현대로템㈜의 불공정하도급거래행위에 대한 건

1. 기초 사실 가. 피심인 등의 지위 및 일반현황 1 피심인 현대로템 주식회사<각주>1</각주>는 건설산업법 제2조 제7호의 규정에 따른 토목건축공사업 등을 영위하고 있는 중소기업자가 아닌 사업자로서, 중소기업자인 ◇◇에게 그 업에 따른 건설공사의 일부인 기계설비공사를 위탁한 자이므로 하도급거래 공정화에 관한 법률<각주>2</각주>제2조 제2항 제1호의 규정에 의한 원사업자에 해당한다. 2 ◇◇은 건설산업기본법 제2조 제7호의 규정에 따른 기계설비공사업 등을 영위하는 중소기업자로서, 피심인으로부터 그 업에 따른 기계설비공사를 위탁 받은 자이므로 법 제2조 제3항의 규정에 의한 수급사업자에 해당한다. 3 피심인의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같고, 수급사업자인 ◇◇의 일반현황은 아래 <표 2> 기재와 같다. <표 1> 피심인 일반현황 (단위: 억 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121679123" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 및 나이스평가정보 <표 2> ◇◇ 일반현황 (단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121679125" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: ◇◇ 제출자료 및 나이스평가정보 나. 도급공사 계약 체결 현황 4 서울시는 동북부지역 교통체증을 해소하기 위하여 동대문구 신설동역에서부터 북한산 우이역까지 연결하는 경전철을 민간투자자본으로 건설하는 우이신설 경전철 사업을 추진하였고, 피심인 등 9개사<각주>3</각주>는 2008. 12. 19. 아래 <표 3> 기재와 같이 발주자인 우이신설경전철로부터 '우이신설 경전철 민간투자사업 건설공사’를 673,210백만 원에 공동으로 도급 받았다. 피심인은 이중 '1공구 ∼ 4공구의 기계설비공사’를 도급 계약금액 24,140백만원<각주>4</각주>에 수행하기로 하였다. <표 3> 도급계약 현황 (단위: 백만 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121679127" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 5 피심인은 우이신설 경전철 건설공사 중 1공구 ∼ 4공구 기계설비공사를 담당할 수급사업자를 경쟁입찰을 통하여 선정하기로 계획하고, 입찰 예정가격<각주>5</각주>의 산정을 위하여 2014. 6. 3. ○○<각주>6</각주>로부터 견적서를 제출 받았는바, ○○는 2공구는 3,401백만 원, 3공구는 2,662백만 원 등 총 6,063백만 원<각주>7</각주>을 견적가로 제출하였다. 6 피심인은 '우이신설 경전철 건설공사 중 2공구 및 3공구 기계설비공사(이하 '이 사건 공사’라 한다)’ 의 입찰 예정가격을 ○○의 견적금액 6,063백만 원의 98.5%에 해당하는 5,975백만 원으로 산정하였다.<각주>8</각주>7 피심인은 내부 규정인 '업체선정 및 입찰업무 절차서’에 근거하여 ◇◇ 등 4개사<각주>9</각주>를 입찰대상 업체로 선정하고, 2014. 11. 20. 이들 4개사를 대상으로 현장설명회를 실시한 후 2014. 11. 25. 이들 4개사에게 경쟁입찰을 실시할 예정임을 이메일을 통하여 공고였다. 8 ◇◇ 등 4개사에게 보낸 이메일에서 피심인은 최저 입찰가가 피심인의 예정가격을 초과하는 경우 최대 3차까지 입찰을 실시할 수 있으며, 3차례의 입찰 후에도 최저 입찰가가 피심인의 예정가격을 초과하는 경우에는 최저가 업체를 우선협상업체로 선정하여 가격 협상을 진행하고, 협상 결렬시 차순위업체와 협상하거나 재입찰 또는 최종 유찰할 수 있다고 고지하였다. 9 피심인은 2014. 11. 27. ∼ 2014. 11. 28. 