한-동남아 항로 컨테이너 해상화물운송 서비스 운임 관련 23개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건 관련 청리 네비게이션 씨오 엘티디의 이의신청에 대한 건

1. 원심결 내용 가. 인정사실 1 신청인을 포함한 23개 컨테이너 해상화물운송 서비스 사업자 및 사업자단체는 대한민국에서 출발하여 동남아시아 국가에 도착하거나 동남아시아 국가에서 출발하여 대한민국에 도착하는 컨테이너 해상화물운송 서비스 시장에서 운임 등을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 내용의 협약을 하면서 해운법 제29조에 따른 신고 또는 변경신고를 하지 않거나 신고 또는 변경신고 된 협약과 다른 내용의 협약을 하였다. 나. 원심결 처분 내용 2 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다)는 위와 같은 행위(이하 '원사건 공동행위’라 한다)가 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>1</각주>(이하 '공정거래법’이라 한다) 제19조 제1항 제1호 및 제26조 제1항 제1호의 규정을 위반한다고 판단하고, 같은 법 제21조, 제22조, 제27조 및 제28조 규정에 따라 시정명령 및 과징금을 부과하였다.2. 이의신청 이유 및 판단 가. 위원회에게 처분권한이 없으며, 원사건 공동행위는 해운법에 따라 행하는 정당한 행위라는 주장 3 신청인은 원사건 공동행위에 대한 관할권은 위원회가 아닌 해양수산부에게 있으며, 위원회의 관할권이 인정되더라도 원사건 공동행위는 해운법에 따른 신고 및 협의 절차를 모두 거쳤으므로 해운법에 따른 정당한 행위에 해당한다고 주장한다. 4 살피건대, 위와 같은 신청인의 주장은 원심결에서 이미 검토한 사항으로, 다음과 같은 사정을 고려할 때 이유 없다. 5 첫째, 해운법의 범위를 벗어난 공동행위는 공정거래법 제58조에 따른 '다른 법령에 따른 정당한 행위’에 해당하지 않으므로 공정거래법이 적용된다. 6 둘째, 원사건 120건 합의와 신청인이 해양수산부 장관에게 신고한 18건 합의는 합의 참가자가 상이한 점, 원사건의 최저운임 합의(AMR), 부대운임 합의 및 대형화주 투찰가 합의와 신청인들이 해양수산부 장관에게 신고한 운임인상 합의(RR)는 경쟁제한 효과가 다르게 나타나는 점<각주>2</각주>, 정기선사로 하여금 운임 등 공동행위에 관하여 해양수산부 장관에게 신고하도록 한 해운법 제29조의 입법 취지 등을 고려할 때 원사건 120건 합의와 신청인들이 해양수산부 장관에게 신고한 18건의 합의는 후속적ㆍ종속적 관계가 아닌 별개의 합의에 해당한다. 나. 신청인의 원사건 공동행위에 대한 관여 여부가 충분히 입증되지 않았다는 주장 7 신청인은 신청인의 한국 대리점이 합의에 가담한 사실을 근거로 신청인이 합의에 관여하였다고 단정할 수는 없으며, 가사 일부 합의에 신청인이 가담하였다고 하더라도 신청인은 IADA(Intra Asia Discussion Agreement: 아시아역내항로운임협정, 이하 'IADA’라고 한다) 회원사이므로 동남아정기선사협의회(이하 '동정협’이라 한다) 차원에서 이루어진 합의에 대한 책임까지 부담하는 것은 부당하다고 주장한다. 