해군군수사령부 등 5개 기관 발주 기름제거용지 등 구매입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 유한킴벌리 주식회사<각주>1</각주>는 화장지 등을 제조ㆍ판매하는 사업자이고, 우**(유한크린텍 대표)<각주>2</각주>은 유한킴벌리의 대리점으로 유한킴벌리가 공급하는 기름제거용지 등을 판매하는 사업자이다. 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120694233" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 제품 설명 및 관수 시장 개요 가) 제품 설명 2 이 사건 공동행위의 구매입찰 대상 품목은 기름제거용지 및 함상용 작업복(분진복) 등이다. 3 기름제거용지는 군대에서 사용되는 무기 등을 수리ㆍ청소할 때 발생하는 각종 기름을 제거하기 위하여 사용하는 것을 말한다. 해군의 경우 주로 함정 수리시 사용되며, 공군의 경우 주로 비행기 정비시 사용되고 있다. 한편, 해군에서는 기름을 제거하거나 함정 수리시 착용하는 함상용 작업복을 구매하기도 한다. 이러한 함상용 작업복은 군함 청소 및 정비 작업시 발생하는 기름, 분진, 이물질로부터 작업자를 보호하기 위하여 부직포로 제작되는 보호복으로 해군에서만 사용되는 명칭이다. 4 기름제거용지는 펄프 함유도, 인장강도, 흡수도, 흡유도 등의 측면에서 일정한 스펙을 갖출 것이 요구되며, 인체에 무해하여야 하고 한다. 해군에서는 '기름제거용지’라 하고, 공군에서는 '종이걸레’ 또는 '종이타올’이라 부르고 있다. 나) 유통구조 및 관수(해군/공군) 시장 규모 5 기름제거용지와 함상용 작업복은 유한킴벌리 등 제조사들이 국내에서 원단을 생산하여 직접 또는 임가공 업체를 통하여 완제품을 생산, 공급하거나, 원단을 수입하여 직접 또는 임가공 업체를 통하여 생산, 공급하고 있다. 유한킴벌리의 경우 거의 대부분을 대리점을 통하여 수요처에 공급하고 있으며, ㈜광진산업 등 다른 제조사들도 대부분 대리점을 통하여 공급하고 있다. 6 기름제거용지 시장규모는 연간 300억 원으로 추정되며, 이중 민수시장이 280억 원, 관수시장이 20억 원 규모로 추정된다. 민수시장에서의 주요 수요자는 포스코, 현대제철, 현대자동차 등이며, 관수시장의 경우 육군, 해군, 공군 및 철도공사 등이 있다. 2) 이 사건 입찰 개요 가) 입찰참가 절차 및 자격 7 입찰참가자들은 입찰공고가 되면 지정된 입찰참가등록 마감일까지 입찰참가등록을 하고 전자입찰서 접수 개시일부터 입찰서 접수 마감일까지 사이에 또는 특정 입찰일에 전자입찰서를 제출함으로써 입찰에 참여하게 된다. 8 기름제거용지, 함상용 작업복(분진복)은 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제12조(경쟁입찰의 참가자격)에 따라 자격을 갖춘 업체로써, 입찰공고서상의 입찰등록마감일까지 사용자 등록 등 필요한 절차를 마친 사업자라면 입찰참가자격 제한 처분을 받지 아니한 이상 특별한 제한 없이 입찰에 참여할 수 있다. 나) 낙찰자 결정방식 9 이 사건 공동행위와 관련하여 공군에서 필요로 하는 기름제거용지 중 2013년과 2014년 입찰 건<각주>3</각주>을 제외한 나머지 품목들은 모두 최저가 낙찰제를 통해 낙찰자가 결정되었다. 즉 낙찰자 결정방식은 최저가 입찰로서, 입찰공고시 발주처가 공개한 방식에 따라 정해진 예정가격 이하로 입찰에 참여한 응찰자 중 최저가격으로 투찰한 자를 낙찰자로 결정하는 방식이다. 입찰이 예정가격 초과로 낙찰자가 없을 경우 해당 입찰은 자동 유찰이 되며, 유찰 시에는 재공고하게 된다. 10 예정가격은 입찰 전에 공개되는 기초예비가격을 기준으로 일정한 사정율(예: ±2% 또는 ±3%)을 정하고, 그 범위 내에서 입찰참여자들이 15개의 복수예비가격 중에서 선택한 2개의 복수예비가격에서 다수 선택된 4개를 산술평균하여 정한다. 3) 이 사건 입찰 현황 11 이 사건 해군군수사령부 둥 5개 기관이 발주한 기름제거용지 등 구매입찰과 관련하여, 각 입찰별 입찰참가자, 투찰내역 및 낙찰자 현황 등은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 이 사건 입찰 내역<각주>4</각주>(단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120694235" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 심사보고서 소갑 제1호증<각주>5</각주>내지 제5호증. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 인정사실 가) 합의 배경 12 피심인 유한킴벌리와 유한크린텍은 다음과 같은 이유로 해군과 공군에서 이루어지는 기름제거용지(해군), 종이걸레(공군) 및 함상용 작업복(해군) 구매입찰에서 유한킴벌리가 형식적으로 입찰에 참여하고, 유한크린텍을 낙찰예정사로 정하는 한편, 낙찰예정사인 유한크린텍의 투찰가격을 합의하였다. 13 첫째, 발주기관의 경우 다수의 입찰참여자들간 경쟁을 유도하기 위하여 주로 기존 입찰 참여자를 대상으로 입찰이 실시되기 약 1∼2개월 전에 시장가격조사서를 발송하면서 입찰진행에 대한 사전정보(입찰일정, 규모 등)를 공지해 주는데 유한킴벌리는 형식적인 입찰참여를 통하여 이와 같은 입찰정보를 얻을 필요가 있었다. 14 둘째, 해공군에서 필요로 하는 기름제거용지 등의 입찰의 경우 입찰참가자들이 적었기 때문에 유찰의 우려가 있어 이를 방지할 필요가 있었다. 15 셋째, 유한킴벌리 대리점의 경우 유한킴벌리 본사보다는 개별 수요기관에 대한 대응이 신속하기 때문에 이에 따라 납품과정에서 발생할 수 있는 배송관련 수요기관의 세부적인 요구에 신속하게 대응할 수 있도록 하기 위하여 대리점인 유한크린텍이 낙찰받을 필요가 있었다. 16 넷째, 발주처인 해당 수요기관에 대하여 영업활동<각주>6</각주>을 수행한 유한크린텍에 대하여 보상을 할 필요가 있었다. 나) 합의 과정 및 실행 (1) 해군 수요 기름제거용지 및 함상용 작업복 입찰 관련 (가) 2009. 1. 30. 해군중앙경리단 발주 기름제거용지 입찰 건 17 2009년 기름제거용지 입찰은 해군중앙경리단이 2009. 1. 22. 공고하고, 2009. 1. 30. 투찰 마감일까지 실시되었으며, 피심인 2개사 등 5개 업체가 입찰에 참여하였다. 18 2009년 기름제거용지 구매입찰과 관련하여, 유한킴벌리 직원 김**<각주>7</각주>과 유한크린텍 이사 송**<각주>8</각주>은 해당 입찰이 이루어지기 전인 2009. 1. 22.부터 2009. 1. 29.사이에 전화연락을 통하여 유찰방지 등을 목적으로 유한크린텍을 낙찰사로, 유한킴벌리를 들러리사로 하여 입찰에 참여하기로 합의하였다. 즉, 유한킴벌리는 2009년 기름제거용지 입찰만을 위하여 특별할인된 공급가격(유한킴벌리 기준가격에서 30% 내외 할인된 가격으로, 유한킴벌리 김**은 구체적인 공급가격은 기억나지 않는다고 진술하고 있다)을 유한크린텍에 알려주면서, 유한크린텍은 해당 가격을 기초로 7∼10%의 마진을 감안하여 입찰공고시 공개된 예산액(129,360,270원) 이하의 경쟁력 있는 투찰가격으로 입찰에 참여하기로 하였으며, 유한킴벌리는 유한크린텍의 낙찰을 지원하기 위하여 예산액 수준으로 입찰에 참여하기로 합의하였다. 19 유한킴벌리 김**과 유한크린텍 송**은 2009. 1. 29.경 전화연락을 통하여 낙찰이 가능한 유한크린텍의 투찰가격을 117,119,700원으로 협의하였으며, 유한크린텍은 입찰일인 2009. 1. 30. 117,119,700원으로 투찰하였다. 한편, 유한킴벌리는 예산액(129,360,270원) 수준인 129,360,000원으로 투찰하였다. 20 입찰에 참여한 사업자는 피심인들을 포함하여 5개사로 2009. 1. 30. 개찰 결과 유한크린텍이 낙찰되었으며, 해군중앙경리단은 유한크린텍과 2009. 2. 4. 낙찰가대로 계약을 체결하였다. (나) 2010. 3. 5. 해군중앙경리단 발주 기름제거용지 입찰 건 21 2010년 기름제거용지 입찰은 해군중앙경리단이 2010. 2. 25. 공고하고, 2010. 3. 5. 투찰 마감일까지 실시되었으며, 피심인 2개사를 포함하여 6개 업체가 입찰에 참여하였다. 22 2010년 기름제거용지 구매입찰과 관련하여, 유한킴벌리 직원 김○○과 유한크린텍 송**은 해당 입찰공고가 이루어진 2010. 2. 25.부터 2010. 3. 4.사이에 유한킴벌리 본사 11층 회의실에서 만나거나, 전화연락을 통하여 유한크린텍의 낙찰 및 유찰방지 등을 목적으로 유한크린텍을 낙찰사로, 유한킴벌리를 들러리사로 하여 입찰에 참여하기로 합의하였다. 즉, 유한킴벌리는 2010년 기름제거용지 입찰만을 위하여 2009년 수준의 특별할인된 공급가격 수준으로<각주>9</각주>유한크린텍에 특별 공급가격을 제공하면서, 유한크린텍은 해당 가격을 기초로 입찰공고시 공개된 예산액(178,097,970원) 이하의 경쟁력있는 가격으로 입찰에 참여하고, 유한킴벌리는 입찰공고시 공개된 예산액인 178,097,970원 수준으로 입찰에 참여하기로 합의하였다. 