기간 동안 ◇◇ 등 4개사를 상대로 아래 <표 4> 기재와 같이 3회에 걸쳐 입찰을 실시하였으나, 해당 입찰의 최저 입찰가가 피심인이 설정한 예정가격인 5,975백만 원을 초과하자 모두 유찰처리 하였다. <표 4> 경쟁입찰 실시 내역 (단위: 백만 원, 부가가치제 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121679129" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 10 이후 피심인은 최저가 입찰 업체인 ○○를 우선협상대상자로 선정하여 협상을 진행하였으나 2014. 12. 1. ○○가 예정가격을 초과하는 6,050백만 원을 최종 제안가격으로 제시하자, 2014. 12. 2. 차순위 업체인 ◇◇과 추가 협상을 통하여 예정가격보다 낮은 5,900백만 원의 제안가를 접수한 후, 2014. 12. 31. 내부 품의서를 통하여 5,900백만 원에 ◇◇과 하도급계약을 체결하기로 하였다. 11 피심인은 ◇◇과 아래 <표 5> 기재와 같이 이 사건 공사 중 '3공구 기계설비공사’는 2015. 1. 19. 계약금액 2,545백만 원에, '2공구 기계설비공사’는 2015. 6. 1. 계약금액 3,355백만 원에 위탁하는 하도급계약을 각각 체결함으로써 이 사건 공사의 하도급대금을 총 5,900백만 원으로 결정하였다. <표 5> 하도급계약 현황 (단위: 백만 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121679133" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 12 한편, 피심인은 예정가격을 입찰공고일 이전에 내부 전산시스템에 입력하여 놓았으며, 입력된 예정가격은 합당한 사유와 절차적인 요건을 갖추어 결재권자의 승인을 득한 경우에는 수정이 가능하다. 13 위와 같은 사실은 피심인의 확인서(심사보고서 소갑 제1호증<각주>10</각주>), 현장설명회(소갑 제2호증), 입찰공고 이메일(소갑 제3호증), 입찰결과 내역(소갑 제4호증), 유찰통보 이메일(소갑 제5호증), ○○의 제안가 공문(소갑 제6호증), ◇◇의 제안가 공문(소갑 제7호증), 피심인의 내부 구매품의서(소갑 제8호증), 피심인과 ◇◇의 공사계약서(소갑 제9호증), 도급금액 및 목표가 비교 자료(소갑 제10호증), ○○의 견적서(소을 제1호증) 등을 통하여 확인된다. 2) 관련 법규정 및 법리 가) 관련 법규정 하도급거래 공정화에 관한 법률 제4조(부당한 하도급대금 결정금지) ① 원사업자는 수급사업자에게 제조 등의 위탁을 하는 경우 부당하게 목적물 등과 같거나 유사한 것에 대하여 일반적으로 지급되는 대가보다 낮은 수준으로 하도급대금을 결정(이하 “부당한 하도급대금의 결정”이라 한다.)하거나 하도급 받도록 강요하여서는 아니 된다. ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 원사업자의 행위는 부당한 하도급대금의 결정으로 본다. 1. ∼ 6. (생략) 7. 경쟁입찰에 의하여 하도급계약을 체결할 때 정당한 사유 없이 최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하는 행위 8. (생략) 나) 관련 법리 14 법 제4조 제1항은 원사업자가 수급사업자에게 제조 등의 위탁을 하는 경우 부당하게 목적물 등과 같거나 유사한 것에 대하여 일반적으로 지급되는 대가보다 낮은 수준으로 하도급대금을 결정하거나 하도급 받도록 강요하여서는 아니 된다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 제7호의 '경쟁입찰에 의하여 하도급계약을 체결할 때 정당한 사유 없이 최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하는 행위’에 해당하는 원사업자의 행위를 같은 조 제1항의 부당한 하도급대금의 결정으로 본다고 규정하고 있다. 15 따라서 법 제4조 제2항 제7호에 따른 부당한 하도급대금 결정행위가 성립하기 위해서는 원사업자가 ① 경쟁입찰에 의하여 하도급계약을 체결하여야 하고, ② 최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하여야 하며, ③ 이러한 행위에 정당한 사유가 없어야 한다. 16 이때 '정당한 사유’란 원사업자의 책임으로 돌릴 수 없는 사유 또는 수급사업자의 귀책사유 등 최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하는 것을 정당화할 객관적ㆍ합리적 사유를 의미하는바, 원사업자가 이를 주장ㆍ증명하여야 하며 정당한 사유가 있는지는 공정한 하도급거래질서 확립의 관점에서 사안에 따라 개별적, 구체적으로 판단하여야 한다.