한-동남아 항로 컨테이너 해상화물운송 서비스 운임 관련 23개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건 관련 에스아이티씨 컨테이너 라인스 컴퍼니 리미티드의 이의신청에 대한 건

1. 원심결 내용 가. 인정사실 1 신청인을 포함한 23개 컨테이너 해상화물운송 서비스 사업자 및 사업자단체는 대한민국에서 출발하여 동남아시아 국가에 도착하거나 동남아시아 국가에서 출발하여 대한민국에 도착하는 컨테이너 해상화물운송 서비스 시장에서 운임 등을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 내용의 협약을 하면서 해운법 제29조에 따른 신고 또는 변경신고를 하지 않거나 신고 또는 변경신고 된 협약과 다른 내용의 협약을 하였다. 나. 원심결 처분 내용 2 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다)는 위와 같은 행위(이하 '원사건 공동행위’라 한다)가 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>1</각주>(이하 '공정거래법’이라 한다) 제19조 제1항 제1호 및 제26조 제1항 제1호의 규정을 위반한다고 판단하고, 같은 법 제21조, 제22조, 제27조 및 제28조 규정에 따라 시정명령 및 과징금을 부과하였다.2. 이의신청 이유 및 판단 가. 원사건 공동행위에 가담하지 않았다는 주장 3 신청인은 신청인이 한국발 동남아시아 국가착 및 동남아시아 국가발 한국착 노선에서 제공하는 컨테이너 해상화물운송 서비스(이하 '서비스’라 한다) 수준은 국적선사<각주>2</각주>가 제공하는 서비스의 수준과는 확연히 구분되는 것으로, 신청인은 국적선사들 주도하에 이루어진 원사건 공동행위에 의하여 결정된 운임 등을 실제로 화주에게 제시할 수 없었던 점, 이러한 사실은 신청인이 실제 부과한 운임에서 명백히 드러나는 점, 이러한 신청인의 독자적인 운임정책은 다른 외항 정기 컨테이너 해상화물운송 서비스 사업자(이하 '정기선사’라 한다)와 화주에게도 널리 알려진 점 등을 고려할 때 신청인이 원사건 공동행위에 가담하였다고 단정할 수는 없다고 주장한다. 특히 수입항로의 경우, 국내에서 합의된 내용이 신청인의 운임결정에 반영될 수 없으므로 원사건 공동행위의 대상이 될 수 없다고 주장한다. 4 살피건대, 신청인이 제공하는 서비스가 원사건 피심인들이 제공하는 서비스와 대체 가능성이 없을 정도로 상이하다고 보기 어려운 점<각주>3</각주>, 원사건 공동행위에서 신청인을 포함한 피심인들은 정기선사 간 서비스에 일부 차이가 있는 점을 고려하여 국적선사와 외국적선사를 구분하여 각각 달리 적용되는 최저운임 가이드라인(dual AMR)을 합의하기까지 한 점, 신청인은 원사건 공동행위에 의하여 결정된 운임을 실제 화주에게 제시한 것으로 확인되는 점<각주>4</각주>, 원심결에서 검토한 바와 같이 신청인의 한국 대리점이 신청인의 이익을 위하여 다른 정기선사들과 운임 등을 공동으로 결정한 행위는 피심인의 행위로 볼 수 있는 점<각주>5</각주>등을 고려할 때 신청인은 원사건 공동행위에 가담하였음이 인정되므로 위와 같은 신청인의 주장은 이유 없다. 나. 원사건 공동행위는 법률에 따라 행하는 정당한 행위에 해당한다는 주장 5 신청인은 동정협을 통하여 원사건 합의에 대한 신고를 마쳤고, 해양수산부 장관은 이를 적법하게 수리하였으므로 이는 공정거래법 제58조가 정하는 법률에 따라 행하는 정당한 행위에 해당한다고 주장한다. 6 살피건대, 원심결에서 판단한 바와 같이 해운법 제29조에 따른 해양수산부 장관에의 신고 및 화주단체와의 협의는 행정편의를 위한 단순 절차가 아니라 공동행위를 예외적으로 허용함에 따른 피해를 최소화하기 위하여 마련된 필요ㆍ최소한의 요건에 해당하는 점, 해양수산부 장관에의 신고 요건이 흠결될 경우 공동행위의 실체적 요건에 대한 감독이 원천적으로 불가능해지는 점, 해양수산부 장관에의 신고 및 화주단체와의 협의 절차를 거친 공동행위와 이러한 절차를 거치지 않은 공동행위 간 경쟁제한 효과가 동일하다고 단정할 수 없는 점<각주>6</각주>등을 고려할 때 위와 같은 신청인의 주장은 이유 없다. 다. 원사건 120건 합의 중 일부는 처분시효가 도과되었다는 주장 7 신청인은 원사건 공동행위는 하나의 공동행위로 볼 수 없으므로 개별 합의 중 대부분은 처분시효가 도과되었다고 주장한다. 8 살피건대, 신청인의 위와 같은 주장은 원심결에서 이미 검토한 사항으로, 원사건 120건 합의는 총운임을 인상ㆍ유지시키거나 총운임의 하락을 방어하고자 하는 단일한 의사와 목적에 따라 이루어진 점, 원사건 120건 합의는 모두 동정협과 IADA를 중심으로 한 병렬적인 회의를 통하여 합의된 사항의 실행 상황을 점검하고 향후 물동량, 시장 가격 등 시장 동향을 논의한 후 운임을 인상ㆍ유지하기로 하는 합의로 나아가는 큰 틀이 유지되고 있는 점, 각 합의 가담자들은 합의 중단 또는 탈퇴 의사 표명 없이 지속적으로 합의와 실행을 반복한 점 등을 고려할 때 원사건 120건 합의는 하나의 공동행위로 인정되므로 위와 같은 신청인의 주장은 이유 없다. 