현대건설㈜ 등 3개사 발주 케이블 구매입찰 관련 7개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 가온전선 주식회사, 넥상스코리아 주식회사, 대원전선 주식회사, 대한전선 주식회사, 서울전선 주식회사, 엘에스전선 주식회사, 일진전기 주식회사<각주>1</각주>는 케이블(전선)을 생산하여 판매하는 사업을 영위하는 사업자들이다. 2 피심인 7개사의 일반현황은 다음 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 일반현황 (2016. 12. 31. 기준, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120694723" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 케이블(전선)의 개요 3 케이블은 일정 지점 사이에 전기신호 또는 전기에너지를 전달하는 기능을 수행하는 선으로 크게 도체와 도체를 감싸는 피복 두 부분으로 구성된다. 도체는 전류를 흘려주는 기능을 하고, 피복은 도체부분이 파손되지 않도록 보호하는 기능을 하며, 외피와 절연체로 세분된다. 2) 국내 케이블시장의 현황 4 부가가치가 낮은 일반 케이블제품의 경우 중소업체 간의 경쟁이 치열한 반면, 부가가치가 높은 특수제품의 경우 대규모 투자설비가 필요하고 기술적 진입장벽이 존재하여 소수의 대기업만이 시장에 참여하고 있다. 국내에서는 피심인 엘에스전선, 대한전선, 가온전선 등의 대형업체가 전체 전선시장의 약 60% 이상을 점유하는 과점체제가 유지되고 있다. 5 케이블 산업은 국내외 설비투자와의 연계성이 높은 산업으로 수요처에 따라 관납시장과 시판시장으로 나눌 수 있으며, 시판시장은 다시 민수입찰시장과 일반시판시장으로 구분할 수 있다. 6 관납시장의 주요 수요자는 한국전력공사, 한국철도공사, 한국철도시설공단 등이며 주로 전력선(저ㆍ중ㆍ고ㆍ초고압), 통신선 등을 구매한다. 관납시장에 공급되는 전선은 공공의 목적을 위해 사용되므로 당해 물품의 수요자는 엄격한 규격기준 및 제품시험절차를 두고 납품이 가능한 사업자에게만 공급자격을 부여하고 있다. 저전압 및 중전압 전력선의 공급자 수는 20여 개 이상으로 상대적으로 많은 편이지만, 초고압 전력선의 공급자 수는 4∼6개 정도이다. 7 시판시장 중 민수입찰시장의 주요 수요자는 대형건설사로서, 주로 아파트나 공장 등 내부에 가설되는 저전압 전력선을 많이 구매한다. 민수입찰시장의 공급자는 수요자에 의하여 결정되는데, 각 건설사는 대개 대기업, 중소기업, 대형 대리점 등 일정 수의 업체를 입찰참여가능업체로 등록시켜 놓고, 공개입찰 등을 거쳐 구매한다. 8 이 사건 입찰과 관련된 시장은 시판시장 중 민수입찰시장으로서 주요 수요자는 대형건설사이고, 주로 아파트나 공장 등 내부에 가설되는 저전압 케이블을 많이 구매한다. 민수입찰시장의 공급자는 수요자에 의하여 결정되는데, 각 건설사는 대개 대기업, 중소기업, 대형 대리점 등 일정 수의 업체를 입찰참여가능업체로 등록시켜 놓고 공개입찰 등을 거쳐 구매한다. 3) 이 사건 케이블 구매입찰 개요 가) 이 사건 입찰 품목 (1) 전력용 케이블 9 이 사건 입찰에서 구매대상이 된 주요 품목은 전력용 케이블이었는데, 산업단지, 상업지구, 일반건물 등에 전력을 공급하는데에 사용되는 배전케이블로 사용 전압에 따라 초고압ㆍ고압ㆍ저압케이블 등으로 나뉜다. 10 이 중 초고압 케이블은 특고압 케이블이라 부르기도 하며 대용량의 전력을 전달하기 위해 개발된 케이블로 주로 발전소, 공장 등에서 사용된다. 주요 생산자는 피심인 가온전선, 대한전선, 엘에스전선, 일진전기이다. 11 고압 및 저압 케이블은 통상적으로 사용되는 배전 케이블로 발전소와 공장 및 상업지구, 아파트 등 일반 건물에서 사용되며, 초고압 케이블 생산자 외 피심인 넥상스코리아, 대원전선, 서울전선 등 중소기업도 시장에 참여하고 있다. (2) 제어용 및 계장용 케이블 12 이 사건 입찰에서의 구매대상 품목에는 제어용 및 계장용 케이블도 있는데, 먼저 제어용 케이블은 절연 및 차폐 기능이 있어 발전소, 공장 등에 설치된 기기의 원격조작 및 자동제어를 위한 에어회로에 사용되는 케이블을 말한다. 또한, 계장용 케이블은 공장 등의 시설물을 제어, 감시하기 위한 전기신호 전달에 사용되는 케이블을 말한다. 나) 입찰 개요 (1) 발주자 및 입찰참여사업자 (가) 현대건설 13 현대건설은 2011년 10월까지는 케이블 구매입찰에 참여하는 사업자를 제한하지 않고, 케이블 제조사 및 유통대리점까지 모두 입찰에 참여할 수 있도록 하였다. 그러나 2011년 11월 이후부터 입찰방식을 변경하여 피심인 가온전선, 넥상스코리아, 대원전선, 대한전선, 엘에스전선 등 주요 5개 제조사만 입찰에 참여할 수 있도록 하는 제한경쟁입찰을 실시하였다. 