<각주>11</각주>다. 피심인의 위 가. 행위의 위법여부 1) 경쟁입찰에 해당하는지 여부 17 피심인은 내부 규정인 '업체선정 및 입찰업무 절차서’에 근거하여 ◇◇ 등 4개사를 입찰대상 업체로 선정하고, 이들 4개사를 상대로 현장설명회와 경쟁입찰로 수급사업자를 선정한다는 사실을 공고한 후 이들 4개사로부터 입찰서를 제출받아 낙찰자를 선정하는 방식으로 입찰을 실시하였는바, 이는 전형적인 지명경쟁입찰에 해당<각주>12</각주>된다. 2) 최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하였는지 여부 18 위 인정사실에서 살펴본 바와 같이 피심인은 이 사건 공사의 입찰실시 결과, 입찰 참여업체들의 입찰가가 자신이 설정한 예정가격을 초과한다는 이유로 입찰을 유찰시키고, 최저가로 입찰한 1순위 및 2순위 업체와 개별적인 추가 가격협상을 걸쳐 최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하였다. 3) 정당한 사유가 있는지 여부 19 피심인은 ① 최저 입찰가가 예정가격을 초과하면 유찰된다는 사실을 사전에 고지하였고, ② 예정가격은 ○○로부터 견적가를 제출받아 시공물량 변경에 따른 추가공사비 지급 등을 위해 견적가의 1.5%(88백만 원) 정도를 예비비 성격으로 확보하고자 견적가격 대비 98.5%로 예정가격을 선정하는 등 합리적으로 산정하였으며, ③ 입찰공고 전에 예정가격을 피심인의 전산시스템에 입력하여 예정가격 사후 확인수단을 마련하여 놓았으므로 피심인의 행위에는 정당한 사유가 존재한다고 주장한다. 20 살피건대, 최저 입찰가가 예정가격을 초과하면 유찰된다는 사실을 사전에 고지하였다 하더라도 그 자체만으로 최저가 입찰금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정한 행위가 정당화되는 것은 아니고, 최소한 낙찰의 기준이 되는 예정가격이 객관적ㆍ합리적으로 산정되어야 하고, 예정가격에 대한 이의나 분쟁에 대비한 예정가격의 사후 확인 수단이 적절하게 마련되었어야 할 것이다. 21 그러나, 이 사건에서 피심인의 예정가격은 ① ○○ 1개사로부터만 견적가를 제출받아 그 견적가를 일반적으로 지급되는 대가 수준으로 보기 부족한 점, ② 피심인은 의견서에서 우이신설 경전철 건설사업은 수익형 민자사업으로 추진되어 개통후 발생할 사업수익(경전철 운임)으로 공사비의 상당부분을 충당해야 하기 때문에 도급공사비 자체가 넉넉하게 책정되지 않았다면서도, ○○가 제출한 견적가로 이 사건 공사를 원활히 수행할 수 있는지 여부에 대한 별도의 검토 없이 오히려 ○○의 견적가에서 1.5%를 삭감하여 예정가격을 산정함으로써 예정가격이 도급금액대비 71.5%에 불과해 애초부터 낮게 산정된 측면이 있는 점, ③ 견적가를 제출한 ○○도 3차례의 입찰에서는 물론 추가 가격협상에서도 '당사에서 드릴 수 있는 최종 마지노선 금액’이라면서 예정가격보다 높은 가격을 제시한 점<각주>13</각주>등을 고려할 때 피심인의 예정가격이 객관적ㆍ합리적으로 산정되었다고 인정하기 어렵다. 22 또한, 예정가격의 사후 확인 수단도 낙찰 선정에 대한 이의나 분쟁에 적절하게 대응하기 위해서는 한 번 입력한 예정가격은 어떠한 경우에도 수정할 수 없도록 조치하였어야 함에도 불구하고, 피심인의 전산시스템에 입력된 예정가격은 피심인의 내부 결재만으로 수정할 수 있도록 되어 있어 적절하게 마련되었다고 볼 수 없으므로 피심인의 이 사건 행위는 그 정당성이 인정되지 아니한다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 23 피심인의 위 2. 가.의 행위에 대하여 향후 동일 또는 유사한 위반행위가 반복될 우려가 있으므로 법 제25조 제1항의 규정에 따라 향후 재발방지명령을 부과한다<각주>14</각주>. 