎄트렉아이와 같이 다목적실용위성체 개발 경험이 없고, 기술능력이 검증되지 아니한 업체가 본체주관업체로 선정될 경우에는 동 위험이 더욱 가중되는 점 등을 제시하고 있다. 53 먼저, 사업참여가 의무사항이 아니라는 주장에 대하여 살피건대, 발주자의 제안요청서<각주>13</각주>에 “본체 주관기업은 기 개발되어 있는 3호 본체 설계를 활용 및 3호 개발에서 국산화가 되어 있는 부분(품목 및 기업) 그대로 적용”이라고 명시되어 있는 점과, 부분체 공급업체로서 참여의사가 없었다면 사전에 발주자를 상대로 입찰 제안요청서 상의 부분체 공급자 명시 부분을 삭제하도록 요청하거나 처음부터 입찰 참가를 거부했어야 하나 피심인이 이와 같이 하지 않고 입찰에 참가한 점으로 미루어 볼 때 피심인은 입찰 제안요청서상의 조건을 준수하거나 이행할 책임이 있다<각주>14</각주>고 판단된다. 54 물론, 피심인이 부분체 공급업체로서 이 사건 사업 참여가 강제되었다고까지는 볼 수 없으나, 다목적실용위성 본체주관 개발 사업자 선정에 있어서 절대적인 위치를 점하고 있는 발주자가 다목적실용위성 제1호(1999년 발사 성공) 개발 당시부터 부분체 공급업체로 참여해 온 피심인을 비롯한 부분체 공급업체들을 입찰 제안요청서상에 각 부분체 공급기업으로 명시하고, 제안요청서상에 명시된 각 부분체 공급업체들은 입찰 참가전 간담회 때나 입찰 설명회 등에서 이러한 부분체 공급업체 명시에 대해 어떠한 이의제기도 하지 않았던 상황에서, 피심인 외 이 사건 입찰에 참여한 쎄트렉아이를 포함한 경쟁사업자들은 단지 부분체 공급업체가 이 사건 입찰에서 본체 주관개발 사업자로 선정 되지 못했다는 이유만으로 위성 본체 개발에 있어서 필수적인 부분체 공급을 거절할 것으로 예상하기는 어려웠을 것임을 감안하면, 피심인의 이 사건 거래거절에 대해서는 부당성이 인정된다 할 것이다. 55 두 번째로, 이 사건 거래거절에 대해 정당한 사업상의 이유가 있어 위법성이 인정되지 않는다는 주장에 대하여 살피건대, 이 사건에서와 같이 위성체 시스템, 부분체, 부분품 등의 납품 실적 보유를 입찰참가자격 요건으로 정한 제한경쟁입찰의 경우 입찰평가 결과 우선협상대상자로 선정되었다는 것은 당해 입찰대상 사업을 성공적으로 수행할 수 있는 사업자로 인정받은 것으로 볼 수 있다. 더욱이 이 사건 입찰은 위 2. 가. <표 5>에서 본 바와 같이 기술능력 및 입찰가격 평가를 종합하여 우선협상대상자를 선정하면서 2개 평가요소의 반영비율을 9:1로 정하고 있는 점을 고려할 때 입찰자의 기술능력이 낙찰자 결정에 가장 중요한 요소임을 알 수 있는데, 피심인이 입찰참가자들 중 기술능력 평가에서 가장 높은 점수를 획득한 쎄트렉아이의 기술능력을 문제 삼는 것은 수긍하기 어렵다. 또한 피심인은 발주자가 주관한 3차례의 간담회 및 입찰설명회에서 단 한차례도 이 사건 입찰과 관련하여 본체 주관업체와 '통합컴퓨터 등’ 부분체와 분리되는 것에 대하여 이의제기한 사실이 없는 점과 부분체 업체로는 참여하지 않겠다는 의사를 이 사건 입찰진행과정에서 개진했다고 볼 만한 증거가 없는 점<각주>15</각주>에서 피심인이 주장한 사유를 정당한 사업상의 이유로 보기는 어려운 것으로 판단된다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 56 피심인의 이 사건 거래거절 행위는 위반행위로 인한 자유롭고 공정한 경쟁질서의 저해효과가 중대하고, 위반사업자가 위반행위로 인하여 부당이득을 얻은 경우 또는 위반행위가 악의적으로 행해진 경우 등에 해당하므로, 향후 위반행위의 재발을 막기 위하여 법 제24조에 따라 시정명령, 법 제24조의2 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 제1항 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(개정 2009. 8. 20. 공정거래위원회 고시 제2009-36호, 이하 '구 과징금 고시’라 한다)를 적용하여 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 기본과징금의 산정 가) 관련매출액 57 피심인은 이 사건 입찰 과정에서 쎄트렉아이에 대한 부당한 거래거절행위를 통하여 발주자와 최종 계약을 체결하게 되었으므로, 과징금고시 Ⅱ. 5. 다. (2).<각주>16</각주>에 따라 피심인이 발주자와 체결한 계약금액인 32,600,000,000원에서 부가가치세를 제외<각주>17</각주>한 29,636,363,637원을 관련매출액으로 보고 기본과징금을 산정한다. 나) 부과기준율 58 피심인의 이 사건 위반행위는 위반행위로 인해 피심인이 부당한 이득을 취한 반면, 경쟁사업자는 상당한 손해가 실제로 발생하였거나 발생할 우려가 현저한 경우에 해당하고, 피심인이 통합컴퓨터 등 부분체 공급과 관련하여 국내 유일의 사업자라는 점, 피심인이 그 지위를 이용하여 이 사건 부당한 거래거절을 한 점, 피심인의 거래거절행위로 인한 경쟁사업자 배제 및 봉쇄효과가 큰 점 등을 종합적으로 고려할 때 피심인이 이 사건 입찰에서 계약자가 되기 위한 목적으로 특정사업자의 거래개시 요청을 거절한 행위는 '매우 중대한 위반행위’에 해당한다고 판단되므로, 구 과징금 고시 Ⅳ. 1. 라 (1). (가)의 규정에 따라 부과기준율 1.0%를 적용한다. 다) 기본과징금의 산정 59 피심인의 관련매출액에 부과기준율 1.0%를 곱한 금액인 296,363,636원을 기본과징금으로 한다. 2) 의무적 조정과징금의 산정 60 이 사건 신고접수일(2010. 2. 24.)로부터 과거 3년간(2007. 2. 24.부터 2010. 2. 23.까지) 피심인의 법위반 사실이 없는 등 위반행위의 횟수, 위반행위의 기간 및 부당이득에 의한 의무적 조정 사유가 없으므로 기본과징금과 같은 296,363,636원을 의무적 조정과징금으로 한다. 3) 임의적 조정과징금의 산정 61 임의적 조정과징금 조정 사유가 없으므로 의무적 조정과징금을 임의적 조정과징금으로 한다. 4) 부과과징금의 결정 62 이 사건 위성본체 개발의 경우 컨소시엄형태이고, 부분체 제작의 경우에도 계약금액의 대부분이 부분체 제작기업에게 귀속되는 점 등을 감안하여 과징금 고시 Ⅳ. 4. 가. (1) 규정<각주>18</각주>에 따라 임의적 조정과징금을 30% 감경하되, 1백만 원 미만을 버린 207,000,000원을 부과과징금으로 결정한다. 4. 결론 63 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제23조 제1항 제1호, 법 시행령 제36조 제1항 및 [별표 1] 불공정거래행위의 유형 및 기준 제1호 나목의 규정에 해당하는 법위반 행위로 인정되므로, 시정명령에 대하여는 법 제24조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제24조의2 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.