23 이에 따라, 유한킴벌리 김○○과 유한크린텍 송**은 투찰전 전화연락을 통하여 낙찰이 가능한 유한크린텍의 투찰가격에 대하여 174,536,010원으로 협의하였으며, 이와 같은 협의에 따라 2010. 3. 5. 유한크린텍은 174,536,010원으로 투찰하였다. 한편, 유한킴벌리는 유한크린텍과 같은 날에 178,000,000원으로 입찰에 참여하였다. 24 입찰에 참여한 사업자는 피심인 2개사를 포함하여 6개사로 2010. 3. 5. 개찰 결과 ****이 159,000,000원에 낙찰되었다<각주>10</각주>. (다) 2010. 10. 12. 해군중앙경리단 발주 함상용 작업복 입찰 건 25 2010년 함상용 작업복 입찰은 해군중앙경리단이 2010. 10. 4. 공고하고, 2010. 10. 12. 투찰 마감일까지 실시되었으며, 피심인 2개사만이 입찰에 참여하였다. 26 2010년 함상용 작업복 구매입찰과 관련하여, 유한킴벌리 김○○과 유한크린텍 송**은 해당 입찰이 이루어지기 전인 2010. 10. 4.부터 2010. 10. 11.사이에 전화연락 및 만남을 통하여 유한크린텍을 낙찰사로, 유한킴벌리를 들러리사로 하여 입찰에 참여하기로 합의하였다. 즉, 유한킴벌리는 2010년 함상용 작업복 구매입찰만을 위하여 특별할인된 공급가격을 유한크린텍에 제공하면서, 유한크린텍은 해당 가격을 기초로 입찰공고시 공개된 예산액인 35,742,000원 이하의 경쟁력있는 가격으로 입찰에 참여하고, 유한킴벌리는 입찰공고시 공개된 예산액 수준으로 입찰에 참여하기로 합의하였다. 27 유한킴벌리 김○○과 유한크린텍 송**은 투찰전 전화연락을 통하여 낙찰이 가능한 유한크린텍의 투찰가격을 35,548,800원으로 협의하였으며, 이와 같은 협의에 따라 입찰일인 2010. 10. 12. 유한크린텍은 35,548,800원으로 투찰하였다. 한편, 유한킴벌리는 입찰일인 2010. 10. 12. 35,742,000원으로 투찰하였다. 28 입찰에 참여한 사업자는 피심인 2개사만으로 2010. 10. 12. 개찰 결과 유한크린텍이 낙찰되었으며, 해군중앙경리단은 유한크린텍과 2010. 10. 13. 낙찰가대로 계약을 체결하였다. (라) 2012. 5. 30. 해군군수사령부 발주 함상용 작업복 입찰 건 29 2012년 함상용 작업복 입찰은 해군군수사령부가 2012. 5. 22. 공고하고, 2012. 5. 30. 투찰 마감일까지 실시되었으며, 피심인 2개사를 포함하여 5개 업체가 입찰에 참여하였다. 30 2012년 함상용 작업복 구매입찰과 관련하여, 유한킴벌리 직원 이**과 유한크린텍 송**은 2012. 5. 24. 경상남도 진해시 소재 '해군의 집’ 입찰실에서 열린 입찰 설명회에 참석하여 해당 제품 규격을 확인하고 참여업체 수를 파악하였다. 이후, 유한킴벌리는 종전과 같이 2012년 함상용 작업복 입찰만을 위하여 특별할인된 공급가격을 유한크린텍에 통보해 주었으며, 입찰서류 준비 등 입찰등록을 하였다. 31 유한킴벌리 이**과 유한크린텍 송**은 2012. 5. 28.경 전화연락을 통하여 유찰방지 및 유한크린텍의 낙찰 지원 등을 목적으로 유한크린텍은 유한킴벌리가 통보해준 공급가격을 기초로 입찰전 공개된 기초예비가격인 60,099,000원 이하의 경쟁력있는 가격으로 입찰에 참여하고, 유한킴벌리는 입찰전 공개된 기초예비가격 수준으로 입찰에 참여하기로 합의하였다. 32 유한킴벌리 이**과 유한크린텍 송**은 투찰전 전화연락을 통하여 낙찰이 가능한 유한크린텍의 투찰가격을 52,700,000원으로 협의하였으며, 이와 같은 협의에 따라 유한크린텍은 입찰일인 2012. 5. 30. 52,700,000원으로 투찰하였다. 한편, 유한킴벌리는 입찰일인 2012. 5. 30. 59,000,000원으로 입찰에 참여하였다. 33 입찰에 참여한 사업자는 피심인 2개사를 포함하여 총 5개사로 2012. 5. 30. 개찰 결과 ******이 낙찰되었다. (마) 2013. 5. 13. 해군군수사령부 발주 기름제거용지 입찰 건 34 2013년 기름제거용지 입찰은 해군군수사령부가 2013. 5. 7. 공고하고, 2013. 5. 13. 투찰 마감일까지 실시되었으며, 피심인 2개 업체만이 입찰에 참여하였다. 35 유한킴벌리 직원 김△△과 유한크린텍 송**은 입찰공고후부터 2013. 5. 10. 