아울러 피심인의 이 사건 위반행위는 부당한 하도급대금 결정행위로서 위반금액이 455,000천 원(부가가치세 제외)으로 상당하여 법위반 행위가 중대하므로 법 제25조의3 및 같은 법 시행령<각주>15</각주>제13조 및 [별표 2], 하도급법 위반사업자에 대한 과징금 부과기준에 관한 고시(이하 '과징금 고시’라 한다)<각주>16</각주>를 적용하여 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 기본 산정기준 가) 산정방법 24 기본 산정기준은 법 제25조의3 및 법 시행령 제13조 제1항 관련 [별표 2] 과징금 부과기준(이하 '과징금 부과기준’이라 한다)에 따라 하도급대금의 2배의 금액에 과징금 부과율을 곱하여 산정한다. 나) 하도급대금 및 위반금액의 산정 25 과징금 부과기준에 의하면 하도급대금은 해당 하도급거래의 계약금액으로, 위반금액은 법위반 관련 미지급 금액으로 규정하고 있는바, 이에 따른 피심인의 위반행위와 관련된 하도급대금 및 위반금액은 아래 <표 6> 해당란 기재와 같다. <표 6> 법위반 관련 하도급대금 및 위반금액 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121679135" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>17</각주>(단위: 천 원, 부가가치세 제외) 다) 기본 산정기준 26 과징금 부과기준에 따라 산정된 점수를 기준으로 과징금 부과율을 정하고, 하도급대금의 2배의 금액에 과징금 부과율을 곱하여 기본 산정기준을 구하면 아래 <표 7> 기재와 같이 590,000천 원이다. <표 7> 기본 산정기준 산정내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121679137" alt="이유 7번째 이미지" ></img><각주>18</각주><각주>과징금 고시 Ⅳ. 1. 나.의 과징금 부과율</각주> (단위: 천 원, 부가가치세 제외) 2) 행위 또는 행위자 요소에 의한 조정 27 피심인이 공정거래위원회가 정한 '대ㆍ중소기업간 상생협력을 위한 바람직한 계약체결 가이드란’ 등 3종의 가이드라인을 도입하여 운용하고 있으므로 과징금 고시 Ⅳ. 2. 다. (3) 내지 (5)의 규정<각주>(3) 위반사업자가 공정거래위원회가 정한 “대ㆍ중소기업간 상생협력을 위한 바람직한 계약체결 가이드라인”을 도입ㆍ운용한 경우: 100분의 5 이내(4) 위반사업자가 공정거래위원회가 정한 “협력업체 선정ㆍ운용 가이드라인”을 도입ㆍ운용한 경우: 100분의 5 이내(5) 위반사업자가 공정거래위원회가 정한 “하도급거래 내부 심의위원회 설치운용 가이드라인”을 도입ㆍ운용한 경우: 100분의 5 이내</각주> 에 따른 감경률 15%를 적용하여 기본 산정기준의 15%를 감경하면, 행위 또는 행위자 요소에 의한 조정금액은 아래 <표 8> 기재와 같이 501,500천 원이 된다. <표 8> 행위 또는 행위자 요소에 의한 조정내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121679139" alt="이유 8번째 이미지" ></img> (단위: 천 원, 부가가치세 제외) 3) 부과과징금의 결정 28 피심인의 2017년 당기 순이익이 적자인 점<각주>피심인의 2017년도 당기순이익은 -40,355백만 원이다.</각주> , 이 사건 관련 수급사업자가 ◇◇에 한정된 점 등을 고려하여 조정산정기준의 20%를 감경한 후, 과징금 고시 Ⅳ. 3. 다.의 규정에 따라 1백만 원 단위 미만의 금액을 버린 401,000천 원을 부과과징금으로 결정한다. 4. 결론 29 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제4조 제2항 제7호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제25조 제1항을, 과징금 부과에 대하여는 법 제25조의3 제1항의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.