현대그린파워(주) 발주 화력발전소(5∼8호기) 비파괴검사용역 입찰 관련 6개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 고려공업검사 주식회사, 주식회사 삼영검사엔지니어링, 서울검사 주식회사, 주식회사 지스콥, 주식회사 아거스, 주식회사 에이피엔(이하 회사 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)은 모두 비파괴검사 용역 사업을 영위하는 사업자들이다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698275" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인들 제출자료 나. 비파괴검사 시장현황 3 비파괴검사는 방사선, 초음파 등의 물리적 원리를 이용하여 검사대상물을 파괴하지 않고 내부구조 및 결함의 유무, 상태 등을 검사하는 것으로 2015년 10월말 기준 비파괴검사업체로 등록된 업체 수는 137개이고, 2015년 국내 비과괴검사 업체들의 총매출액은 4,705억 원으로 추산된다. 다. 현대그린파워 화력발전소(5∼8호기) 비파괴검사 용역 입찰 개요 1) 입찰개요 4 현대그린파워는 신규 화력발전소 5∼8호기를 건설하면서 터빈 및 보일러 현장의 용접부분에 대한 비파괴검사를 실시하기 위하여 이 사건 입찰(이하 '이 사건 용역 입찰’이라 한다)을 진행하였다. 이 사건 용역 입찰의 주요 내용은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 이 사건 용역 입찰의 주요 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698277" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2) 입찰 방식 5 발주처인 현대그린파워는 100메가와트급 이상 발전소에서 비파괴검사 용역 실적을 보유한 피심인 6개사에 입찰공고문 등을 첨부한 공문을 발송하여 입찰참가 요청을 하였고, 이후 공개 현장설명회를 개최한 후 희망 업체를 대상으로 입찰 참가 신청을 받아 이 사건 용역 입찰을 진행하였다. 당해 입찰은 예정가격 이하로 투찰한 업체 중 최저가로 투찰한 업체를 낙찰자로 선정하는 방식으로 진행하였다. 6 투찰은 현장에서 각 업체별 담당자가 수기로 작성한 입찰(시담)서를 제출하는 방식으로 진행하였으며, 개찰과정에서 예정가격 이하로 투찰한 업체가 없을 경우 유찰되고, 이후 예정가격 이하로 투찰한 업체가 있을 때까지 재입찰 절차를 진행하였다. 3) 입찰 세부일정 및 결과 7 이 사건 용역 입찰의 세부일정은 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 세부일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698279" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 8 투찰당일인 2012. 3. 9. 현대그린파워가 사전에 정한 예정가격인 1,700백만 원(부가가치세 포함) 이하의 금액으로 투찰한 업체가 없어 유찰이 되다가, 7번째 실시한 입찰에서 고려공업검사가 1,650백만 원(부가가치세 포함)으로 투찰하여 낙찰자로 결정되었다. <표 4> 입찰결과 (단위 : 천 원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698281" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 배경 9 고려공업검사는 이 사건 용역 입찰 공고 시점 당시 현대그린파워에서 기 설치한 발전소(1∼4호기)의 연간 유지보수 계약을 수행하고 있는 업체로서 검사 인력과 장비가 현대그린파워가 소재하고 있던 현장(충남 당진)에 이미 투입된 상태였다. 따라서 기존에 투입한 인력과 장비를 지속적으로 활용할 수 있는 사업상의 이점이 많았던 고려공업검사는 이 사건 용역 입찰에서 낙찰받기를 강력히 희망하였다. 10 이에 고려공업검사는 나머지 입찰참가자인 5개사에게 들러리 참여를 요청하면서 그 대가로 각 업체에 대해 30백만 원을 지급하겠다는 제안을 하였으며, 위 5개사는 모두 들러리로 입찰에 참여하기로 동의하였다. 2) 합의 과정 및 내용 11 ① 2012. 2. 29. 발주처의 현장설명회 참석 이후 고려공업검사 구●● 상무는 이 사건 용역 입찰에 참가한 5개사 영업담당 임원들에게 당해 입찰과 관련한 논의를 하기 위해 유선으로 모임을 제안하였다. 12 ② 이후 고려공업검사 구●● 상무, 삼영검사엔지니어링 김◆◆ 전무, 서울검사 김■ 전무, 지스콥 고▲▲ 전무, 아거스 한♤♤ 전무, 에이피엔 정♣♣ 전무 등 6명은 입찰참가 서류 제출일 전날인 2012. 3. 5. 서울 서초구 원터5길 12 소재 '장수촌’ 이라는 음식점에서 모임을 갖게 되었다. 13 ③ 위 모임에 참석한 6명은, 이 사건 용역 입찰에서 나머지 5개사는 고려공업검사가 낙찰을 받을 수 있도록 들러리로 참여하는 것과 고려공업검사는 그에 대한 대가로 낙찰을 받은 후 5개사에 각 30백만 원을 지급할 것을 합의하였다. 