투찰이 이루어지기 전까지 사이에 전화연락을 통하여, 2013년 기름제거용지 입찰만을 위하여 특별할인된 공급가격을 유한킴벌리가 유한크린텍에 제공하고, 유한크린텍을 낙찰사로, 유한킴벌리를 들러리사로 하여 입찰에 참여하기로 합의하였다. 즉, 유한크린텍은 기름제거용지 입찰만을 위하여 유한크린텍에 특별할인되어 공급되는 가격을 기초로 입찰전 공개된 기초예비가격인 88,000,000원 이하의 경쟁력있는 가격으로 입찰에 참여하고, 유한킴벌리는 입찰전 공개된 기초예비가격 수준으로 입찰에 참여하기로 합의하였다. 36 유한킴벌리 김△△과 유한크린텍 송**은 투찰전 전화연락을 통하여 낙찰이 가능한 유한크린텍의 투찰가격을 85,800,000원으로 협의하였으며, 이와 같은 협의에 따라 투찰일인 2013. 5. 10.에 유한크린텍은 85,800,000원으로 투찰하였다. 한편, 유한킴벌리는 입찰일인 2013. 5. 10.에 87,990,000원으로 투찰하였다. 37 입찰에 참여한 사업자는 피심인 2개사로 2013. 5. 13. 개찰 결과 유한크린텍이 낙찰되었다. (바) 2013. 5. 28. 해군군수사령부 발주 함상용 작업복 입찰 건 38 2013년 함상용 작업복 입찰은 해군군수사령부가 2013. 5. 21. 공고하고, 투찰 마감일인 2013. 5. 28.까지 실시되었으며, 피심인 2개사를 포함하여 8개 업체가 입찰에 참여하였다. 39 2013년 함상용 작업복 구매입찰과 관련하여, 유한킴벌리 김△△과 유한크린텍 송**은 입찰공고일부터 해당 입찰이 이루어지기 전인 2013. 5. 27.<각주>11</각주>사이에 전화연락을 통하여 유한크린텍을 낙찰사로, 유한킴벌리를 들러리사로 하여 입찰에 참여하기로 합의하였다. 즉, 유한킴벌리는 2013년 함상용 작업복 입찰만을 위하여 특별할인된 공급가격을 유한크린텍에 제공하고, 유한크린텍은 해당 가격을 기초로 입찰전에 공개된 기초예비가격인 101,800,000원 이하의 경쟁력있는 가격으로 입찰에 참여하고, 유한킴벌리는 기초예비가격 수준으로 입찰에 참여하기로 합의하였다. 40 유한킴벌리 김△△과 유한크린텍 송**은 투찰전 전화연락을 통하여 낙찰이 가능한 유한크린텍의 투찰가격을 98,760,000원으로 협의하였다. 이후, 입찰일인 2013. 5. 27. 유한크린텍은 98,760,000원으로, 유한킴벌리는 101,800,000원으로 투찰하였다. 41 입찰에 참여한 사업자는 피심인 2개사를 포함하여 8개사로 2013. 5. 29. 개찰 결과 *******가 낙찰되었다. (2) 공군 수요 종이걸레 입찰 관련 (가) 2011. 5. 2. 공군중앙관리단 발주 종이걸레 입찰 건 42 2011년 종이걸레 입찰은 공군중앙관리단이 2011. 4. 22. 공고하고, 투찰 마감일인 2011. 5. 2.까지 실시되었으며, 피심인 2개사만이 입찰에 참여하였다. 43 2011년 종이걸레 구매입찰과 관련하여, 유한킴벌리 이**과 유한크린텍 송**은 해당 입찰공고일인 2011. 4. 22.부터 2011. 4. 28. 사이에 유한크린텍 사무실에서 만나거나 전화연락을 통하여, 유찰방지 및 유한크린텍의 낙찰 지원 등을 목적으로 유한크린텍을 낙찰사로, 유한킴벌리를 들러리사로 하여 입찰에 참여하기로 합의하였다. 즉, 유한킴벌리는 2011년 종이걸레 입찰만을 위하여 특별할인된 공급가격을 유한크린텍에 제공하고, 유한크린텍은 해당 가격을 기초로 입찰전에 공개된 기초예비가격인 57,161,000원 이하의 경쟁력있는 가격으로 입찰에 참여하고, 유한킴벌리는 기초예비가격 수준으로 입찰에 참여하기로 합의하였다. 44 유한킴벌리 이**과 유한크린텍 송**은 투찰전 전화연락을 통하여 낙찰이 가능한 유한크린텍의 투찰가격을 55,903,000원으로 협의하였다. 이후, 유한킴벌리는 2011. 4. 28. 58,000,000원으로, 유한크린텍은 2011. 4. 29. 55,903,000원으로 투찰하였다. 45 입찰에 참여한 사업자는 피심인 2개사로, 2011. 5. 2. 개찰 결과 유한크린텍이 낙찰되었다. (나) 2012. 5. 14. 국군재정관리단 발주 종이타올 입찰 건 46 2012년 공군 수요 종이타올 구매입찰은 국군재정관리단이 2012. 5. 7. 공고하고, 투찰 마감일인 2012. 5. 14.까지 실시되었으며, 피심인 2개사를 포함하여 3개 업체가 입찰에 참여하였다. 47 2012년 종이타올 구매입찰과 관련하여, 유한킴벌리 이**과 유한크린텍 송**은 입찰공고일부터 해당 입찰이 이루어지기 전인 2012. 5. 10.