한-동남아 항로 컨테이너 해상화물운송 서비스 운임 관련 23개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건 및 동남아정기선사협의회의 사업자단체 금지행위에 대한 건 관련 6개 사업자 및 동남아정기선사협의회의 이의신청에 대한 건

1. 원심결 내용 가. 인정사실 1 신청인들을 포함한 23개 컨테이너 해상화물운송 서비스 사업자 및 사업자단체는 대한민국에서 출발하여 동남아시아 국가에 도착하거나 동남아시아 국가에서 출발하여 대한민국에 도착하는 컨테이너 해상화물운송 서비스 시장에서 운임 등을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 내용의 협약을 하면서 해운법 제29조에 따른 신고 또는 변경신고를 하지 않거나 신고 또는 변경신고 된 협약과 다른 내용의 협약을 하였다. 나. 원심결 처분 내용 2 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다)는 위와 같은 행위(이하 '원사건 공동행위’라 한다)가 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>1</각주>(이하 '공정거래법’이라 한다) 제19조 제1항 제1호 및 제26조 제1항 제1호의 규정을 위반한다고 판단하고, 같은 법 제21조, 제22조, 제27조 및 제28조 규정에 따라 시정명령 및 과징금을 부과하였다.2. 이의신청 이유 및 판단 가. 원사건 공동행위에 공정거래법이 적용될 여지가 없다는 주장 3 신청인들은 운임 등에 관한 공동행위를 허용한 해운법의 규정 체계 및 외항 정기 화물운송사업자(이하 '정기선사’라 한다)들 간의 운임 등 공동행위를 포괄적으로 허용한「정기선동맹의 행동규칙에 관한 협약」(이하 '라이너 코드’라 한다)의 취지 등을 고려할 때 해운법 및 라이너 코드는 공정거래법의 특별법에 해당하므로 원사건 공동행위가 공정거래법 제58조상의 “다른 법령에 따른 정당한 행위”에 해당하는지 여부와 관계없이 원사건 공동행위에는 해운법 및 라이너 코드만 적용할 수 있을 뿐 공정거래법을 적용할 수는 없다고 주장한다. 4 살피건대, 해운법은 정기선사들의 공동행위를 원칙적ㆍ포괄적으로 허용하는 것이 아니라, 해양수산부 장관에의 신고 및 화주단체와의 협의와 같은 필요ㆍ최소한의 요건을 갖춘 경우에만 제한적ㆍ예외적으로 허용하고 있는 것으로 보는 것이 타당한데, 원사건 공동행위는 이러한 필요ㆍ최소한의 요건을 갖추지 않아 해운법의 범위를 벗어났으므로 공정거래법의 적용 대상이 된다는 점에서 위와 같은 신청인들의 주장은 이유 없다. 5 해운법 제29조 제2항에서는 정기선사들의 공동행위를 해양수산부 장관에게 신고하도록 하고 있으며, 같은 조 제5항에서는 공동행위의 내용이 합의에 참가하거나 탈퇴하는 것을 부당하게 제한하거나, 국제협약에 위반되거나, 선박의 배치, 화물적재, 그 밖의 운송조건 등을 부당하게 정하여 해상화물운송질서를 문란하게 하거나, 부당하게 운임이나 요금을 인상하거나 운항 횟수를 줄여 경쟁을 실질적으로 제한하는 경우에는 해양수산부 장관으로 하여금 그 합의의 시행 중지, 내용의 변경이나 조정 등 필요한 조치를 명할 수 있도록 규정하고 있다. 또한 같은 조 제6항에서는 정기선사로 하여금 공동행위를 해양수산부 장관에게 신고하기 전 그 내용에 관하여 화주단체와 협의를 하도록 규정하고 있다. 6 위 해운법 규정의 내용을 종합하여 보면, 공동행위의 내용에 관하여 화주단체와 협의 후 이를 해양수산부 장관에게 신고하도록 한 해운법 제29조 제2항 및 같은 조 제6항 규정의 취지는 단순히 정기선사들 간에 공동행위가 있었다는 사실을 해양수산부 장관에게 알리도록 하려는 것이 아니라, 해양수산부 장관으로 하여금 정기선사들의 공동행위의 내용을 구체적으로 파악하여 적절한 감독권을 행사할 수 있도록 하려는 것이고, 화주에게도 정기선사들의 공동행위로 인하여 발생할 수 있는 피해에 대한 최소한의 보호장치를 마련해 주는 것이라고 보아야 한다. 7 따라서 해운법 제29조에 따른 해양수산부 장관에의 신고 및 화주단체와의 협의는 행정편의를 위한 단순 절차가 아니라 공동행위를 예외적으로 허용함에 따른 피해를 최소화하기 위하여 마련된 필요ㆍ최소한의 요건으로 보는 것이 타당하다. 