14 다만, 케이블 시공 대상이 되는 최종 수요처의 요구를 반영하여 5개의 주요 제조사 외에도 다른 제조사도 추가로 입찰에 참여시키기도 하였는데, 특히 현대제철의 요구를 반영하여 피심인 서울전선과 일진전기까지 총 7개 사업자가 입찰에 참여할 수 있도록 하였다. <표 2> 현대건설 실시 케이블 구매입찰 건 입찰참여사업자 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120694735" alt="이유 2번째 이미지" ></img> (나) 현대제철 및 현대하이스코 15 현대제철과 현대하이스코는 자신들의 공장 건설에 사용되는 케이블의 경우 통상적으로는 시공사가 자율적으로 구매하도록 하였으나, 예외적으로 자신들이 입찰을 실시하여 직접 구매하기도 하였는데, 이 경우 현대건설과 유사하게 입찰참여사업자를 제한하였다. <표 3> 현대제철 및 현대하이스코 실시 케이블 구매입찰 건 입찰참여사업자 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120694737" alt="이유 3번째 이미지" ></img> (2) 낙찰자 결정 방식 16 현대건설, 현대제철, 현대하이스코가 실시한 케이블 구매입찰은 가장 낮은 가격으로 투찰하는 사업자가 낙찰받는 최저가입찰제였다. 다만, 입찰이 종료된 이후 발주처와 낙찰자(최저가 투찰자)가 협상을 통해 최종 계약금액을 결정하는 경우도 있었으므로 최저투찰가와 최종 계약금액이 반드시 일치하는 것은 아니었다. (3) 입찰 과정 17 현대건설, 현대제철, 현대하이스코가 실시한 케이블 구매입찰은 대부분 ① 이메일을 통한 입찰공고, ② 필요한 경우 현장설명회 실시<각주>2</각주>, ③ 밀봉입찰 또는 각 사 홈페이지를 통한 전자입찰<각주>3</각주>실시의 순서로 진행되었다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 공동행위의 배경 18 2011년 10월 이후 현대건설이 케이블 구매입찰 방식을 제한경쟁입찰로 변경하며 이 사건 입찰에 참여할 수 있게 되었던 피심인 7개사는 가격경쟁을 회피하고, 안정적으로 물량을 확보하기 위한 목적으로 이 사건 공동행위를 시작하였다. 19 피심인 7개사의 이 사건 공동행위는 2011년 12월말 현대건설이 실시한 율촌복합화력발전소 케이블 구매입찰에서 시작되어 2013. 10. 2. 현대건설이 실시한 현대제철 철분말 공장 건설공사 케이블 구매입찰까지 현대건설, 현대제철, 현대하이스코가 실시한 케이블 구매입찰 전반에서 지속되었다. 2) 합의 개요 20 피심인 7개사는 발주처가 입찰공고를 한 이후 모임, 유선연락 등을 통해 낙찰예정사, 투찰가격, 물량배분 등을 합의하였다. 입찰일 당일 또는 그 전날 낙찰예정사가 나머지 들러리 참여사들에게 사전에 협의한 내용을 바탕으로 정한 투찰가격을 통보하고, 입찰 당일 합의된 내용대로 투찰하였다. 21 피심인 7개사는 공동행위에 가담한 전원이 안정적으로 물량을 확보하여야 한다는 공감대를 형성하고, 그 이전 입찰까지의 낙찰건수 및 낙찰물량을 고려하여 다음 입찰에서의 낙찰예정사를 정하였다. 또한, 입찰시기와 물량이 일정치 않아 수주물량 자체만으로는 피심인들간 수주물량의 균형을 맞추기가 어려운 경우에는 수주받은 물량을 OEM을 통해 재발주하는 방식을 통해 피심인 간 물량을 배분하기로 합의하기도 하였다.<각주>4</각주>22 이 사건 관련 기간 동안의 케이블 구매입찰 현황은 다음 <표 4> 기재와 같다. <표 4> 케이블 구매입찰 현황 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120694739" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>5</각주><각주>6</각주>3) 구체적 합의 내용 가) 현대건설 발주 율촌복합화력발전소 케이블 구매입찰 (1) 합의 내용 23 2011. 12. 13. 현대건설이 율촌복합화력발전소에 필요한 전력용 케이블을 구매하기 위해 입찰공고를 하자 피심인 가온전선, 넥상스코리아, 대원전선, 대한전선, 엘에스전선(이하 '피심인 5개사’라 한다)은 낙찰예정사, 투찰가격, 물량배분 등을 합의하였다. 24 대한전선의 추ㅇㅇ<각주>7</각주>은 가온전선의 이ㅇ, 넥상스코리아의 최ㅇㅇ, 대원전선의 장ㅇㅇ, 엘에스전선의 김ㅇㅇ에게 개별적으로 유선연락을 하여 율촌복합화력발전소 케이블 구매입찰에서 피심인 대한전선이 낙찰받고 싶다는 의사를 피력하였다. 