경 유한크린텍 사무실에서 만나 유찰방지 및 유한크린텍의 낙찰 지원 등을 목적으로 유한크린텍을 낙찰사로, 유한킴벌리를 들러리사로 하여 입찰에 참여하기로 합의하였다. 즉, 유한킴벌리는 2011년과 같이 종이타올 입찰만을 위하여 특별할인된 공급가격을 유한크린텍에 제공하고, 유한크린텍은 해당 가격을 기초로 입찰전에 공개된 기초예비가격인 51,033,000원 이하의 경쟁력있는 가격으로 입찰에 참여하고, 유한킴벌리는 기초예비가격 수준으로 입찰에 참여하기로 합의하였다. 48 유한킴벌리 이**과 유한크린텍 송**은 2012. 5. 10.경 만남에서 낙찰이 가능한 유한크린텍의 투찰가격을 49,502,000원으로 협의하였다. 이후, 2012. 5. 1. 투찰 당일에 유한크린텍은 49,502,000원으로, 유한킴벌리는 51,000,000원으로 투찰하였다. 49 입찰에 참여한 사업자는 피심인 2개사를 포함하여 3개사로 2012. 5. 14. 개찰 결과 유한크린텍이 낙찰되었다. (다) 2013. 4. 17. 국군재정관리단 발주 종이걸레 입찰 건 50 2013년 공군 수요 종이걸레 입찰은 국군재정관리단이 2013. 4. 9. 공고하고, 투찰 마감일인 2013. 4. 17.까지 실시되었으며, 피심인 2개사만이 입찰에 참여하였다. 51 2013년 공군 수요 종이걸레 구매입찰과 관련하여, 유한킴벌리 김△△과 유한크린텍 송**은 해당 입찰이 이루어지기 전인 2013. 4. 13.부터 입찰전인 2013. 4. 15.까지 전화연락을 통한 협의를 통하여 유찰방지 및 유한크린텍의 낙찰 지원 등을 목적으로 유한크린텍을 낙찰사로, 유한킴벌리를 들러리사로 하여 입찰에 참여하기로 합의하였다. 즉, 유한킴벌리는 2012년과 같이 종이걸레 입찰만을 위하여 특별할인된 공급가격을 유한크린텍에 제공하고 유한크린텍은 해당 가격을 기초로 입찰전에 공개된 기초예비가격인 74,314,500원 이하의 경쟁력있는 가격으로 입찰에 참여하고, 유한킴벌리는 기초예비가격 수준으로 입찰에 참여하기로 합의하였다. 52 유한킴벌리 김△△과 유한크린텍 송**은 투찰전 전자우편 및 전화연락을 통하여 낙찰이 가능한 유한크린텍의 투찰가격을 협의하였으며, 2013. 4. 16. 유한크린텍은 59,300,700원으로, 유한킴벌리는 71,900,000원으로 투찰하였다. 53 입찰에 참여한 사업자는 피심인 2개사로 2013. 4. 17. 개찰 결과 유한크린텍이 낙찰되었다. (라) 2013. 5. 7. 공군군수사령부 발주 종이타올 입찰 건 54 2013년 공군 수요 종이타올 입찰은 공군군수사령부가 2013. 5. 2. 공고하고, 입찰 마감일인 2013. 5. 7.까지 실시되었으며, 피심인 2개사를 포함하여 19개 업체가 입찰에 참여하였다. 55 2013년 공군 수요 종이타올 구매입찰과 관련하여, 유한킴벌리 김△△과 유한크린텍 송**은 2013. 5. 2.부터 피심인 유한크린텍과 유한킴벌리가 견적서를 제출하기 전인 2013. 5. 5.까지<각주>12</각주>전화연락을 통한 협의를 통하여 유찰방지 및 유한크린텍의 낙찰 지원 등을 목적으로 유한크린텍을 낙찰사로, 유한킴벌리를 들러리사로 하여 입찰에 참여하기로 합의하였다. 즉, 유한킴벌리는 종전과 같이 종이걸레 입찰만을 위하여 특별할인된 공급가격을 유한크린텍에 제공하고 유한크린텍은 해당 가격을 기초로 입찰전에 공개된 기초예비가격인 27,712,460원 이하의 경쟁력있는 가격으로 입찰에 참여하고, 유한킴벌리는 기초예비가격 수준으로 입찰에 참여하기로 합의하였다. 56 유한킴벌리 김△△과 유한크린텍 송**은 투찰전 전자우편 및 전화연락을 통하여 낙찰이 가능한 투찰가격을 협의하였으며, 2013. 5. 6. 유한크린텍은 26,886,000원으로, 유한킴벌리는 27,708,472원으로 투찰하였다. 57 입찰에 참여한 사업자는 피심인 2개사를 포함하여 19개사로, '****’ 등 11개사가 유한크린텍보다 경쟁력있는 가격으로 입찰하여 낙찰자로 선정되었으나, 계약을 포기<각주>13</각주>함에 따라 유한크린텍이 최종적으로 낙찰받았다. (마) 2014. 2. 17. 공군군수사령부 발주 종이타올 입찰 건 58 2014년 공군 수요 종이타올 입찰은 공군군수사령부가 2014. 2. 12. 공고하고, 입찰 마감일인 2014. 2. 17.까지 실시되었으며, 피심인 2개사를 포함하여 26개 업체가 입찰에 참여하였다. 59 2014년 공군 수요 종이타올 구매입찰과 관련하여, 유한킴벌리 김△△과 유한크린텍 송**은 입찰공고일인 2014. 2. 12.부터 투찰하기 전인 2014. 2. 16.