아울러 회의록을 전달받았다는 사실을 근거로 신청인이 그 회의와 관련된 합의에 관여하였다고 단정하는 것은 부당한다고 주장한다. 8 살피건대, 위와 같은 신청인의 주장은 원심결에서 이미 검토한 사항으로, 다음과 같은 사정을 고려할 때 이유 없다. 9 첫째, 신청인의 한국 대리점은 신청인을 대신하여 영업활동을 수행하고 이에 대한 대가를 받는 지위에 있을 뿐이며 운임 결정 권한은 신청인에게 있는 점, 신청인이 참석한 회합을 정리한 회의록에는 참석자로 대리점이 아니라 신청인의 이름이 기재되어 있었으며 대리점 소속 임직원도 신청인의 이름으로 발언하였고 다른 합의 가담자들도 이 임직원이 신청인을 대표하여 발언하고 결정할 수 있는 것으로 인식하였던 점, IADA의 가입 주체는 신청인인데 IADA의 국내 회합에는 신청인이 아니라 대리점 소속 임직원이 신청인을 대신하여 참석한 점, 신청인은 대리점에게 한국에서 개최되는 회의 참석을 독려한 점, 신청인의 한국 대리점 소속 직원이 외국 본사를 대신하여 행위하였는지 여부는 지분관계와는 무관하게 매출액 귀속, 운임 결정 권한 등 실질을 고려하여 판단하여야 하는 점 등을 고려할 때 ○○○○ 주식회사 및 씨엠에이시지엠코리아 주식회사가 국내에서 개최된 회의에 참석하여 다른 정기선사들과 공동으로 운임을 결정한 행위는 신청인을 대신하여 신청인의 이익을 위하여 한 행위이므로 신청인의 행위로 봄이 타당하다. 10 둘째, 동정협 관련 회의인 대표위원회의ㆍ영업팀장회의는 IADA 관련 회의인 IADA KOREA LAC 회의ㆍsub-com 회의와 혼합ㆍ병렬적인 성격을 가짐과 동시에 IADA 내 회의를 이끌어가는 성격도 가지고 있었던 점, 신청인은 IADA 관련 회의뿐만 아니라 영업팀장 회의, '취항선사 간담회’ 등 동정협 관련 회의에도 참석한 점, IADA 관련 회의를 통하여 이루어진 합의 양태와 동정협을 통하여 이루어진 합의 양태 간 실질적인 차이를 발견하기 어려운 점<각주>3</각주>등을 고려할 때, 동정협 차원에서 이루어진 합의에 대한 책임이 없다는 신청인의 주장은 타당하지 않다. 11 셋째, 동정협은 회의 참석 대상인 선사가 사정상 불참한 경우에는 회의 종료 후 그 회의의 내용이 기재된 회의록 등을 불참한 선사에게 배포한 점, 회의에 불참한 선사는 그 이후에 회의록 등을 통하여 관련 회의의 내용을 파악할 수 있었으며, 해당 회의에 참석한 선사들도 불참한 선사가 회의록 등을 통하여 해당 회의의 내용을 파악하였으리라고 예상하고 있는 점, 선사들은 불참한 회의의 회의록을 받고도 차기 회의에서 불참한 회의 내용에 대하여 반대 의견을 표명하지 않은 점, 가사 내심 반대 의사를 가지고 있었다고 하더라도 해당 선사는 합의 탈퇴 의사를 표시하지 않고 관련 회합에 계속 참여하였으므로 타 선사들은 해당 선사가 합의에 동의한다고 신뢰할 수밖에 없고 해당 선사도 이러한 신뢰를 이용하여 계속적으로 합의에 참여한 것으로 볼 수 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때 회의에는 불참하였지만 회의록 등을 통하여 합의 내용을 전달받은 선사와 해당 회의에 참석하여 합의한 선사 간에는 합의 내용에 대하여 의사 합치가 있었다고 봄이 타당하다. 다. 