한전 산하 발전사 발주 수입산 목재펠릿 구매 입찰 관련 ㈜엠케이솔라 및 ㈜비그린에너지의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 주식회사 엠케이솔라, 피심인 주식회사 비그린에너지<각주>1</각주>는 목재펠릿 유통업 등을 영위하는 자들로서 각각 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」<각주>2</각주>제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>와 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=138032175" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 심사보고서 소갑 제3-1호증 및 제3-2호증<각주>3</각주>나. 피심인들의 관계 3 피심인 2개사의 대표이사가 부부관계인 점, 피심인들의 지분 구조<각주>4</각주>및 사업 분야의 관련성, 임원의 겸직 관계<각주>5</각주>, 비그린에너지가 설립 이후 2020년 9월경 독자적인 사무실을 마련하기 전까지 엠케이솔라의 사무실을 같이 사용하였고 비그린에너지의 입찰 및 계약체결 등의 업무 수행을 위해 엠케이솔라의 직원을 사용한 점 등을 종합하여 볼 때, 피심인들은 실질적ㆍ경제적인 관점에서 사실상 하나의 사업자라고 할 수 있다. 다. 시장구조 및 실태 4 목재펠릿은 산림 또는 제재소에서 발생하는 산림 부산물을 톱밥 형태로 분쇄ㆍ건조ㆍ압축하고 일정 크기로 사출ㆍ성형하여 만든 목질계 바이오 연료로서, 주로 열병합발전소, 산업시설, 공공건물 등에서의 발전, 스팀, 온수, 난방 등 다양한 목적으로 사용되고 있다. 5 목재펠릿은 크게 미이용 산림바이오매스를 이용해서 생산한 목재펠릿(이하 '미이용 목재펠릿’이라 한다)<각주>6</각주>과 미이용 목재펠릿이 아닌 펠릿(이하 '일반 목재펠릿’이라 한다)으로 구분된다. 6 일반 목재펠릿으로는 대부분 가격이 저렴한 수입산이 사용되고 있다. 국내에서 소요되는 수입산 목재펠릿의 경우 베트남산이 약 60% 이상으로 가장 큰 비중을 차지하고 있고, 그 외에 인도네시아, 말레이시아, 러시아 등지에서도 수입되고 있다. 7 수입산 목재펠릿의 국내 유입량 현황은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 연도별 수입산 목재펠릿의 국내 유입량 현황 (단위: 천 톤) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=138032177" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 출처: 산림청 8 한전 산하 발전사들의 목재펠릿 구매현황은 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 한전 산하 발전사 수입산 목재펠릿 구매현황 (단위: 천 톤) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=138032179" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 이장섭 의원실 보도자료(2021.10.12.) 라. 한전 산하 발전사 수입산 목재펠릿 구매입찰 방식 9 한전 산하 발전사 발주 수입산 목재펠릿 구매입찰은 통상적으로 ①입찰공고 → ②입찰참가신청(입찰서류 제출) → ③입찰서류 심사결과 통지 → ④가격입찰 실시 → ⑤낙찰자 결정 → ⑥구매계약 체결의 순으로 진행되며, 입찰방식은 '최저가 희망수량 경쟁입찰’ 방식이다. 10 '최저가 희망수량 경쟁입찰’이란 1인의 능력이나 생산시설로는 공급이 불가능ㆍ곤란하다고 인정되는 다량의 수요 물품을 제조 또는 구매할 경우 그 수요물량 범위 내에서 입찰자가 계약할 희망수량과 단가를 투찰하는 제도이다. 이때 발주처의 예정가격 이하의 단가로 입찰에 참여한 자들 중 최저가격으로 입찰한 자 순으로 전체 발주물량에 도달할 때까지 자신의 희망수량을 낙찰받게 된다.<각주>7</각주>11 일반적으로 단독입찰의 경우 유찰되고, 투찰가격이 발주처의 예정가격을 초과하는 경우도 유찰로 처리된다. 유찰되면 당일 일정 시간차를 두고 재입찰을 실시하는 경우도 있고, 추후 일정을 다시 공지하여 재입찰을 실시하는 경우도 있다.2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 12 피심인들은 사실상 하나의 사업자로서, 한국중부발전 및 한국남부발전이 2019년 7월부터 2020년 8월 사이에 각 실시한 총 5건의 수입산 목재펠릿 구매입찰에서 사전에 투찰물량 및 입찰가격을 합의하여 결정한 후 투찰하였다. 입찰내역은 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 이 사건 입찰내역 (단위: USD, 부가세 미포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=138032187" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <img src="table_image_4(1).png" alt="이유 5번째 이미지" ></img> <img src="table_image_4(2).png" alt="이유 6번째 이미지" ></img> <img src="table_image_4(3).png" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 2) 합의 배경 13 피심인들은 부부관계 회사로서 양 사가 함께 입찰에 참가할 경우 둘 다 낙찰을 받거나 적어도 한 회사라도 낙찰받음으로써 매출을 확대시킬 의도로 이 건 공동행위에 이르렀다. 특히, 설립 이후 약 2년 동안 매출실적이 없었던 비그린에너지의 경영 상황 악화를 타개하기 위한 점이 주요하게 작용하였다. 