까지<각주>14</각주>전화연락을 통한 협의를 통하여 유찰방지 및 유한크린텍의 낙찰 지원 등을 목적으로 유한크린텍을 낙찰사로, 유한킴벌리를 들러리사로 하여 입찰에 참여하기로 합의하였다. 즉, 유한킴벌리는 종전과 같이 종이걸레 입찰만을 위하여 특별할인된 공급가격을 유한크린텍에 제공하고 유한크린텍은 해당 가격을 기초로 입찰전에 공개된 기초예비가격인 34,685,000원 이하의 경쟁력있는 가격으로 입찰에 참여하고, 유한킴벌리는 기초예비가격 수준으로 입찰에 참여하기로 합의하였다. 60 유한킴벌리 김△△과 유한크린텍 송**은 투찰전 전자우편 및 전화연락을 통하여 낙찰이 가능한 투찰가격을 협의하였으며, 2014. 2. 17. 유한크린텍은 33,476,000원으로, 유한킴벌리는 34,680,000원으로 투찰하였다. 61 입찰에 참여한 사업자는 피심인 2개사를 포함하여 26개사로, 입찰결과 '*****’가 낙찰받았다. 2) 근거 62 이와 같은 사실은 이 사건 공동행위 관련 입찰공고문(소갑 제1호증 및 제2호증), 투찰내역 및 입찰결과(소갑 제3호증 및 제4호증), 유한크린텍이 제출한 계약서 및 계약금액 자료(소갑 제5호증), 유한킴벌리 전 직원 김**의 2017. 9. 22.자 진술조서(소갑 제6호증), 유한킴벌리 직원 김○○의 2017. 10. 20.자 진술조서(소갑 제7호증), 유한킴벌리 직원 이**의 2017. 10. 20.자 진술조서(소갑 제8호증), 유한킴벌리 직원 김△△의 2017. 10. 20.자 진술조서(소갑 제9호증), 유한크린텍 이사 송**의 2017. 10. 24.자 진술조서(소갑 제10호증)와 심의과정에서의 피심인 유한크린텍 및 유한킴벌리의 진술<각주>15</각주>등을 통해 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>16</각주>(이하 '법’이라 한다) 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ②～⑤ (생략) 법 시행령<각주>17</각주>제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 63 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 64 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다<각주>18</각주>. 65 여기서의 “합의”란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다<각주>19</각주>. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위에 대한 합의 66 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위에 대한 합의란 입찰 또는 경매에 있어 사업자 사이에 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항 등을 결정하는 행위를 사전에 합의하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 67 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 68 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다<각주>20</각주>. 69 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수 밖에 없다<각주>21</각주>. 다. 피심인들의 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 70 위 2. 가. 에서 인정된 사실과 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 피심인 유한킴벌리와 유한크린텍이 해군군수사령부, 해군중앙경리단, 공군군수사령부, 공군중앙경리단 및 국군재정관리단이 2009년부터 2014년까지 발주한 11건의 기름제거용지 등 이 사건 대상 품목의 구매입찰에서 사전에 낙찰예정사(유한크린텍), 들러리사(유한킴벌리) 및 투찰가격을 합의하여 이에 따라 투찰한 것이므로, 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 해당하는 낙찰사, 투찰가격 결정과 관련한 합의가 인정된다. 2) 하나의 공동행위인지 여부 71 이 사건 공동행위와 같이 사업자들 사이에 일정기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 