구체적인 투찰금액은 고려공업검사 구●● 상무가 투찰당일인 2012. 3. 9. 각 사 담당자들에게 직접 통보해 주기로 하였다. 3) 합의 실행 14 ① 이 사건 용역 입찰은 2012. 3. 9. 15:00, 충남 당진에 소재한 현대그린파워 본사 3층에서 각 사 담당자들이 직접 참석하여 수기로 투찰금액을 적어 제출하는 방식으로 진행되었으며, 고려공업검사 구●● 상무, 삼영검사엔지니어링 박◈◈ 팀장, 서울검사 김▣▣ 과장, 지스콥 김▼▼ 소장, 아거스 한♤♤ 전무, 에이피엔 정♣♣ 전무가 각각 참석<각주>1</각주>하였다. 15 ② 이들 6명은 투찰일 당일 당진시 송악읍 신북운로 7길 11 소재 '바오샨’ 이라는 중식당에 모여 점심식사를 하였고, 고려공업검사 구●● 상무는 다른 참석자들에게 각 사의 투찰가격을 전달하였다. 구체적으로 고려공업검사 구●● 상무는 유찰될 경우를 대비하여 각 사별로 총 3개의 투찰금액을 정하여 통보하였으며, 만약 그 이상 유찰이 될 경우 각 사별로 3번째 투찰한 금액을 기준으로 최소한 범위로 조정하여 투찰할 것을 요청하였다. 16 ③ 피심인 5개사는 모두 고려공업검사 구●● 상무로부터 전달받은 금액으로 실제 투찰하였고, 7번째 입찰에서 고려공업검사가 최종 낙찰자로 결정되었으며, 고려공업검사는 2012. 3. 16. 현대그린파워와 1,650백만 원(부가가치세 포함)에 이 사건 용역 계약을 체결하였다. 17 ④ 2012. 3. 16. 현대그린파워와 계약을 체결한 고려공업검사는 서울검사와 아거스, 에이피엔으로부터 각각 외주비 명목으로(외주 용역계약은 실제로 체결하지 않았다) 30백만 원의 전자세금계산서를 발행받고 같은 금액을 보상금으로 지급하였으며, 삼영검사엔지니어링과 지스콥에 대해서는 기존에 실제로 수행한 용역의 대금과 상계하는 방식으로 보상금을 지급하였다. 4) 근거 18 이와 같은 사실은 피심인들이 심판정에서 일관되게 인정하였으며, 발주처의 입찰 관련 자료(심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>2</각주>내지 제1-11호증), 2012. 3. 5. 6개사 임원 합의 관련 고려공업검사의 점심 식대 내부 지출 결의서 및 카드 전표(소갑 제2-1호증 및 제2-2호증), 2012. 3. 9. 투찰당일 6개사 임원 모임 관련 고려공업검사의 점심 식대 내부 지급 결의서 및 카드 전표(소갑 제2-3호증 및 제2-4호증), 2012. 3. 10. 고려공업검사 구●● 상무가 5개사 임원에게 발송한 이메일(소갑 제2-5호증), 2012. 3. 23. 에이피엔 발행 전자세금계산서(소갑 제2-6호증), 2012. 3. 30. 아거스 발행 전자세금계산서(소갑 제2-7호증), 2012. 3. 29. 서울검사 발행 전자세금계산서(소갑 제2-8호증), 고려공업검사 구●● 상무 진술조서(소갑 제3-1호증), 삼영검사엔지니어링 김◆◆ 전무 진술조서(소갑 제3-2호증), 서울검사 김■ 전무 진술조서(소갑 제3-3호증), 아거스 한♤♤ 전무 진술조서(소갑 제3-4호증), 에이피엔 정♣♣ 전무 진술조서(소갑 제3-5호증), 지스콥 고▲▲ 전무 진술조서(소갑 제3-6호증) 등을 통해서도 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>3</각주>(이하 '법’이라 한다) 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ⑥ (생략) 2) 관련 법리 19 법 제19조 제1항 제8호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 20 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>4</각주>21 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 22 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 23 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 24 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>5</각주>25 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>6</각주>다. 피심인들의 제2. 가항 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 26 위 제2. 