한-동남아 항로 컨테이너 해상화물운송 서비스 운임 관련 23개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건 및 동남아정기선사협의회의 사업자단체 금지행위에 대한 건 관련 3개 사업자 및 동남아정기선사협의회의 이의신청에 대한 건

1. 원심결 내용 가. 인정사실 1 신청인들을 포함한 23개 컨테이너 해상화물운송 서비스 사업자 및 사업자단체는 대한민국에서 출발하여 동남아시아 국가에 도착하거나 동남아시아 국가에서 출발하여 대한민국에 도착하는 컨테이너 해상화물운송 서비스 시장에서 운임 등을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 내용의 협약을 하면서 해운법 제29조에 따른 신고 또는 변경신고를 하지 않거나 신고 또는 변경신고 된 협약과 다른 내용의 협약을 하였다. 나. 원심결 처분 내용 2 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다)는 위와 같은 행위(이하 '원사건 공동행위’라 한다)가 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>1</각주>(이하 '공정거래법’이라 한다) 제19조 제1항 제1호 및 제26조 제1항 제1호의 규정을 위반한다고 판단하고, 같은 법 제21조, 제22조, 제27조 및 제28조 규정에 따라 시정명령 및 과징금을 부과하였다.2. 이의신청 이유 및 판단 가. 원사건 공동행위에 공정거래법보다 해운법이 우선 적용되어야 한다는 주장 3 신청인들은 해운법 제29조는 외항 정기 화물운송사업자(이하 '정기선사’라 한다)들의 공동행위를 명시적으로 허용하는 자기완결적 경쟁규제 규정에 해당하는 점, 「정기선동맹의 행동규칙에 관한 협약」(이하 '라이너 코드’라 한다)의 취지, 정기선사의 공동행위에 대한 부당성 판단은 해양수산부 고유 권한에 해당하는 점, 원사건 공동행위와 관련된 해양수산부의 유권해석 및 2004년 한국복합운송협의회의 질의에 대한 위원회의 회신 내용<각주>2</각주>등을 고려할 때 원사건 공동행위에 대해서는 해운법이 공정거래법에 우선하여 적용되어야 한다고 주장한다. 4 살피건대, 해운법의 범위를 벗어난 공동행위는 공정거래법 제58조에 따른 '다른 법령에 따른 정당한 행위’에 해당하지 않으므로 공정거래법이 적용되는 점, 위원회는 원심결에서 이미 여러 사정을 종합적으로 고려하여 원사건 공동행위가 해운법의 범위를 벗어났으므로 '다른 법령에 따른 정당한 행위’로 보기 어렵다고 판단하여 원사건 공동행위에 대해 공정거래법을 적용한 점 등을 고려할 때 위와 같은 신청인들의 주장은 이유 없다.<각주>3</각주>나. 신청인들의 신뢰에 반하는 원심결 처분은 부당하다는 주장 5 신청인들은 해양수산부가 원사건 공동행위의 적법성을 인정하는 공적인 견해표명을 하였고, 신청인들은 이를 신뢰하였으므로 이러한 신뢰에 반하는 원심결 처분은 부당하다고 주장한다. 6 살피건대, 원사건 공동행위가 해운법에 따른 정당한 행위라는 해양수산부의 공적인 견해표명은 원사건 공동행위 이후에 이루어졌으며 원사건 기간 중에는 이러한 공적인 견해표명이 확인되지 않는 점<각주>4</각주>, 원심결의 인정사실에서 살펴본 바와 같이 신청인들은 자신들의 원사건 공동행위가 공정거래법에 위반될 수도 있음을 인지하고 이를 은폐하고자 했던 점 등을 고려할 때 신청인들에게 보호가치 있는 신뢰가 형성되었다고 보기 어려우므로 위와 같은 신청인들의 주장은 이유 없다. 다. 원사건 공동행위는 해운법에 따라 행하는 정당한 행위라는 주장 7 신청인들은 원사건 공동행위에 대하여 총 18차례에 걸쳐 화주단체와의 협의를 거쳐 해양수산부 장관에게 운임 협약 신고를 하였으므로 원사건 공동행위는 해운법 제29조에 따른 정당한 행위라고 주장한다. 원사건 공동행위에 해당하는 120건 합의는 신청인들이 해양수산부 장관에게 적법하게 신고한 18차례 운임 합의의 후속적ㆍ종속적 합의에 불과하여 별도의 화주단체 협의 및 해양수산부 장관에의 신고절차를 거칠 필요가 없다는 것이다. 8 살피건대, 원심결에서 살펴본 바와 같이 원사건 120건 합의와 신청인들이 해양수산부 장관에게 신고한 18건 합의는 합의 참가자가 상이한 점, 원사건의 최저운임 합의(AMR), 부대운임 합의 및 대형화주 투찰가 합의와 신청인들이 해양수산부 장관에게 신고한 운임인상 합의(RR)는 경쟁제한 효과가 다르게 나타나는 점<각주>5</각주>, 정기선사로 하여금 운임 등 공동행위에 관하여 해양수산부 장관에게 신고하도록 한 해운법 제29조의 입법 취지 등을 고려할 때 원사건 120건 합의와 신청인들이 해양수산부 장관에게 신고한 18건의 합의는 후속적ㆍ종속적 관계의 합의가 아닌 별개의 합의이므로 위와 같은 신청인들의 주장은 이유 없다. 