한-동남아 항로 컨테이너 해상화물운송 서비스 운임 관련 23개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건 관련 양밍 마린 트랜스포트 코퍼레이션의 이의신청에 대한 건

1. 원심결 내용 가. 인정사실 1 신청인을 포함한 23개 컨테이너 해상화물운송 서비스 사업자 및 사업자단체는 대한민국에서 출발하여 동남아시아 국가에 도착하거나 동남아시아 국가에서 출발하여 대한민국에 도착하는 컨테이너 해상화물운송 서비스 시장에서 운임 등을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 내용의 협약을 하면서 해운법 제29조에 따른 신고 또는 변경신고를 하지 않거나 신고 또는 변경신고 된 협약과 다른 내용의 협약을 하였다. 나. 원심결 처분 내용 2 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다)는 위와 같은 행위(이하 '원사건 공동행위’라 한다)가 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>1</각주>(이하 '공정거래법’이라 한다) 제19조 제1항 제1호 및 제26조 제1항 제1호의 규정을 위반한다고 판단하고, 같은 법 제21조, 제22조, 제27조 및 제28조 규정에 따라 시정명령 및 과징금을 부과하였다.2. 이의신청 이유 및 판단 가. 원사건 공동행위는 해운법에 따라 행하는 정당한 행위라는 주장 3 신청인은 해양수산부 장관에의 신고 및 화주단체와의 협의는 해운법에 따라 허용되는 공동행위 요건에 해당하지 않으며, 가사 공동행위 요건으로 보더라도 원사건 120건 합의는 해양수산부 장관에게 신고한 18건 합의의 후속적ㆍ종속적 합의로서 해당 신고 범위에 포함되므로 이러한 요건을 갖추었다고 주장한다. 4 살피건대, 신청인의 주장은 다음과 같은 사정을 고려할 때 이유 없다. 5 첫째, 원심결에서 판단한 바와 같이 해운법 제29조에 따른 해양수산부 장관에의 신고 및 화주단체와의 협의는 행정편의를 위한 단순 절차가 아니라 예외적으로 허용되는 공동행위에 따른 피해를 최소화하기 위하여 마련된 필요ㆍ최소한의 요건에 해당한다. 6 둘째, 원심결에서 살펴본 바와 같이 원사건 120건 합의와 신청인이 해양수산부 장관에게 신고한 18건 합의는 합의 참가자가 상이한 점, 원사건의 최저운임 합의(AMR), 부대운임 합의 및 대형화주 투찰가 합의와 신청인이 해양수산부 장관에게 신고한 운임인상 합의(RR)는 경쟁제한효과가 다르게 나타나는 점, 정기선사로 하여금 운임 등 공동행위에 관하여 해양수산부 장관에게 신고하도록 한 해운법의 취지 등을 고려할 때 원사건 120건 합의와 신청인이 해양수산부 장관에게 신고한 18건의 합의는 후속적ㆍ종속적 관계가 아닌 별개의 합의에 해당한다. 나. 신청인의 국내 대리점의 회의 참석만으로 원사건 합의에 대한 의사 합치가 있었다고 볼 수 없다는 주장 7 신청인은 신청인의 국내 대리점인 양밍한국 주식회사(이하 '양밍한국’이라 한다)는 신청인과 별개의 법적 주체이므로 양밍한국의 행위를 신청인의 행위로 간주할 수 없으며, 실제로도 신청인은 양밍한국의 합의에 구애받지 않고 독자적으로 운임에 대한 의사결정을 내렸는바, 양밍한국이 원사건 합의에 관여하였다는 사실만으로는 신청인의 원사건 합의에 대한 의사 합치가 인정될 수 없다고 주장한다. 8 살피건대, 다음과 같은 사정을 고려할 때 양밍한국 소속 직원이 국내에서 개최된 각종 회합에 참석하여 다른 외항 정기 화물운송사업자(이하 '정기선사’라 한다)들과 공동으로 운임을 결정한 행위는 본사인 신청인을 대신하여 한 행위여서 신청인의 행위로 봄이 타당하므로 위와 같은 신청인의 주장은 이유 없다. 9 첫째, 원사건 공동행위의 대상이 된 대한민국발 동남아시아 국가착 항로 및 동남아시아 국가발 대한민국착 항로(이하 '한-동남아 항로’라고 한다) 해상화물 운송 서비스의 매출액은 양밍한국이 아닌 신청인에 귀속되며, 양밍한국은 신청인을 대신하여 영업활동을 수행하고 이에 대한 대가를 받는 지위에 있을 뿐이었다. 10 둘째, 양밍한국의 윤○○ 부장의 진술내용에서 확인되는 바와 같이 한-동남아 항로 해상화물운송 서비스 운임에 대한 최종적인 결정 권한 및 양밍한국의 주요 임원에 대한 인사 권한은 신청인에게 있었다. 11 셋째, 양밍한국의 윤○○ 부장의 진술내용에서 확인되는 바와 같이 신청인은 양밍한국으로부터 운임 합의와 같은 “중요한 의제”에 대하여 보고 받았으며, 운임 합의 내용을 반영하여 운임을 인상하는 등 합의를 실행하였다. 