계속한 경우, 전체를 하나의 공동행위로 볼 것인지 아니면 개별 합의로 분리하여 수개의 공동행위가 독자적으로 성립ㆍ소멸한 것으로 볼 것인지가 문제된다. 72 이와 관련하여 대법원은 “기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이에 따라 위 합의를 실행하는 과정에서 수회에 걸쳐 회합을 가지고 구체적인 가격의 결정 등을 위한 합의를 계속하여 온 경우, 그 회합 또는 합의의 구체적 내용이나 구성원에 일부 변경이 있더라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 공동행위로 봄이 상당하다”라고 판시<각주>22</각주>한 바 있다. 73 또한, 대법원은 하나의 공동행위로 판단되기 위하여 '기본적 원칙에 관한 합의’가 반드시 필요한 것은 아니라고 하면서 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면 하나의 공동행위로 볼 수 있다는 취지로 판시하였다. 74 그리고 최근 고등법원은 더 나아가 하나의 공동행위에 관한 대법원의 법리는 부당한 공동행위가 서로 다른 관련시장에 속하는 수개의 상품을 대상으로 하였을 경우라도 특별한 사정이 없는 한 동일하게 적용된다고 판시<각주>23</각주>하였다. 75 살피건대, 피심인 유한킴벌리와 유한크린텍이 해군군수사령부 등 5개 기관이 2009년부터 2014년까지 발주한 11건의 기름제거용지 등 이 사건 대상 품목의 구매입찰에서 사전에 낙찰예정사, 들러리사 및 투찰가격 등에 대한 합의는 다음과 같은 점을 고려할 때 하나의 공동행위로 인정된다. 76 첫째, 위 Ⅱ. 1. 나. 합의배경에서 살펴본 바와 같이 피심인 유한킴벌리는 유한크린텍이 해군군수사령부 등 이 사건 입찰 대상 품목을 발주하는 발주기관에 대하여 유한킴벌리가 생산, 판매하는 기름제거용지 등에 대하여 홍보 및 설명 등의 영업활동을 했다는 점에서 이에 대한 보상을 할 필요가 있었고, 한편으로는 입찰 참여자가 많지 않아 유찰을 방지할 필요가 있었기 때문에 사전에 낙찰예정사와 들러리사를 정할 필요가 있었다. 이러한 목적은 이 사건 기름제거용지 등의 구매입찰과 관련한 총 11건의 입찰에서 모두 동일하므로 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것이라고 볼 수 있다. 77 둘째, 피심인 유한킴벌리가 유한크린텍을 낙찰예정사로, 유한킴벌리를 들러리사로 합의한 사실, 유한킴벌리가 유한크린텍에게 이 사건 입찰만을 위하여 특별히 할인된 공급가격을 통보하고 유한크린텍은 해당 공급가격에서 일정한 마진을 감안하여 투찰하고, 기초예비가격 등을 기준으로 투찰가격을 협의하여 그에 따라 투찰한 사실에서 보듯이 합의 유형 및 실행방식에 있어서도 변동없이 이루어졌다. 78 셋째, 2009년부터 2014년까지 총 11차례의 입찰에서 합의에 참여한 구성원의 변동이 전혀 없었으며 5년간 단절됨이 없이 지속적으로 실행되어 왔다. 3) 경쟁제한성 판단 가) 관련시장의 획정 79 구체적인 경쟁제한성 판단을 위해서는 당해 행위에 의해 직ㆍ간접적인 영향을 받는 시장이 어디까지인지(즉, 시장획정)에 대해 선행 판단이 필요하다. 80 살피건대, 입찰시장은 각 입찰별로 특정 상품에 대한 구매물량이 정해져 있고 해당 상품은 낙찰사로 결정된 특정 사업자만이 공급을 담당한다는 점에서 공급되는 상품의 대체가능성이라는 것 자체를 상정할 수 없는 바, 결국 입찰에서의 관련시장은 각 개별 입찰 건을 하나의 시장으로 보는 것이 타당하다. 나) 경쟁제한성 판단 81 피심인들이 이 사건 기름제거용지 등 11건의 구매입찰에서 사전에 낙찰예정사, 투찰가격 등을 합의한 행위는, 실질적인 경쟁 없이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 경쟁입찰제도의 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제할 우려가 있는 상태를 초래한 것이라는 점에서 기름제거용지 등의 구매 입찰시장의 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고, 경제적 효율성 증대효과는 없는 것이 명백하므로, 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 82 아울러, 피심인들은 투찰가격 수준에 대하여도 결정한 바, 이렇게 사업자들이 공동으로 가격을 합의하여 정하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 경쟁을 제한하는 것으로 볼 수밖에 없다<각주>24</각주>. 