피심인 가온전선, 넥상스코리아, 대원전선, 엘에스전선은 피심인 대한전선의 의견을 수용할지 여부에 대해 내부 논의를 거친 후 입찰일 전 피심인 대한전선에 개별적으로 유선연락을 하여 ① 율촌복합화력발전소 케이블 구매입찰의 낙찰예정사는 대한전선으로 하고, ② 나머지 들러리참여사는 피심인 대한전선이 통보하는 투찰가격대로 투찰하며, ③ 피심인 대한전선이 낙찰받은 후 OEM을 통해 물량을 피심인 5개사 간 배분하기로 합의하였다. (2) 합의 실행 및 결과 25 피심인 대한전선은 입찰일 또는 그 전날 피심인 가온전선, 넥상스코리아, 대원전선, 엘에스전선에게 미리 정한 투찰가격을 통보하였다. 2011. 12월말 입찰당일 피심인 5개사는 합의한 내용대로 투찰하였고, 피심인 대한전선이 낙찰자로 선정되었다. 이후 피심인 대한전선은 현대건설로부터 발주 받은 계약물량을 OEM 방식으로 들러리참여사들에게 배분하였다. <표 5> 율촌복합화력발전소 케이블 구매입찰 내역 (단위: 백만 원, 부가세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120694741" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>8</각주>(3) 근거 26 이와 같은 사실은 현대건설 발주 케이블 구매입찰 공고문(심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>9</각주>), 현대건설 발주 케이블 구매입찰 결과(소갑 제1-2호증), 현대건설 발주 케이블 구매 계약서(소갑 제1-3호증), 가온전선 이ㅇ의 진술조서(소갑 제2-1호증), 넥상스코리아의 이ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-3호증), 대원전선 장ㅇㅇ의 진술조서(소갑 제2-6호증), 대한전선 추ㅇㅇ의 진술조서(소갑 제2-7호증), 엘에스전선 김ㅇㅇ의 진술조서(소갑 제2-12호증) 등을 통해서 확인된다. 나) 현대제철 발주 현대제철 고로3기 건설공사 케이블 구매입찰 (1) 합의 내용 27 2011. 11. 30. 현대제철은 현대제철 고로3기 건설공사에 필요한 케이블(특고압, 고압, 저압, 제어용 케이블)을 입찰을 통해 구매하기 위해 '고로3기 공통자재 케이블 관련 사양설명회 참석요청’이란 제목의 공문을 피심인 7개사에 발송하였다. 이에 2011. 12. 2. 가온전선의 이ㅇㅇ, 넥상스코리아의 최ㅇㅇ, 대원선선의 장ㅇㅇ과 공ㅇㅇ, 대한전선의 고ㅇㅇ, 서울전선의 서ㅇㅇ, 엘에스전선의 임ㅇㅇ, 일진전기의 이ㅇㅇ은 현대제철 충남 당진공장에서 실시된 이 건 입찰 관련 사양설명회에 참석하였다. 28 이후 가온전선의 김ㅇㅇ와 이ㅇㅇ, 넥상스코리아의 최ㅇㅇ, 대원전선의 장ㅇㅇ과 공ㅇㅇ, 대한전선의 이ㅇㅇ과 고ㅇㅇ, 서울전선의 정ㅇㅇ, 엘에스전선의 배ㅇㅇ과 임ㅇㅇ, 일진전기의 김ㅇㅇ, 이ㅇㅇ은 서울 중구 회현동 소재 음식점에 모여 이 건 입찰에서의 낙찰예정사를 누구로 할 것인지에 관해 논의하였다. 이 모임 이후에도 피심인 7개사 담당자는 개별적인 모임과 유선연락을 통해 낙찰예정사, 투찰가격, 물량배분 등을 합의하였다. 29 피심인 7개사의 주요 합의내용은 다음과 같다. 첫째, 현대제철 고로3기 건설공사 케이블 구매입찰의 낙찰예정사는 피심인 대한전선으로 한다. 둘째, 피심인 대한전선은 들러리참여사들의 투찰가격을 정하여 통보하고, 들러리참여사들은 통보받은 투찰가격대로 투찰한다. 셋째, 피심인 대한전선이 낙찰받은 물량은 OEM을 통해 피심인 7개사가 균등하게 배분한다.<각주>10</각주>(2) 합의 실행 및 결과 30 2011. 12. 26. 입찰 건에서 현대제철은 ① 특고압 및 고압케이블의 투찰가격, ② 저압 및 제어용케이블의 투찰가격, ③ 양자를 합한 총 투찰가격을 제시하도록 하였다. 31 피심인 대한전선은 입찰일 전에 들러리참여사인 나머지 피심인 6개사에게 ① 특고압 및 고압케이블의 투찰가격, ② 저압 및 제어용케이블의 투찰가격, ③ 양자를 합한 총 투찰가격을 개별적으로 통보하였다. 32 이에 입찰결과, 특고압 및 고압케이블의 경우 피심인 7개사가 합의한 내용대로 투찰하여 피심인 대한전선이 낙찰사로 선정되었다. 이후 피심인 대한전선은 현대제철과 추가 가격협상 과정을 거쳐 계약을 체결하였고, 현대제철로부터 발주 받은 계약물량을 OEM 방식으로 피심인 가온전선, 엘에스전선, 일진전기에게 배분하였다. 33 그러나 저압 및 제어용케이블의 경우 피심인 서울전선이 피심인 대한전선으로부터 통보받은 투찰가격보다 더 낮은 가격으로 투찰하여 최종적으로 피심인 서울전선이 낙찰사로 선정되었다.