12 넷째, 회합의 결과를 정리한 회의록에는 참석자로 양밍한국이 아니라 본사인 신청인의 이름 또는 약자(YML)가 기재되어 있었으며, 회합에 참석한 양밍한국 소속 임직원도 신청인의 이름으로 발언하였고, 다른 합의 가담자들도 이 임직원이 신청인을 대표하여 발언하고 결정할 수 있는 것으로 인식하였다. 13 다섯째, 아시아 역내를 운항하는 정기선사들 간의 해운동맹인 IADA(Intra Asia Discussion Agreement: 아시아역내항로운임협정, 이하 'IADA’라고 한다)의 가입 주체는 신청인인데, IADA의 국내 회합에는 신청인이 아니라 양밍한국 소속 임직원이 신청인을 대신하여 참석하였다. 다. 원사건 공동행위 가담 정도 및 위법성 정도를 국적선사와 동일하게 볼 수는 없다는 주장 14 신청인은 원사건 합의 가운데 자발적이고 비구속적인 IADA 차원의 후속 합의에만 관여되었고 강제성과 구속력이 있었던 동남아정기선사협의회(이하 '동정협’이라고 한다) 차원의 합의에는 전혀 관여하지 않은 점, 원사건 합의는 주로 국적선사들이 주도하였기 때문에 신청인은 수동적ㆍ추종적인 역할만 하였던 점 등을 고려할 때 신청인과 같은 외국적선사의 원사건 합의 가담 정도 및 위법성 정도를 국적선사와 동일하게 평가할 수는 없으며, 원사건 120건 합의 중 4건의 합의<각주>2</각주>에는 가담한 사실이 없다고 주장한다. 15 살피건대, 다음과 같은 사정을 고려할 때 위와 같은 신청인의 주장은 모두 이유 없다. 16 첫째, 원심결의 인정사실에서 살펴본 바와 같이 신청인은 “동남아항로 주요선사 회합”, “영업팀장 회합” 등 동정협 차원의 회합에도 참석한 사실이 확인된다. 17 둘째, 원심결에서 검토한 바와 같이 신청인을 포함한 외국적선사가 수동적으로 합의에 가담하였다고 보기 어려우며, 가사 국적선사에 비하여 다소 수동적으로 합의에 가담한 점이 일부 인정되더라도 이러한 이유만으로 그 위반의 정도가 가벼운 것이라고 볼 수는 없다. 18 셋째, 신청인이 가담한 사실이 없다고 주장하는 4건의 합의도 가담한 사실이 인정된다. 19 ① 수출항로 2017년 2월 최저운임 합의와 관련하여, 신청인은 2017. 2. 7. 영업팀장 회의에 참석하였는데, 이 회의에서는 선사 간 그룹을 나누어 그룹별로 최저운임을 차등 적용하기로 합의하는 등 기존에 합의한 최저운임 가이드라인을 수정하여 개선하였으므로 신청인은 해당 회의 참석자들과 이 수정된 최저운임 가이드라인에 대하여 합의하였음이 인정된다. 20 ② 수출입항로 2015년 10월 특수ㆍ냉동컨테이너 THC 인상 합의와 관련하여, 신청인은 2015. 10. 22. 수입영업팀장 회합에 참석하여 다른 합의 가담자들과 수출 및 수입항로에 공통으로 적용되는 특수ㆍ냉동컨테이너 THC를 2015년 11월부터 인상하여 시행하기로 한다는 것에 대하여 의사합치를 이루었으므로 해당 합의에 가담하였음이 인정된다. 21 ③ 수입항로 2015년 1월 최저운임 합의와 관련하여, 신청인은 해당 합의내용이 기재된 회의록을 동정협으로부터 전달 받았는데, 원심결에서 검토한 바와 같이 해당 합의를 구성하는 회의에는 불참하였지만 회의록 등을 통하여 해당 합의 내용을 전달받은 정기선사와 해당 회의에 참석하여 합의한 정기선사 간에는 그 합의 내용에 대하여 의사 합치가 있었다고 봄이 타당하므로 신청인은 수입항로 2015년 1월 최저운임 합의에 가담하였음이 인정된다. 22 ④ 수출항로 2005년 8월 최저운임 합의와 관련하여, 앞서 검토한 바와 같이 외국적선사의 한국 내 지점ㆍ대리점이 외국적선사 본사를 위하여 합의에 가담한 행위는 외국적선사 본사의 행위로 볼 수 있으며 이는 지점ㆍ대리점과 본사와의 지분관계와는 무관하게 운임 결정 권한 등 지점ㆍ대리점과 본사 간의 실질적인 관계에 따라 결정되는 점, 신청인은 2005. 