4) 소결 83 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 84 피심인 유한킴벌리 및 유한크린텍에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 법 위반 행위의 재발을 방지하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 아울러 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2017. 11. 30. 공정거래위원회 고시 제2017-21호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정 기준 가) 관련매출액 85 피심인들에 대한 관련매출액은 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)의 규정에 따라 낙찰이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을 각 피심인이 참여한 입찰에서의 관련매출액으로 한다. 86 피심인별 관련매출액은 아래 <표 3>의 기재와 같다. <표 3> 관련매출액<각주>25</각주>(단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120694237" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 87 이 사건 공동행위는 모두 국가기관이 발주한 입찰에 대한 담합행위인 점, 입찰 관련 총 계약금액이 40억원 미만인 점 및 이 사건 입찰 건 중 일부는 피심인들 외 다른 사업자(**** 등 4개 사업자)가 낙찰 받아 합의로 인한 부당이득이 없는 점 등을 감안하여 중대한 위반행위로 하되 5%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 88 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정한다. 또한, 탈락한 경우에는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)의 규정에 따라 2분의 1을 감액한다. 이와 같이 산정한 피심인별 산정기준은 아래 <표 4>의 기재와 같다. <표 4> 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120694239" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>26</각주>2) 행위 요소에 의한 1차 조정 89 피심인들은 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 90 피심인들은 심사관의 조사단계부터 위원회 심의 종결시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가)의 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 91 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 5>의 기재와 같다. <표 5> 2차 조정 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120694241" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 92 이 사건 합의의 전후 사정과 관련하여, 개인사업자인 유한크린텍은 유한킴벌리의 제품을 공급받아 판매하는 대리점의 지위에서 본사인 유한킴벌리가 공급물량 확보 등을 위해 입찰참여를 요청하면 이에 따를 수 밖에 없었던 점 등을 감안하여, 과징금 고시 Ⅳ. 4. 가. (1) (나) 2)의 규정에 따라 위 2차 조정 산정기준에서 10%를 감경한다. 또한, 과징금 고시 Ⅳ. 4. 바.의 규정에 따라 백만 원 미만의 금액을 버린 금액을 부과과징금으로 결정한다. <표 6> 피심인별 부과과징금 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120694243" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 4. 결론 93 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.