원사건 120건 합의 중 일부는 처분시효가 도과되었다는 주장 12 신청인은 사건 공동행위는 하나의 공동행위로 볼 수 없으므로 개별 합의 중 대부분은 처분시효가 도과되었다고 주장한다. 13 살피건대, 신청인의 위와 같은 주장은 원심결에서 이미 검토한 사항으로, 원사건 120건 합의는 총운임을 인상ㆍ유지시키거나 총운임의 하락을 방어하고자 하는 단일한 의사와 목적에 따라 이루어진 점, 원사건 120건 합의는 모두 동정협과 IADA를 중심으로 한 병렬적인 회의를 통하여 합의된 사항의 실행 상황을 점검하고 향후 물동량, 시장 가격 등 시장 동향을 논의한 후 운임을 인상ㆍ유지하기로 하는 합의로 나아가는 큰 틀이 유지되고 있는 점, 각 합의 가담자들은 합의 중단 또는 탈퇴 의사 표명 없이 지속적으로 합의와 실행을 반복한 점 등을 고려할 때 원사건 120건 합의는 하나의 공동행위로 인정되므로 위와 같은 신청인의 주장은 이유 없다. 라. 신청인의 책임은 원사건 공동행위 관여 수준에 맞게 제한되어야 한다는 주장 14 신청인은 원심결에서 신청인이 합의에 가담하였다고 판단한 합의 중 8건<각주>4</각주>은 합의에 가담한 사실이 입증되었다고 보기 어려우며, 신청인은 국적선사<각주>5</각주>들과는 달리 원사건 공동행위에 수동적ㆍ소극적으로 관여하며 독자적으로 운임을 결정하였으므로 이러한 점을 위법성 판단 과정에서 고려해야 한다고 주장한다. 15 살피건대, 위와 같은 신청인의 주장은 원심결에서 이미 검토한 사항으로 다음과 같은 사정을 고려할 때 이유 없다. 16 첫째, 원심결에서 검토한 바와 같이 신청인을 포함한 외국적선사가 수동적으로 합의에 가담하였다고 보기 어려우며, 가사 국적선사에 비하여 다소 수동적으로 합의에 가담한 점이 일부 인정되더라도 이러한 이유만으로 그 위반의 정도가 가벼운 것이라고 볼 수는 없다. 17 둘째, 원심결 인정사실에서 살펴본 바와 같이 신청인은 회의를 통하여 다른 합의 가담자들과 주기적으로 합의 이행상황을 점검하였고, 부대운임의 경우에는 합의내용과의 외형상 일치도 확인되는바, 신청인이 원사건 공동행위와 무관하게 운임을 독자적으로 결정하였다고 보기 어렵다. 18 셋째, ① 앞서 살펴본 바와 같이 ○○○○ 주식회사가 다른 정기선사들과 공동으로 운임 등을 결정한 행위는 신청인의 행위로 보는 것이 타당한바, 신청인이 수출항로 2005년 8월 최저운임 합의에 가담한 사실이 인정된다. ② 동정협이 위원회에 제출한 자료<각주>6</각주>에 따르면 신청인은 2009. 8. 17. sub-com 회의에 참석하여 항로별 운임인상 가이드라인에 대하여 합의하였으므로 신청인이 수출항로 2009년 8월 최저운임 및 운임인상 합의에 가담한 사실이 인정된다. ③ 신청인은 2009. 9. 15. 영업팀장 회의에 참석하여 US$**/Teu, US$**/Feu의 EBS를 2009. 9. 20.부터 도입하기로 한 합의를 확인하였으며 이후 후속 회의인 2009. 9. 22. 영업팀장 회의, 2009. 9. 29. 영업팀장 회의, 2009. 11. 18. 영업팀장 회의에 참석하여 다른 합의 가담자들과 합의이행 상황을 점검하였으므로 신청인이 수입항로 2009년 9월 EBS 도입 합의에 가담하였음이 인정된다. ④ 신청인은 2010. 4. 8. 영업팀장 회의에 참석하여 기존 태국ㆍ자카르타ㆍ베트남ㆍ대만ㆍ심천발 항로에서 시행 중이던 EBS를 2010. 4. 15.부터 전 수입항로로 확대하여 시행하기로 한 합의를 확인하였으며 이후 후속 회의인 2010. 4. 30. 영업팀장 회의에 참석하여 다른 합의 가담자들과 합의이행 상황을 점검하였으므로 신청인이 수입항로 2010년 3월 EBS 도입 합의에 가담하였음이 인정된다. ⑤ 앞서 검토한 바와 같이 회의록 등을 통하여 합의 내용을 전달받은 선사와 해당 회의에 참석하여 합의한 선사 간에는 합의 내용에 대하여 의사 합치가 있었다고 봄이 타당하므로 신청인이 수입항로 2011년 5월 최저운임 합의 및 수입항로 2015년 1월 최저운임 합의에 가담하였음이 인정된다. ⑥ OOCL 한국 대리점 소속 임직원 △△△△가 OOCL 본사 직원 ▽▽▽▽▽▽▽과 주고받은 이메일을 고려할 때 2013. 