<각주>11</각주>다만, 피심인 서울전선은 입찰 이후 협상과정에서 저압케이블에 대하여는 현대제철과 구매계약을 체결하였으나, 제어용케이블은 계약을 체결하지 않았다. <표 6> 현대제철 고로3기 건설공사 케이블 구매입찰 내역 (단위: 백만 원, 부가세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120694743" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>12</각주><각주>13</각주><각주>14</각주><각주>15</각주>(3) 근거 34 이와 같은 사실은 현대제철 발주 케이블 구매입찰 공고문(소갑 제1-4호증), 현대제철 발주 케이블 구매입찰 결과(소갑 제1-5호증), 현대제철 발주 케이블 구매 계약서(소갑 제1-6호증), 가온전선 김ㅇㅇ, 이ㅇㅇ, 이ㅇ의 공동 진술조서(소갑 제2-2호증), 넥상스코리아 최ㅇㅇ, 이ㅇㅇ의 공동 진술조서(소갑 제2-4호증), 대한전선 고ㅇㅇ, 추ㅇㅇ의 공동 진술조서(소갑 제2-8호증), 엘에스전선 김ㅇㅇ, 임ㅇㅇ의 공동 진술조서(소갑 제2-13호증), 넥상스코리아 최ㅇㅇ, 대원전선 장ㅇㅇ, 대한전선 고ㅇㅇ, 서울전선 정ㅇㅇ의 공동 진술조서(소갑 제2-16호증) 등을 통해서 확인된다. 다) 현대건설 발주 현대제철 3기 고로 및 코크스 공장 케이블 구매입찰 (1) 합의 내용 35 2012. 7. 9. 현대건설은 현대제철 3기 고로 및 코크스 공장 건설에 필요한 케이블(특고압ㆍ고압ㆍ저압ㆍ제어용케이블)을 구매하기 위해 입찰공고를 하였다. 또한, 2012. 7. 10. 현대건설은 현대제철 당진공장 사무실에서 피심인 가온전선, 넥상스코리아, 대원전선, 대한전선, 서울전선, 엘에스전선, 일진전기(이하 '피심인 7개사’라 한다)의 입찰 담당자를 상대로 입찰설명회를 실시하였다. 36 이날 가온전선의 이ㅇㅇ과 이ㅇ, 넥상스코리아의 이ㅇㅇ, 대원전선의 장ㅇㅇ과 공ㅇㅇ, 대한전선의 고ㅇㅇ와 추ㅇㅇ, 서울전선의 조ㅇㅇ, 엘에스전선의 김ㅇㅇ, 일진전기의 김ㅇㅇ은 입찰설명회가 종료된 이후 귀경하던 중 서해안고속도로의 행담도 휴게소 커피숍에서 만나 현대제철 3기 고로 및 코크스 공장 케이블 구매입찰에 대한 낙찰예정사 등을 합의하였다. 이 모임 이후에도 피심인 7개사는 담당자가 개별적인 모임과 유선연락을 통해 낙찰예정사, 투찰가격, 물량배분 등을 합의하였다. 37 피심인 7개사의 주요 합의내용은 다음과 같다. 첫째, 현대제철 3기 고로 및 코크스 공장 케이블 구매입찰의 낙찰예정사는 피심인 대한전선(특고압), 피심인 가온전선(고압), 피심인 넥상스코리아(저압 및 제어용)로 한다. 둘째, 각 품목별 입찰에서 낙찰예정사는 들러리참여사들의 투찰가격을 정하여 통보하고, 들러리참여사들은 통보받은 투찰가격대로 투찰한다. 셋째, 각 품목별 입찰에서 낙찰받은 물량은 OEM을 통해 피심인 7개사간 균등하게 배분한다. (2) 합의 실행 및 결과 38 입찰 당일 또는 입찰일 전에 낙찰예정사인 피심인 대한전선, 가온전선, 넥상스코리아는 나머지 들러리참여사<각주>16</각주>에게 자신이 낙찰받기로한 품목의 투찰가격을 정하여 개별적으로 통보하였다. 39 피심인 7개사는 각 품목별로 합의한 내용대로 투찰하였고, 특고압케이블은 피심인 대한전선이, 고압케이블은 피심인 가온전선이, 저압 및 제어용케이블은 피심인 넥상스코리아가 낙찰사로 선정되었다. 이후 피심인 대한전선, 가온전선, 넥상스코리아는 현대건설로부터 발주 받은 계약물량을 OEM 방식으로 나머지 들러리참여사들에게 배분하였다. <표 7> 현대제철 3기 고로 및 코크스 공장 케이블 구매입찰 내역 (단위: 백만 원, 부가세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120694745" alt="이유 7번째 이미지" ></img><각주>17</각주>(3) 근거 40 이와 같은 사실은 현대건설 발주 케이블 구매입찰 공고문(소갑 제1-1호증), 현대건설 발주 케이블 구매입찰 결과(소갑 제1-2호증), 현대건설 발주 케이블 구매 계약서(소갑 제1-3호증), 가온전선 김ㅇㅇ, 이ㅇㅇ, 이ㅇ의 공동 진술조서(소갑 제2-2호증), 넥상스코리아 최ㅇㅇ, 이ㅇㅇ의 공동 진술조서(소갑 제2-4호증), 대원전선 장ㅇㅇ의 진술조서2(소갑 제2-6호증), 대한전선 고ㅇㅇ, 추ㅇㅇ의 공동 진술조서(소갑 제2-8호증) 등을 통해서 확인된다. 라) 현대하이스코 발주 현대하이스코 당진2공장 건설 케이블 구매입찰 (1) 합의 내용 41 2012. 7. 30. 현대하이스코는 현대하이스코 당진2공장 건설에 필요한 케이블을 구매하기 위해 입찰공고를 하였다. 고압케이블은 피심인 가온전선, 대한전선, 엘에스전선 등 3개사, 저압과 제어용케이블은 고압케이블 입찰에 참여하는 3개사 외에 피심인 넥상스코리아, 대원전선이 추가되어 총 5개사(이하 '피심인 5개사’라 한다)가 입찰에 참여할 수 있었다. 42 입찰공고일 이후 가온전선의 김ㅇㅇ, 넥상스코리아의 이ㅇㅇ, 대원전선의 장ㅇㅇ, 대한전선의 고ㅇㅇ, 엘에스전선의 임ㅇㅇ 등은 개별적인 모임과 유선연락 등을 통해 낙찰예정사, 투찰가격, 물량배분 등을 합의하였다. 