라. 원사건 공동행위는 과징금 부과대상이 아니라는 주장 9 신청인들은 정기선사들은 원사건 공동행위의 위법성을 전혀 인식할 수 없었던 점, 원사건 공동행위로 인한 경쟁제한효과와 그 파급효과가 매우 미미한 점 등을 고려할 때 원사건 공동행위에 대하여 과징금을 부과하지 않는 것이 타당하다고 주장한다. 10 살피건대, 원사건 공동행위는 가격(운임)을 직접적으로 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위로서 위반행위가 장기간에 걸쳐 발생하였고 경쟁제한 효과도 명백한 점, 원심결의 인정사실에서 살펴본 바와 같이 신청인들은 원사건 공동행위의 위법성을 인식하고 이를 은폐하고자 한 점 등을 고려할 때 원사건 공동행위에 대해 과징금을 부과하는 것이 타당하므로 위와 같은 신청인들의 주장은 이유 없다. 마. 관련매출액 산정이 잘못되었다는 주장 11 신청인들은 과징금이 부과되더라도 합의의 대상이 아닌 항로에서 발생한 매출액, 대형화주에 대한 매출액 및 합의 대상에 포함되지 않았던 부대운임에 대한 매출액 및 처분시효가 도과한 합의에 대한 매출액은 관련매출액에서 제외되어야 한다고 주장한다.<각주>6</각주>12 살피건대, 위와 같은 신청인들의 주장은 다음과 같은 사정을 고려할 때 모두 이유 없다. 13 첫째, 신청인들은 운임 등 합의를 할 때 대부분 9개 국가 전체를 기준으로 항로를 구분하여 합의한 점<각주>7</각주>, 한 국가의 어느 세부항로의 운임이 그 국가의 다른 세부항로 운임 합의에 영향을 주는 등 한 국가의 세부항로들 간 운임은 서로 직ㆍ간접적 영향을 주고 받는 점<각주>8</각주>, 특정 정기선사가 단독으로 운항하는 해상화물운송 서비스와 관련된 운임이라도 그 운임은 신청인들이 합의한 주요 항구의 운임 수준에 직ㆍ간접적으로 영향을 받은 점<각주>9</각주>등을 고려할 때 원심결과 같이 한국발 동남아시아 국가착 모든 항로에서 발생한 매출액을 관련매출액으로 산정하는 것이 타당하다. 14 둘째, 원심결의 인정사실에서 살펴본 바와 같이 신청인들은 대형화주가 발주하는 입찰에 대한 투찰가도 합의하였으며 선적거부 등의 수단을 통하여 그 투찰가 합의내용을 실행한 점, 대형화주에 대한 거래운임이 대형화주와의 협상을 통하여 결정되는 측면이 일부 있다고 하더라도 신청인들이 합의한 투찰가로 인하여 협상의 폭이 제한되므로 그 거래운임도 신청인들 합의의 영향을 받는다고 볼 수 있는 점, 원사건 기간 중 일부 입찰에서 합의가 없었다고 하더라도 그 입찰에서의 거래운임은 기존에 신청인들이 합의한 운임 등을 반영하여 결정된 점<각주>10</각주>등을 고려할 때 대형화주와의 거래운임도 원사건 공동행위의 영향을 직ㆍ간접적으로 받았다고 보아야 할 것이므로 대형화주에 대한 매출액 전체를 관련매출액에 포함하는 것이 타당하다. 15 셋째, 신청인들은 화주가 컨테이너 해상화물운송 서비스에 대한 대가로 지불하는 운임 즉, 기본운임과 각종 부대운임을 합한 총운임을 가격 결정의 기준으로 삼은 점, 신청인들은 총운임을 인상ㆍ유지할 목적으로 각 합의마다 기본운임 인상ㆍ유지, 각종 부대운임 도입ㆍ인상ㆍ유지 및 대형화주 투찰가 공동 결정 중 유효 적절한 수단을 선택하여 합의하여 온 점, 기본운임 및 각종 부대운임은 각각 총운임의 구성 요소로서 총운임에 직접 또는 간접적인 영향을 미치는 점, 운임 인상ㆍ유지의 수단으로 쓰인 운임의 종류와 관련된 매출액으로 한정할 경우 합의에 따른 총운임 인상 등의 효과는 동일함에도 운임 인상ㆍ유지의 수단으로 쓰인 운임의 종류에 따라서 관련매출액이 달라지는 부당한 결과가 발생하는 점 등을 고려할 때 공동행위의 대상으로 삼지 않은 각종 부대운임이 포함된 '총운임’을 기준으로 관련매출액을 산정하는 것이 타당하다.<각주>11</각주>16 넷째, 원심결에서 살펴본 바와 같이 원사건 120건 합의는 하나의 공동행위로 인정되어 신청인들의 위반행위 종료일은 2018. 12. 5.이므로 원사건 공동행위에 대한 처분시효는 아직 도과하지 않았다고 보는 것이 타당하다. 바. 신청인들에게 조사협력 감경이 적용되어야 한다는 주장 17 신청인들이 심사관의 조사 단계부터 위원회 심리 종결 시까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술하는 등 적극 협력하였음에도 원심결이 '과징금부과 세부기준 등에 관한 고시’(이하 '과징금고시’라 한다)<각주>12</각주>Ⅳ. 3. 다. (3) (가) 규정에 따른 산정기준 감경을 적용하지 않은 것은 부당하다고 주장한다.