라. 원심결 처분은 과중하다는 주장 9 신청인은 원사건 공동행위는 장기간에 걸친 컨테이너 운송 시장의 공급 과잉으로 인하여 막대한 손실을 입는 선사들이 이에 대응을 하는 과정에서 이루어진 행위라는 점, 이로 인한 화주들의 손실이 크지 않은 점, 신청인은 국적선사가 주도하는 원사건 합의 중 일부에 소극적으로 참여하였고 전체 587회의 회합 중 단 80회에 참여하여 총 120회의 합의 중 40개의 합의에 가담한 것에 불과한 점, 합의를 실행한 사실이 없는 점, 국적선사들과 달리 신청인은 원사건 공동행위가 해운법상 허용되는 공동행위라고 신뢰하고 있었던 점 등을 고려할 때 위법성이 상대적으로 낮은 경우에 해당함에도 이를 고려하지 않은 원심결 처분은 과중하며, 경고 의결이 이루어져야 한다고 주장한다. 10 살피건대, 위와 같은 신청인의 주장은 원심결에서 이미 검토한 사항으로 다음과 같은 사정을 고려할 때 이유 없다. 11 첫째, 원심결에서 검토한 바와 같이 신청인을 포함한 외국적선사도 국적선사와 마찬가지로 실제 최저운임 합의(AMR)를 하였으면서도 대외적으로는 운임인상 합의(RR)를 하였다고 알리는 등 원사건 공동행위를 은폐하고자 하였으며, 합의 탈퇴 의사 표명 없이 합의를 지속해 나간 점 등을 고려할 때 수동적으로 합의에 가담하였다고 보기 어려우며, 가사 국적선사에 비하여 다소 수동적으로 합의에 가담한 점이 인정되더라도 이러한 이유만으로 그 위반의 정도가 가벼운 것이라고 볼 수는 없다. 12 둘째, 원심결 인정사실에서 살펴본 바와 같이 신청인은 회의를 통하여 다른 합의 가담자들과 주기적으로 합의 이행상황을 점검하였고, 합의 내용에 따른 운임 인상 계획을 화주에게 통지하였으며, 신청인의 한국 대리점이 신청인에게 합의내용 대로 운임인상을 승인하여 줄 것을 이메일로 요청한 사실도 확인된다. 또한 부대운임의 경우에는 합의내용과의 외형상 일치도 확인된다. 따라서 신청인이 합의를 실행하지 않았다고 보기 어렵다. 13 셋째, 원심결 인정사실에서 살펴본 바와 같이 신청인이 주로 참석하였다고 주장하는 IADA 관련 회의, 즉 sub-com 회의 및 IADA KOREA LAC 회의에서도 실제로는 최저운임 합의(AMR)를 하였음에도 대외적으로는 운임인상 합의(RR)를 하였다고 알리는 등 원사건 공동행위의 위법 가능성을 인식하고 이를 은폐하고자 한 사실이 확인되므로 국적선사와는 달리 신청인이 원사건 공동행위의 위법성을 인식하기 어려웠다는 주장은 받아들이기 어렵다. 14 넷째, 원심결은 이미 원사건 공동행위가 '과징금부과 세부기준 등에 관한 고시’(이하 '과징금고시’라 한다)<각주>7</각주>[별표] 세부평가 기준표상 7% 이상 8.5% 미만의 부과기준율이 적용되는 '매우 중대한 위반행위’에 해당하나 부당이득 및 피해규모가 크다고 보기 어려운 점 등을 종합적으로 고려하여 2%의 낮은 수준의 부과기준율을 적용하였다. 마. 관련매출액이 잘못 산정되었다는 주장 15 신청인은 원사건 공동행위에서 벗어나 더는 회합에 참석하지 않은 기간에 발생한 매출액 및 원사건 공동행위의 대상이 아닌 신청인 고유의 노선에서 발생한 매출액은 부과과징금 산정의 기준이 되는 관련매출액에서 제외되어야 하며, 하나의 공동행위로 판단하였으면서도 관련매출액 산정이 가능한 기간에 대해서는 정률 과징금, 관련매출액 산정이 곤란한 기간에 대해서는 정액과징금을 병과한 원심결은 부당하므로 전부 정액과징금을 부과하여야 한다고 주장한다. 16 살피건대, 위와 같은 신청인의 주장은 원심결에서 이미 검토한 사항으로 다음과 같은 사정을 고려할 때 이유 없다. 17 첫째, 원심결은 신청인이 명시적 또는 묵시적인 탈퇴 의사 표시 없이 합의를 지속하여 왔으므로 신청인도 국적선사와 마찬가지로 종기를 위원회 현장조사일인 2018. 12. 5. 보아야 할 것이나, 위원회 현장조사일 이전에 신청인이 IADA에서 탈퇴하였던 점을 감안하여 신청인의 경우에는 IADA 탈퇴 시점인 2018. 1. 3.을 종기로 보았으므로 이러한 원심결 판단이 부당하다고 볼 수는 없다. 따라서 관련매출액 산정 기간은 종기인 2018. 1. 3.까지로 보아야 한다. 18 둘째, 특정 정기선사가 단독으로 운항하는 해상화물운송 서비스와 관련된 운임이라도 그 운임은 원사건 피심인들이 합의한 주요 항구의 운임 수준에 직ㆍ간접적으로 영향을 받으므로<각주>8</각주>이에 대한 매출액도 관련매출액에 포함하는 것이 타당하다.