가항의 인정사실 및 근거로 알 수 있는 사정들에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들은 현대그린파워가 발주한 이 사건 용역 입찰에 참여하면서 사전에 낙찰예정자와 투찰가격을 결정하고 고려공업검사가 낙찰 받을 수 있도록 형식적으로 입찰에 참여한다는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 27 이 사건 공동행위는 다음과 같은 점에 비추어 볼 때 경쟁제한성이 명백히 인정된다. 28 첫째, 피심인들은 이 사건 용역 입찰에서 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하였는 바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당하는 점 29 둘째, 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 서로 합의하여 결정하고 이를 토대로 형식적으로 입찰에 참여하는 방법으로 합의를 실행한 행위는 입찰과정에서 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 입찰참가자들 간의 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자와 낙찰가격이 결정될 수 있는 가능성을 원천적으로 제한한 점 30 셋째, 그 결과 고려공업검사는 합의내용대로 이 사건 용역 입찰을 수주함으로써 이미 투입한 인력과 장비를 지속적으로 운용할 수 있는 사업상의 이득을 얻었고, 나머지 5개 업체도 들러리 참여 대가로 각 30백만 원을 지급받음으로써 부당이득을 얻은 사실이 인정되는 점 3) 소결 31 피심인들의 제2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 32 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 아울러 이 사건 공동행위가 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2015. 10. 7. 공정거래위원회 고시 제2015-14호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다<각주>7</각주>) 규정에 따라 피심인들에게 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 33 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마) 1) 규정에 따라 고려공업검사가 이 사건 용역 입찰과 관련하여 2012. 3. 16. 현대그린파워와 체결한 계약금액(부가가치세 제외)인 1,500,000,000원을 각 피심인들에 대한 관련매출액으로 본다. 나) 부과기준율 34 이 사건 용역 입찰은 민간발주 입찰이긴 하나 피심인들 간에 들러리 참여 대가로 낙찰예정사로부터 보상을 수수하기로 합의한 후 실제로 탈락한 업체 5개사는 낙찰사인 고려공업검사로부터 각각 합의된 30백만 원의 보상을 지급 받았으며, 고려공업검사는 이전에 투입된 인력과 장비를 지속적으로 운영할 수 있는 안정적인 투입처 확보라는 사업상의 이득을 얻는 등 피심인들 모두 상당한 부당이득을 취득한 점 등을 고려하여 7.0%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 35 산정기준은 위 가)항의 관련매출액에 위 나)항의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 탈락한 피심인들은 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정에 따라 60%<각주>8</각주>를 감액한다. 36 위와 같이 산정한 피심인 별 산정기준은 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698283" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 37 피심인들에게는 위반 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 38 피심인들은 심사관의 조사 단계부터 공정거래위원회의 심의 종결시까지 일관되게 행위사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 고려하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가). 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 39 이에 따른 피심인 별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 2차 조정 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698285" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 40 피심들에게 부과과징금 단계에서의 조정사유가 없으므로, 2차 조정 산정기준에서 1백만 원 단위 미만의 금액을 버린 금액을 부과과징금으로 결정한다. 41 이에 따른 피심인별 부과과징금은 아래 <표 7>과 같다. <표 7> 피심인별 부과과징금 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698287" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 4. 결론 42 피심인들의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.