6. 21. IADA KOREA LAC 회의에서 정기선사 간 THC 인상에 대한 합의가 있었다고 봄이 타당한 점, 신청인은 2013. 6. 21. IADA KOREA LAC 회의에 참석한 점, 신청인의 2013년 THC 부대운임 부과 내역이 당시 THC 인상에 대하여 합의한 내용과 일치하는 점 등을 고려할 때 신청인이 수출입항로 2013년 7월 THC 인상 합의에 가담하였음이 인정된다. ⑦ 신청인은 2014. 5. 20. 영업팀장 회의에 참석하여 2014. 3. 20. 다른 정기선사들이 합의한 호치민ㆍ태국ㆍ셰코우ㆍ하이퐁발 일반화물 및 계약화물에 대한 최저운임 합의를 확인하고 이들과 “기 합의 가이드라인을 계속 유지하는 것을 기조”로 하되, 특히 태국발 수입 항로의 PB, 우드팰릿 화물의 경우 시장 상황이 좋으므로 가이드라인 운임 이하로 선적하지 않기로 합의하였으므로 신청인이 수입항로 2014년 3월 최저운임 합의에 가담하였음이 인정된다. 마. 공동행위 시기 및 종기를 잘못 판단하였다는 주장 19 신청인은 신청인과 아무런 지분관계가 없는 ○○○○ 주식회사가 회의에 참석한 시점을 신청인의 공동행위 시기로 볼 수 없으며, 신청인은 2015년 10월 이후에는 어떠한 합의에도 참여하지 않았으므로 공동행위 종기는 2015년 10월이 되어야 한다고 주장한다. 20 살피건대, 앞서 검토한 바와 같이 신청인이 수출항로 2005년 8월 최저운임 합의에 가담하였음이 인정되는 점, 원심결은 신청인이 명시적 또는 묵시적인 탈퇴 의사 표시 없이 합의를 지속하여 왔으므로 신청인도 국적선사와 마찬가지로 종기를 위원회 현장조사일인 2018. 12. 5. 보아야 할 것이나 위원회 현장조사일 이전에 신청인이 IADA에서 탈퇴하였던 점을 감안하여 신청인의 경우에는 IADA 탈퇴 시점인 2017. 12. 29.을 종기로 보았으므로 이러한 원심결 판단이 부당하다고 볼 수는 없는 점 등을 고려할 때 위와 같은 신청인의 주장은 이유 없다. 바. 과징금을 부과하지 않거나, 부과하더라도 그 수준을 낮춰야 한다는 주장 21 신청인은 해운산업의 특수성, 신청인이 원사건 공동행위의 위법성을 인식할 수 없었던 점, 공동행위로 인한 경쟁제한 효과와 그 파급효과가 미미한 점 등을 고려할 때 과징금을 부과하지 않는 것이 타당하며, 가사 과징금을 부과하더라도 부당이득이 미미하고 신청인의 현실적인 과징금 납부능력이 없는 점을 감안하여 낮은 수준의 부과과징금액이 산정되어야 하며, 위원회 조사에도 성실이 협조하였으므로 부과과징금액 산정 과정에서 조사협조 감경이 이루어져야 한다고 주장한다. 22 살피건대, 위와 같은 신청인의 주장은 원심결에서 이미 검토한 사항으로 다음과 같은 사정을 고려할 때 이유 없다. 23 첫째, 원사건 공동행위는 가격(운임)을 직접적으로 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위로서 위반행위가 장기간에 걸쳐 발생했고 경쟁제한 효과도 명백하며, 원심결의 인정사실에서 살펴본 바와 같이 신청인은 원사건 공동행위의 위법 가능성을 인식하고 이를 은폐하고자 하였으므로 원사건 공동행위에 대해 과징금을 부과하는 것이 타당하다. 24 둘째, 원심결은 이미 원사건 공동행위가 '과징금부과 세부기준 등에 관한 고시’(이하 '과징금고시’라 한다)<각주>7</각주>[별표] 세부평가 기준표상 7% 이상 8.5% 미만의 부과기준율이 적용되는 '매우 중대한 위반행위’에 해당하나 부당이득 및 피해규모가 크다고 보기 어려운 점 등을 종합적으로 고려하여 2%의 낮은 수준의 부과기준율을 적용하였다. 