8. 9., 2005. 8. 31. 다른 합의 가담자들과 회합을 갖고 최저운임 가이드라인을 공동으로 결정하여 2005. 9. 1.부터 시행하기로 합의한 점, '최저운임 합의 준수를 다짐하는 서신’에 회신한 정기선사 명단에는 해당 합의에 가담하였음이 인정되는 다른 국적선사<각주>3</각주>및 외국적선사<각주>4</각주>도 제외되었는바, 명단에 기재된 정기선사들만 합의에 가담하였다고 단정하기는 어려운 점 등을 고려할 때 신청인은 수출항로 2005년 8월 최저운임 합의에 가담하였음이 인정된다. 라. 관련매출액 산정이 잘못되었다는 주장 23 신청인은 원사건 공동행위 대상이 아닌 부대운임 및 신청인이 최초 합의에 가담하기 전에 합의되었던 부대운임과 관련된 매출액은 부과과징금액 산정의 기준이 되는 관련매출액에서 제외되어야 하며, 원사건 공동행위의 시기 및 종기가 정확하게 확정되지 않아<각주>5</각주>신청인이 공동행위에 관여하지 않은 기간 동안의 매출액까지 관련매출액에 포함되었으므로 관련매출액을 재산정할 필요가 있다고 주장한다. 24 살피건대, 다음과 같은 사정을 고려할 때 위와 같은 신청인의 주장은 모두 이유 없다. 25 첫째, 신청인은 화주가 컨테이너 해상화물운송 서비스에 대한 대가로 지불하는 운임 즉, 기본운임과 각종 부대운임을 합한 총운임을 가격 결정의 기준으로 삼은 점, 신청인은 총운임을 인상ㆍ유지할 목적으로 각 합의마다 기본운임 인상ㆍ유지, 각종 부대운임 도입ㆍ인상ㆍ유지 및 대형화주 투찰가 공동 결정 중 유효 적절한 수단을 선택하여 합의하여 온 점, 기본운임 및 각종 부대운임은 각각 총운임의 구성 요소로서 총운임에 직접 또는 간접적인 영향을 미치는 점, 운임 인상ㆍ유지의 수단으로 쓰인 운임의 종류와 관련된 매출액으로 한정할 경우 합의에 따른 총운임 인상 등의 효과는 동일함에도 운임 인상ㆍ유지의 수단으로 쓰인 운임의 종류에 따라서 관련매출액이 달라지는 부당한 결과가 발생하는 점 등을 고려할 때 공동행위의 대상으로 삼지 않은 각종 부대운임이 포함된 '총운임’을 기준으로 관련매출액을 산정하는 것이 타당하다.<각주>6</각주>26 둘째, 앞서 검토한 바와 같이 신청인은 '2005년 8월 최저운임 합의’에 가담한 사실이 인정되므로 시기는 원심결과 같이 2005. 8. 31.로 보는 것이 타당하다. 27 아울러 원심결은 신청인이 명시적 또는 묵시적인 탈퇴 의사 표현 없이 합의를 지속하여 왔으므로 신청인도 국적선사와 마찬가지로 종기를 위원회 현장조사일인 2018. 12. 5. 보아야 할 것이나, 위원회 현장조사일 이전에 신청인이 IADA에서 탈퇴하였던 점을 감안하여 신청인의 경우에는 IADA 탈퇴 시점인 2017. 12. 1.을 종기로 보았으므로 이러한 원심결 판단이 부당하다고 볼 수는 없다. 마. 과징금을 부과하지 않거나 낮은 부과기준율을 적용해야 한다는 주장 28 신청인은 원사건 합의의 위법성을 전혀 인식하지 못하였으므로 과징금을 부과하지 않는 것이 타당하며, 가사 과징금을 부과하더라도 신청인이 가담한 합의는 IADA 차원의 자발적이고 비구속적인 합의로서 실제 운임에 별다른 영향을 미쳤다고 보기 어려우므로 낮은 수준의 부과기준율이 적용하여 부과과징금액이 산정되어야 한다고 주장한다. 29 살피건대, 원심결에서 살펴본 바와 같이 신청인을 포함한 원사건 피심인들은 원사건 공동행위의 위법성을 인식하고 이를 은폐하고자 한 점<각주>7</각주>, IADA 차원의 합의에서도 최저운임 합의(AMR) 및 부대운임 도입 또는 인상 합의 등이 이루어졌고 신청인이 이를 실행한 사실이 확인되는 점, 원심결은 이미 원사건 공동행위가 '과징금부과 세부기준 등에 관한 고시’(이하 '과징금고시’라 한다)<각주>8</각주>[별표] 세부평가 기준표상 7% 이상 8.5% 미만의 부과기준율이 적용되는 '매우 중대한 위반행위’에 해당하나 부당이득 및 피해규모가 크다고 보기 어려운 점 등을 종합적으로 고려하여 2%의 낮은 수준의 부과기준율을 적용한 점 등을 고려할 때 위와 같은 신청인의 주장은 이유 없다.