다만, 저압 및 제어용케이블의 경우 처음에는 피심인 5개사 간 합의가 원만하게 이루어지지 못하였고, 이를 해결하기 위해 가온전선의 김ㅇㅇ, 넥상스코리아의 최ㅇㅇ, 대원전선의 조ㅇㅇ과 장ㅇㅇ, 대한전선의 이ㅇㅇ과 고ㅇㅇ, 엘에스전선의 이ㅇㅇ와 배ㅇㅇ은 입찰일 하루 전에 사당역 근처 카페에서 별도 모임을 통해 낙찰예정사, 투찰가격, 물량배분 등을 합의하였다. 43 피심인 5개사의 주요 합의내용은 다음과 같다. 첫째, 현대하이스코 당진2공장 건설 케이블 구매입찰의 낙찰예정사는 피심인 가온전선(고압케이블), 대원전선(저압케이블), 엘에스전선(제어용케이블)으로 한다. 둘째, 각 품목별 낙찰예정사들은 나머지 들러리참여사들의 투찰가격을 정하여 통보하고, 들러리참여사들은 통보받은 투찰가격대로 투찰한다. 셋째, 각 품목별로 낙찰받은 물량은 각 품목별 입찰에 참여한 피심인들간 OEM을 통해 균등하게 배분하되 수주물량이 적은 제어용케이블은 물량배분에서 제외한다. (2) 합의 실행 및 결과 44 입찰 당일 또는 입찰일 전에 낙찰예정사인 피심인 가온전선, 대원전선, 엘에스전선은 나머지 들러리참여사<각주>18</각주>에게 자신이 낙찰받기로한 품목의 투찰가격을 정하여 개별적으로 통보하였다. 45 피심인 5개사는 각 품목별로 합의한 내용대로 투찰하였고, 고압케이블은 피심인 가온전선이, 저압케이블은 피심인 대원전선이, 제어용케이블은 피심인 엘에스전선이 낙찰사로 선정되었다. 이후 피심인 가온전선, 대원전선은 현대하이스코로부터 발주 받은 계약물량을 OEM 방식으로 나머지 들러리참여사들에게 배분하였다. <표 8> 현대하이스코 발주 현대하이스코 당진2공장 건설 케이블 구매입찰 내역 (단위: 백만 원, 부가세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120694747" alt="이유 8번째 이미지" ></img><각주>19</각주>(3) 근거 46 이와 같은 사실은 현대하이스코 발주 케이블 구매입찰 공고문(소갑 제1-7호증), 현대하이스코 발주 케이블 구매입찰 결과(소갑 제1-8호증), 현대하이스코 발주 케이블 구매입찰 관련 확인서(소갑 제1-9호증), 현대하이스코 발주 케이블 구매 계약서(소갑 제1-10호증), 가온전선 김ㅇㅇ, 이ㅇㅇ, 이ㅇ의 공동 진술조서(소갑 제2-2호증), 넥상스코리아 최ㅇㅇ, 이ㅇㅇ의 공동 진술조서(소갑 제2-4호증), 대원전선 장ㅇㅇ의 진술조서2(소갑 제2-6호증), 대한전선 고ㅇㅇ, 추ㅇㅇ의 공동진술조서(소갑 제2-8호증), 대한전선 고ㅇㅇ의 진술조서(소갑 제2-9호증), 엘에스전선 김ㅇㅇ, 임ㅇㅇ의 공동 진술조서(소갑 제2-13호증), 엘에스전선 이ㅇㅇ, 배ㅇㅇ의 진술조서(소갑 제2-14호증) 마) 기타 현대건설 발주 케이블 구매입찰<각주>20</각주>(1) 합의 내용 47 피심인 7개사는 현대건설이 2012. 5. 10.부터 2013. 10. 2.까지 실시한 입찰에서도 매번 입찰공고 이후 입찰실시 이전에 낙찰예정사, 투찰가격, 물량배분 등을 합의하였다. 피심인 7개사는 입찰실시에 관한 현장설명회가 실시된 경우 해당 현장설명회 종료 직후 별도 모임을 통하여 합의를 하거나 현장설명회가 실시되지 않은 경우 개별적인 유선연락을 통해 합의하였다. 유선연락을 통한 합의는 당해 입찰에서 낙찰받기를 희망하는 업체가 다른 입찰참여 예정 업체들에게 개별적으로 연락을 취하여 자신이 낙찰받아야 하는 이유 등을 설명하면서 자신이 낙찰받는 것에 대해 동의를 구하면 상대방이 이를 동의하는 방식 등으로 이루어졌다. 48 피심인 7개사가 위와 같은 합의를 바탕으로 참여한 입찰현황은 다음 <표 9> 기재와 같다. <표 9> 기타 현대건설 발주 케이블 구매입찰의 피심인별 참여 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120694749" alt="이유 9번째 이미지" ></img> (2) 합의 실행 및 결과 49 입찰 당일 또는 입찰일 전에 낙찰예정사는 나머지 들러리참여사들에게 자신이 낙찰받기로한 품목의 투찰가격을 정하여 개별적으로 통보하였고, 피심인 7개사는 합의한 내용대로 투찰하여 각 입찰별 낙찰예정사가 낙찰사로 선정되었다. 