25 셋째, 신청인에게 과징금고시 Ⅳ. 4. 가. 규정에 따른 현실적 부담능력에 따른 부과과징금 조정 사유가 있다고 보이지 않는다. 26 넷째, 신청인은 원사건 공동행위에 대한 심의 과정에서 관련 증거로 충분히 확인되는 일부 개별 합의에 대한 가담 사실을 부인하였고, 동정협 관련 회합에 참석하였음에도 IADA 관련 회합에만 참석하였다고 주장하는 등 관련 행위사실을 부인하였으므로 신청인에게 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가) 규정에 따른 과징금 감경 사유<각주>8</각주>가 있다고 볼 수 없다. 사. 관련매출액 산정이 잘못되었다는 주장 27 신청인은 신청인이 합의에 가담하지 않았음이 명백한 기간 동안 발생한 매출액, 합의 대상에 포함되지 않았던 운임 유형 및 세부항로와 관련된 매출액은 부과과징금액 산정의 기준이 되는 관련매출액에서 제외되어야 한다고 주장한다. 28 살피건대, 위와 같은 신청인의 주장은 원심결에서 이미 검토한 사항으로 다음과 같은 사정을 고려할 때 이유 없다. 29 첫째, 신청인은 특정 시점에 어느 세부항로 또는 품목ㆍ화물 등에 대하여 합의한 이후 별도의 합의 파기 없이 이에 대한 다른 합의가 시행될 때까지 또는 공동행위 종료시까지 이를 실행한 사실이 인정되므로 특정 시점에 어느 특정 세부항로 또는 품목ㆍ화물 등에 대한 합의가 없었더라도 그 이전에 이와 관련된 합의를 한 경우 이와 관련된 매출액도 그 시점의 관련매출액에 포함하는 것이 타당하다. 30 둘째, 신청인은 운임 등 합의를 할 때 대부분 9개 국가 전체를 기준으로 항로를 구분하여 합의한 점<각주>9</각주>, 한 국가의 어느 세부항로의 운임이 그 국가의 다른 세부항로 운임 합의에 영향을 주는 등 한 국가의 세부항로들 간 운임은 서로 직ㆍ간접적 영향을 주고 받는 점<각주>10</각주>, 특정 정기선사가 단독으로 운항하는 해상화물운송 서비스와 관련된 운임이라도 그 운임은 신청인들이 합의한 주요 항구의 운임 수준에 직ㆍ간접적으로 영향을 받은 점<각주>11</각주>등을 고려할 때 원심결과 같이 한국발 동남아시아 국가착 모든 항로에서 발생한 매출액을 관련매출액으로 산정하는 것이 타당하다. 31 셋째, 신청인들은 화주가 컨테이너 해상화물운송 서비스에 대한 대가로 지불하는 운임 즉, 기본운임과 각종 부대운임을 합한 총운임을 가격 결정의 기준으로 삼은 점, 신청인들은 총운임을 인상ㆍ유지할 목적으로 각 합의마다 기본운임 인상ㆍ유지, 각종 부대운임 도입ㆍ인상ㆍ유지 및 대형화주 투찰가 공동 결정 중 유효 적절한 수단을 선택하여 합의하여 온 점, 기본운임 및 각종 부대운임은 각각 총운임의 구성 요소로서 총운임에 직접 또는 간접적인 영향을 미치는 점, 운임 인상ㆍ유지의 수단으로 쓰인 운임의 종류와 관련된 매출액으로 한정할 경우 합의에 따른 총운임 인상 등의 효과는 동일함에도 운임 인상ㆍ유지의 수단으로 쓰인 운임의 종류에 따라서 관련매출액이 달라지는 부당한 결과가 발생하는 점 등을 고려할 때 공동행위의 대상으로 삼지 않은 각종 부대운임이 포함된 '총운임’을 기준으로 관련매출액을 산정하는 것이 타당하다.<각주>12</각주>3. 결론