14 이러한 점은 아래 <표 5> 이○○, 안○○의 진술 내용에서 확인할 수 있다. <표 5> 이○○, 안○○의 진술 내용(소갑 제2-1호증 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=138032189" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 3) 합의의 성립 및 실행 15 엠케이솔라는 2014년경부터 수입산 목재펠릿 구매입찰에 참가했는데, 주로 말레이시아 또는 인도네시아 제조업체로부터 목재펠릿을 공급받고 있다. 한편, 비그린에너지는 2019년경부터 입찰에 참가했고, 엠케이솔라와 거래관계에 있는 동일한 해외 제조업체로부터 목재펠릿을 공급받았다. 16 일반적으로 발전사 입찰에서는 생산공장 정보, 제조업체의 거래의향서 등을 제출하도록 되어 있는데, 입찰공고가 나면 이○○과 안○○은 기존에 거래관계에 있던 현지 제조업체로부터 조달 가능 물량 및 단가를 확인하였다. 17 피심인들은 모두 동일한 해외 제조업체로부터 목재펠릿을 수입해서 발전사 입찰에 참가하였기 때문에, 생산원가 정보, 운송 및 하역비용, 창고 보관료 등 가격 정보를 이○○과 안○○ 모두 알고 있었다. 이○○과 안○○은 평소에도 부부 간 대화 중에 사업과 관련된 많은 이야기를 나누었고, 이에는 피심인들의 목재펠릿 사업 마진율에 관한 사항도 있었기 때문에 각 사의 마진율 정보를 잘 알고 있었다. 18 또한 안○○은 비그린에너지의 대표이사이면서 엠케이솔라 직원의 지위도 겸하고 있었기 때문에 엠케이솔라의 입찰가격 또는 낙찰가격도 확인할 수 있었다. 19 즉, 부부인 이○○과 안○○ 모두 목재펠릿의 가격 결정구조, 원가정보와 마진율 등 입찰가격에 영향을 미치는 정보를 알고 있는 상태에서 해외 생산원가에 해상운송 및 하역비용, 국내 운송비용, 창고 보관료 등을 더하여 예상가격을 산정하고, 각 사의 마진율을 고려하여 최종 투찰물량 및 입찰가격을 합의하여 결정하였다. 20 이 사건 총 5건의 입찰에서 위와 같은 피심인들의 목재펠릿 투찰물량 및 입찰가격 합의는 동일한 방식으로 이루어졌고, 그대로 실행되었다. 다만, 피심인들이 함께 참가한 모든 입찰에서 피심인들의 입찰가격을 동일 가격으로 결정한 것은 아니고, 그때 그때의 사정에 따라 각 사의 마진율에 차이를 둔다던지 하여 피심인들의 입찰가격을 다르게 결정하기도 하였다. <표 6> 이○○, 안○○의 진술 내용(소갑 제2-1호증 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=138032191" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 4) 근거 21 위와 같은 사실은 이 사건 입찰서류(소갑 제1-1호증 내지 제1-4호증), 피심인들의 임직원 진술조서 및 사실관계 확인서(소갑 제2-1호증 내지 제2-2호증) 등을 통해 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(개정 2018. 9. 18. 법률 제15784호) 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. ~ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ~ ⑥ (생략) 2) 관련 법리 22 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 23 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>8</각주>가) 합의의 존재 (1) 합의의 의미 24 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 25 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항 등을 결정하는 행위’란 입찰에서 사업자 사이에 낙찰 예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 26 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 27 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>9</각주>28 한편, 법 제19조 제1항 제8호는 입찰 자체의 경쟁뿐 아니라 입찰에 이르는 과정에서의 경쟁도 함께 보호하려는 데 그 취지가 있다. 따라서 사업자들 사이의 합의에 의하여 낙찰예정자를 사전에 결정하였다면, 경쟁이 기능할 가능성을 사전에 전면적으로 없앤 것이 되어 입찰과정에서의 경쟁의 주요한 부분이 제한된 것으로 보아야 하므로, 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>10</각주>다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 29 위 2. 가.의 인정사실 및 근거들을 관련 법령 및 법리에 따라 종합적으로 살펴보면, 피심인들이 이 사건 총 5건의 입찰에서 사전에 투찰물량, 입찰가격 등 경쟁 요소를 함께 결정함으로써 의사의 합치가 있었음이 인정되는바, 이러한 행위는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 가) 관련시장의 획정 30 입찰시장은 입찰별로 특정 상품ㆍ용역에 대한 구매물량ㆍ금액이 정해져 있고, 입찰시장에서의 관련시장은 해당 입찰에서 구매하고자 하는 상품ㆍ용역과 경쟁관계가 성립되는 시장인바, 이 사건 한국중부발전 및 한국남부발전이 발주한 이 건 입찰 시장이 그 자체로 곧 하나의 관련시장이 된다. 나) 경쟁제한성 판단 31 피심인들은 사전에 투찰물량, 입찰가격 등 경쟁요소를 공동으로 결정하여 실행하였으므로, 이 사건 공동행위는 각 입찰시장에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 32 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반된다. 3. 처분 33 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발하지 않도록 법 제21조에 따라 피심인들에게 행위금지명령을 부과한다.<각주>11</각주>4. 피심인들의 수락내용