이후 낙찰사는 현대건설로터 발주 받은 계약물량을 OEM 방식으로 나머지 들러리참여사들에게 배분하였다. <표 10> 기타 현대건설 발주 케이블구매입찰 내역 (단위: 백만 원, 부가세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120694725" alt="이유 10번째 이미지" ></img> (3) 근거 50 이와 같은 사실은 현대건설 발주 케이블 구매입찰 공고문(소갑 제1-1호증), 현대건설 발주 케이블 구매입찰 결과(소갑 제1-2호증), 현대건설 발주 케이블 구매 계약서(소갑 제1-3호증), 가온전선 이ㅇ의 진술조서(소갑 제2-1호증), 넥상스코리아 이ㅇㅇ의 진술조서(소갑 제2-3호증), 대원전선 장ㅇㅇ의 진술조서1(소갑 제2-5호증), 대한전선 추ㅇㅇ의 진술조서(소갑 제2-7호증), 엘에스전선 김ㅇㅇ의 진술조서(소갑 제2-12호증), 일진전기 이ㅇㅇ의 진술조서(소갑 제2-15호증) 등을 통해서 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>21</각주>제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～2. (생략) 3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위 4.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ②～⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>22</각주>제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 51 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 52 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>23</각주>53 여기서의 “합의”란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 54 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. (3) 법 제19조 제1항 제3호에 해당하는 행위 55 법 제19조 제1항 제3호에서 규정하는 '상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위’라 함은 사업자 사이에 각 당사자의 생산량이나 판매량을 일정 수준으로 제한하거나 일정한 비율로 감축시키는 것을 말한다. 나) 경쟁제한성 56 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 57 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>24</각주>58 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>25</각주>다) 하나의 공동행위 59 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다.<각주>26</각주>다. 피심인들의 제2. 가.항 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 60 위 제2. 가.항의 인정 사실과 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 피심인 7개사가 현대건설, 현대제철, 현대하이스코가 발주한 이 사건 케이블 구매입찰 관련 품목별 투찰가격 및 낙찰예정자, 물량배분 등을 사전에 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제3호 및 제8호의 합의에 해당한다. 61 이와 관련하여 피심인 서울전선은 자신은 2011. 12. 26. 실시된 현대제철 고로3기 건설공사 케이블 구매입찰에서 특고압과 고압케이블에 대한 합의에는 참여하지 않았다고 주장한다. 62 살피건대, 다음과 같은 점을 고려할 때, 피심인 서울전선은 2011. 12. 26. 실시된 현대제철 고로3기 건설공사 케이블 구매입찰에서 고압케이블 구매입찰 관련 합의 및 실행에는 참여한 것으로 판단되므로 피심인 서울전선의 이 부분 주장은 이유 없다. 63 첫째, 대한전선 고ㅇㅇ 등의 진술에 따르면 이 건 입찰에 대한 낙찰예정사 투찰가격 등을 논의하기 위한 모임에 피심인 서울전선이 참여하였다는 사실이 확인된다. 둘째, 서울전선의 정ㅇㅇ도 피심인 서울전선이 이 건 낙찰예정사 등을 논의하기 위해 나머지 피심인 6개사와 모임을 가졌다는 사실을 인정하였고, 피심인 서울전선이 고압케이블의 입찰에 참여하였다고 진술하였다. 셋째, 발주처인 현대제철이 위워회에 제출한 자료에 의하면 피심인 서울전선은 1개 품목 입찰에 참여한 것으로 명시되어 있다. 