나. 원심결 처분은 신청인들의 신뢰에 반하므로 부당하다는 주장 8 신청인들은 해양수산부가 원사건 공동행위의 적법성을 인정하는 공적인 견해표명을 하였고, 신청인들은 이를 신뢰하였으므로 이러한 신뢰에 반하는 원심결 처분은 부당하다고 주장한다.<각주>2</각주>9 살피건대, 원사건 공동행위가 해운법에 따른 정당한 행위라는 해양수산부의 공적인 견해표명은 원사건 공동행위 이후에 이루어졌으며 원사건 기간 중에는 이러한 공적인 견해표명이 확인되지 않는 점<각주>3</각주>, 원심결의 인정사실에서 살펴본 바와 같이 신청인들은 자신들의 원사건 공동행위가 공정거래법에 위반될 수도 있음을 인지하고 이를 은폐하고자 했던 점 등을 고려할 때 신청인들에게 보호가치 있는 신뢰가 형성되었다고 보기 어려우므로 위와 같은 신청인들의 주장은 이유 없다. 다. 원사건 공동행위는 해운법에 따라 행하는 정당한 행위라는 주장 10 신청인들은 해운법에서 공동행위를 허용하는 취지 및 라이너 코드의 내용 등을 고려할 때 해운법 제29조에 따른 화주단체와의 협의 및 해양수산부 장관에의 신고 절차는 해운법상 공동행위의 성립요건 내지 효력요건과 무관한 부수적ㆍ사후적인 행정절차에 불과하므로 화주단체와의 협의 및 해양수산부 장관에의 신고 절차 흠결을 이유로 원사건 공동행위가 위법하다고 판단한 원심결은 부당한다고 주장한다.<각주>4</각주>11 살피건대, 앞서 살펴본 바와 같이 해운법에서 정한 공동행위의 필요ㆍ최소한의 요건인 화주단체와의 협의 및 해양수산부 장관에의 신고를 거치지 않은 원사건 공동행위는 해운법의 범위를 벗어난 행위로서 공정거래법 제58조에 따른 '다른 법령에 따른 정당한 행위’에 해당하지 않는 점 등을 고려할 때 위와 같은 신청인들의 주장은 이유 없다. 라. 원사건 공동행위 따른 경쟁제한이 발생하지 않았다는 주장 12 신청인들은 원사건 관련시장인 한국발 동남아시아 국가착 및 동남아시아 국가발 한국착 컨테이너 해상화물운송 서비스 시장은 해양수산부가 운임공표제 등 제도를 통하여 정기선사들의 운임을 통제ㆍ관리하여 왔으므로 이미 경쟁제한이 내재되어 있는 점, 실제 시장운임은 원사건 공동행위가 아니라 화주들의 요구 및 해운 시황에 따라 결정된 점, 원사건 공동행위로 신청인들이 얻은 부당이익이 없거나 미미한 점 등을 고려할 때 원사건 공동행위에 따른 경쟁제한은 발생하지 않았다고 주장한다. 13 살피건대, 원사건 공동행위는 경쟁관계에 있는 정기선사 간에 운임을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위로서 그 행위의 성격상 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백한 경우에 해당하므로 위와 같은 신청인들의 주장은 이유 없다. 마. 원사건 공동행위는 과징금 부과대상이 아니라는 주장 14 신청인들은 대외의존도가 높은 대한민국에서 정기선 운송 산업이 차지하는 비중이 매우 큰 점, 원사건 공동행위로 인한 경쟁제한효과 및 부당이득이 미미한 점, 신청인들은 해운법 및 라이너 코드에 따라 공동행위가 허용된다고 인식하고 있었으므로 원사건 공동행위의 위법성을 인식하고 있었다고 보기는 어려운 점 등을 고려할 때 원사건 공동행위에 대하여 과징금을 부과하지 않는 것이 타당하다고 주장한다. 15 살피건대, 원사건 공동행위는 가격(운임)을 직접적으로 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위로서 위반행위가 장기간에 걸쳐 발생하였고 경쟁제한 효과도 명백한 점, 원심결의 인정사실에서 살펴본 바와 같이 신청인들은 원사건 공동행위의 위법성을 인식하고 이를 은폐하고자 한 점 등을 고려할 때 원사건 공동행위에 대해 과징금을 부과하는 것이 타당하므로 위와 같은 신청인들의 주장은 이유 없다. 