넷째, 피심인 서울전선은 자신이 참고자료로 현대제철에 제출한 자료가 입찰서류로 오인되어 현대제철에서 자신도 입찰에 참여한 것으로 위원회에 자료를 제출한 것은 착오에 불과하다고 주장하고 있으나 이를 입증할 증거가 없다. 64 피심인 가온전선, 서울전선, 대한전선, 일진전기(이하 '피심인 4개사’라 한다)는 이 사건 공동행위는 현대건설, 현대제철, 현대하이스코가 발주한 케이블 구매입찰의 물량을 일정비율로 배분하기로 합의하여 실행한 행위에 해당하므로 법 제19조 제1항 제3호만 적용되어야 한다고 주장한다. 65 살피건대, 다음과 같은 점을 고려할 때 피심인 7개사는 각 입찰별로 낙찰예정사, 들러리 참여사, 투찰가격 등도 합의하였다는 점에서 물량배분담합과 입찰담합이 모두 인정되어<각주>27</각주>법 제19조 제1항 제3호와 제8호를 중첩적으로 적용함이 타당하므로 피심인 4개사의 이 부분 주장은 이유 없다. 66 첫째, 법 제19조 제1항 제3호와 제8호는 배타적 규정이 아니므로 중첩적용이 가능하고, 법 제19조 제1항의 구성을 구체적으로 살펴보면 제1호 내지 제7호는 그 내용을 중심으로 공동행위를 규정한 반면, 제8호는 그 형식을 중심으로 공동행위를 규정하고 있어 제8호의 행위는 이 사건 입찰에 대한 공동행위처럼 제1호 내지 제7호의 행위와 중첩적으로 발생할 수 있다. 67 둘째, 입찰담합행위가 법 제19조 제1항 제1호 내지 제7호의 담합행위보다 위법성의 정도가 큰 것을 감안하여 입찰담합행위를 더 중하게 제재하기 위해 법 제19조 제1항 제8호를 신설하였다는 점에서 법 제19조 제1항 제8호는 특별법 성격을 지니므로 입찰담합행위가 성립함에도 불구하고 법 제19조 제1항 제8호의 적용을 배제하는 것은 타당하지 않다. 2) 경쟁제한성 판단 68 피심인 7개사는 현대건설, 현대제철, 현대하이스코가 발주한 이 사건 케이블 구매입찰에 참가하면서 처음부터 가격 경쟁을 회피하고 경쟁으로 인한 위험부담을 줄이기 위한 의도로 담합행위를 시작하였을 뿐만 아니라 실제 이로 인하여 현대건설, 현대제철, 현대하이스코가 발주한 이 사건 케이블 구매입찰에서 가격경쟁 등이 사라진 점, 이러한 물량배분담합과 입찰담합 행위는 경쟁제한 효과만 발생시키고 달리 효율성증대 효과가 전혀 없는 경성 공동행위에 해당하므로 현대건설, 현대제철, 현대하이스코가 발주한 이 사건 케이블 구매입찰에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 하나의 공동행위인지 여부 69 피심인들의 위 제2. 가.항 일련의 행위는 다음과 같은 점을 고려할 때 하나의 공동행위에 해당하는 것으로 판단된다. 70 첫째, 위 제2. 가.항 일련의 행위는 현대건설, 현대제철, 현대하이스코가 발주한 이 사건 케이블 구매입찰에서 가격경쟁을 회피하고, 안정적으로 물량을 확보하고자 하는 동일한 목적을 지닌 것이었고, 선행 입찰의 합의내용과 실행결과를 후행 입찰에 대한 합의내용에 반영하여 결정하기도 하는 등 전체적으로 단일한 의사에 기한 것으로 판단된다. 71 둘째, 피심인들의 위 제2. 가.항 일련의 행위는 2011. 12월경부터 2013. 10. 2.까지 단절됨이 없이 계속하여 성립ㆍ실행되었다.<각주>28</각주>4) 소결 72 피심인들의 위 제2. 가.항의 행위는 법 제19조 제1항 제3호 및 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 73 피심인 7개사는 앞으로 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 부과<각주>29</각주>74 피심인 7개사의 이 사건 공동행위는 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2016. 12. 30. 공정거래위원회 고시 제2016-22호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 1) 산정 기준 가) 관련매출액 75 관련매출액은 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 1)에 따라 계약금액을 관련매출액으로 하고, 각 입찰에 참여하여 낙찰을 받거나 들러리로 참여한 품목의 계약금액을 합한 금액을 각 피심인에 대한 관련매출액으로 한다. 다만, 2012. 7. 17. 현대제철 발주 현대제철 고로3기 건설공사 케이블 구매입찰 중 제어용케이블에 대해서는 피심인 서울전선이 낙찰받았으나 계약은 체결하지 아니하였으므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 1)에 따라 낙찰금액을 각 피심인에 대한 관련매출액으로 한다. 나) 부과기준율 76 피심인 7개사의 이 사건 공동행위는 서로 경쟁을 회피하고 낙찰가 하락을 막기 위해 사전에 낙찰예정자를 정하였고, 낙찰된 물량을 배분하였다는 점, 약 2년 동안 수 차례 공동행위가 지속되었다는 점, 피심인 7개사가 개별 구매입찰 관련 시장에서 차지하는 시장점유율이 100%에 가까워 발주처에서 거래대체선이 없었으므로 피해규모나 부당이득이 상당하다는 점 등을 고려할 때, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가) 규정에 따라 이 사건 공동행위는 위반행위의 중대성의 정도가 매우 중대한 위반행위에 해당하므로 7%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 77 산정기준은 위 제3. 나. 1) 가)항의 관련매출액에 위 제3. 나. 1) 나)항의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 입찰에 참가하여 낙찰 받지 못한 경우에는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 2)에 따라 들러리사업자의 수가 4이하인 경우에는 2분의 1, 들러리사업자의 수가 5이상인 경우에는 N<각주>30</각주>분의 (N-2)를 감액한다. 78 위와 같이 산정한 피심인별 산정기준은 다음 <표 11> 기재와 같다. <표 11> 피심인별 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120694727" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 2) 행위 요소에 의한 1차 조정 79 피심인 대한전선과 서울전선은 과거 3년간 2회 이상 법위반으로 조치를 받고 위반횟수 가중치의 합산이 3점 이상인 경우에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 2. 나. (1). (가)의 규정에 따라 각각 산정기준의 20%를 가중하고, 피심인 일진전기는 과거 3년간 3회 이상 법위반으로 조치를 받고 위반횟수 가중치의 합산이 5점 이상인 경우에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 2. 나. (1). (가)의 규정에 따라 산정기준의 40%를 가중하한다. 80 이에 따른 피심인별 1차 조정 산정기준은 아래 <표 12> 기재와 같다. <표 12> 피심인별 1차 조정 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120694729" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 81 피심인 7개사 모두 심사관의 조사단계부터 위원회 심의 종결시까지 일관되게 행위 사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가)의 규정에 따라 각각 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 82 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 13> 기재와 같다. <표 13> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120694731" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 83 피심인 대한전선은 2016년도 사업보고서 상 자본잠식상태에 있으므로 과징금고시 4. 가. (1) (가) 규정에 따라 2차 조정된 산정기준의 30%를 감경한다. 84 또한, 피심인 일진전기는 이 사건 공동행위에서 낙찰금액이 나머지 6개 피심인 낙찰금액의 3.2%∼13.4% 수준에 불과하고, 낙찰금액보다 2차 조정 산정기준이 더 큰 등 이 사건 공동행위로 인해 취득한 이득의 규모와 2차 조정된 산정기준(1,700,124,646원)이 균형을 상실하여 비례ㆍ평등의 원칙에 위배된다고 판단되므로 과징금고시 Ⅳ. 4. 가. (1) (나) 2) 규정에 따라 2차 조정된 산정기준의 10%를 감경한다. 85 마지막으로 피심인 7개사 모두 과징금 고시 Ⅳ. 4. 바. 규정에 따라 백만 원 미만의 금액을 버리고, 다음 <표 14> 기재와 같이 피심인 가온전선 2,454백만 원, 피심인 넥상스코리아 2,725백만 원, 피심인 대원전선 2,352백만 원, 피심인 대한전선 2,755백만 원, 피심인 엘에스전선 2,502백만 원, 피심인 일진전기 1,530백만 원을 최종 부과과징금으로 결정한다. <표 14> 피심인별 부과과징금 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120694733" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 4. 결론 86 피심인 7개사의 위 제2. 가.항의 행위는 법 제19조 제1항 제3호 및 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.