바. 관련매출액 산정이 잘못되었다는 주장 16 신청인들은 과징금이 부과되더라도 합의 대상이 아닌 항로에서 발생한 매출액, 대형화주에 대한 매출액, 합의 대상에 포함되지 않았던 부대운임에 대한 매출액 및 한국발 도착지불 및 외국발 출발지불 거래에서 신청인들이 외국 화주를 대신하여 지불한 대납 성격의 부대운임에 대한 매출액은 부과과징금액 산정의 기준이 되는 관련매출액에서 제외되어야 한다고 주장한다. 17 살피건대, 위와 같은 신청인들의 주장은 다음과 같은 사정을 고려할 때 모두 이유 없다. 18 첫째, 신청인들은 운임 등 합의를 할 때 대부분 9개 국가 전체를 기준으로 항로를 구분하여 합의한 점<각주>5</각주>, 한 국가의 어느 세부항로의 운임이 그 국가의 다른 세부항로 운임 합의에 영향을 주는 등 한 국가의 세부항로들 간 운임은 서로 직ㆍ간접적 영향을 주고 받는 점<각주>6</각주>, 특정 정기선사가 단독으로 운항하는 해상화물운송 서비스와 관련된 운임이라도 그 운임은 신청인들이 합의한 주요 항구의 운임 수준에 직ㆍ간접적으로 영향을 받은 점<각주>7</각주>등을 고려할 때 원심결과 같이 한국발 동남아시아 국가착 모든 항로에서 발생한 매출액을 관련매출액으로 산정하는 것이 타당하다. 19 둘째, 원심결의 인정사실에서 살펴본 바와 같이 신청인들은 대형화주가 발주하는 입찰에 대한 투찰가도 합의하였으며 선적거부 등의 수단을 통하여 그 투찰가 합의내용을 실행한 점, 대형화주에 대한 거래운임이 대형화주와의 협상을 통하여 결정되는 측면이 일부 있다고 하더라도 신청인들이 합의한 투찰가로 인하여 협상의 폭이 제한되므로 그 거래운임도 신청인들 합의의 영향을 받는다고 볼 수 있는 점, 원사건 기간 중 일부 입찰에서 합의가 없었다고 하더라도 그 입찰에서의 거래운임은 기존에 신청인들이 합의한 운임 등을 반영하여 결정된 점<각주>8</각주>등을 고려할 때 대형화주와의 거래운임도 원사건 공동행위의 영향을 직ㆍ간접적으로 받았다고 보아야 할 것이므로 대형화주에 대한 매출액 전체를 관련매출액에 포함하는 것이 타당하다. 셋째, 신청인들은 화주가 컨테이너 해상화물운송 서비스에 대한 대가로 지불하는 운임 즉, 기본운임과 각종 부대운임을 합한 총운임을 가격 결정의 기준으로 삼은 점, 신청인들은 총운임을 인상ㆍ유지할 목적으로 각 합의마다 기본운임 인상ㆍ유지, 각종 부대운임 도입ㆍ인상ㆍ유지 및 대형화주 투찰가 공동 결정 중 유효 적절한 수단을 선택하여 합의하여 온 점, 기본운임 및 각종 부대운임은 각각 총운임의 구성 요소로서 총운임에 직접 또는 간접적인 영향을 미치는 점, 운임 인상ㆍ유지의 수단으로 쓰인 운임의 종류와 관련된 매출액으로 한정할 경우 합의에 따른 총운임 인상 등의 효과는 동일함에도 운임 인상ㆍ유지의 수단으로 쓰인 운임의 종류에 따라서 관련매출액이 달라지는 부당한 결과가 발생하는 점 등을 고려할 때 공동행위의 대상으로 삼지 않은 각종 부대운임이 포함된 '총운임’을 기준으로 관련매출액을 산정하는 것이 타당하다.<각주>9</각주>넷째, 국제 해상화물운송은 출발지로부터 도착지에 이르기까지 제공되는 일련의 역무의 총합으로서 한국발 도착지불 및 외국발 출발지불 거래인 경우에도 국내에서 화물의 하역 등 그 역무가 이루어지는 점, 도착지불과 출발지불 가운데 어떤 방식으로 운임을 지급할 것인지는 거래형태에 따른 송하인과 수하인 간의 선택사항에 불과한 점, 한국발 도착지불 및 외국발 출발지불 거래에서 공동행위로 인하여 인상된 운임을 지불한 외국 화주는 이를 국내 화주 또는 소비자에게 전가할 가능성이 높은 점 등을 고려할 때 원사건 공동행위는 운임 지급방식이 한국발 도착지불 거래인 경우는 물론 외국발 출발지불 거래인 경우에도 국내시장에 영향을 주었다고 보아야 할 것이므로 한국발 도착지불 및 외국발 출발지불 거래에서 신청인들이 외국 화주를 대신하여 지불한 부대운임에 대한 매출액도 관련매출액에 포함하는 것이 타당하다.