현대산업개발(주) 발주 서울지하철 9호선 2단계 916공구 승강장스크린도어(PSD) 설치공사 입찰 관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 아이콘트롤스, 현대엘리베이터 주식회사, GS네오텍 주식회사<각주>1</각주>는 전기설비관련공사, 정보통신공사 등을 영위하는 사업자들이다. 2 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1> 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007155" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 나. 승강장스크린도어의 구조 및 시장현황 3 승강장스크린도어(Platform Screen Door, 이하 'PSD’라 한다)란 지하철 등의 승강장부에 설치되어 승객의 추락 등 안전사고를 예방하고, 열차풍 유입 감소, 방음, 방진 효과를 통해 승강장의 쾌적성을 향상하기 위한 구조물이다. 승강장에 설치되어 평상시에는 닫혀 있지만, 지하철 열차가 도착한 뒤 승객의 탑승을 위해 지하철의 출입문이 열림과 함께 스크린도어의 출입문이 자동적으로 열리고 지하철의 출입문이 닫히면 이에 따라 스크린도어의 출입문이 닫히는 구조를 가지고 있다. 4 이러한 PSD는 아래 <그림 1>와 같이 승강장 바닥에서 천장까지 설치되어 승강장과 선로를 완전히 분리시키는 '완전밀폐형’, 승객의 눈높이에서는 밀폐형과 같지만 스크린도어의 윗부분이 천장에 닿지 않는 '반밀폐형’, 스크린도어 구조물이 사람의 키와 비슷하거나 낮은 형태인 '난간형’으로 구분할 수 있다. <그림 1> PSD의 종류 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122007157" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 5 PSD는 ① 열차에 설치되어 PSD 도어와 열차도어를 연동시키는 RF장치<각주>2</각주>, ② PSD 도어에 설치되어 열차 도어의 개폐를 검출하는 광전센서인 열차도어 검출시스템, ③ 기타 서포트용 장치(정위치 거리안내기, HMI<각주>3</각주>, 열차운행정보 LED전광판 등), ④ 안전장치(끼임방지판, 수동개방장치, 비상문, 장애물감지센서<각주>4</각주>, 잠김위치 센서 등)으로 구성된다. 6 국내 PSD 설치 시장과 관련하여, 국토해양부가 2010년까지 서울지하철 265개 전역에 스크린도어를 설치한다는 방침이 발표되면서 2000년대 중반부터 경쟁이 치열해졌고, 덤핑 등 출혈경쟁도 나타나게 되었으며, 현재 사업자로는 현대엘리베이터, GS네오텍, 우진산전, 삼중테크, 아이콘트롤스, 동우자동도어, 비츠로시스 등이 있다. 다. 서울시 지하철 9호선 2단계 916공구 PSD 설치공사<각주>5</각주>입찰 방식 7 서울특별시 도시기반시설본부는 2008년경 4,430억 원 규모의 '서울시 지하철 9호선 2단계 915ㆍ916ㆍ917공구 건설공사’에 대하여 공구별로 입찰을 진행하였고<각주>6</각주>, 조달청 입찰 결과 현대산업개발이 916공구 건설공사 시행기관으로 선정되었으며, 이에 현대산업개발은 916공구 건설공사 주관사로서 기계설비 공사 분야의 일부로 약 24억 원 규모의 PSD 설치공사 입찰을 발주하게 되었다.<각주>7</각주>8 이 사건 설치공사 입찰방식은 지명경쟁입찰로서 발주처가 입찰대상자를 지명한 후 각 입찰대상자에게 입찰참가 통지를 하고, 실제 입찰에 참여하는 업체 중에서 최저가로 투찰하는 업체를 낙찰자로 결정하는 방식<각주>8</각주>이었다.2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 아이콘트롤스와 현대엘리베이터의 합의 9 아이콘트롤스는 모회사<각주>9</각주>인 현대산업개발이 916 공구 건설공사를 수행함에 따라 이 사건 설치공사의 사업내용을 사전에 알게 되었고, 당시 사업 실적이 부족하였던 상황에서 향후 관련 입찰에 지속적으로 참여하기 위하여 이 사건 입찰에 참여할 필요가 있었다. 10 2012년 7월 경 아이콘트롤스 우◆ 차장은 현대엘리베이터 김□□ 차장에게 연락하여 이 사건 설치공사를 아이콘트롤스가 수주할 예정이라고 하면서, 이 사건 설치공사를 자신이 수주하여 현대엘리베이터에게 하도급을 줄 경우에 대한 견적을 요청하였고,<각주>10</각주>현대엘리베이터 김□□ 차장은 21억 6천만 원 상당의 견적서를 아이콘트롤스 우◆ 차장에게 전자우편으로 송부하였다. 11 2012년 8월 경 현대산업개발이 이 사건 입찰을 복수 업체의 입찰방식으로 진행하는 것을 확정하자, 아이콘트롤스 우◆ 차장은 서울 삼성동 소재 커피숍에서 현대 엘리베이터 김□□ 차장을 만나 아이콘트롤스가 이 사건 설치공사를 수주하면 현대엘리베이터에게 하도급을 주겠다고 하면서, 이 사건 설치공사 입찰의 들러리 참여를 제안하였다. 12 이에 현대엘리베이터는 위 아이콘트롤스의 합의 제안을 받아들이기로 하였고, 양 사는 2012년 8월 경 수차례의 연락 및 만남을 통해 합의의 구체적인 내용을 확정한 후 현대엘리베이터가 이 사건 설치공사의 아이콘트롤스 수주를 위해 노력하며, 아이콘트롤스가 이 사건 설치공사를 수주하는 경우 20억 2천만 원의 금액으로 현대엘리베이터에게 하도급을 준다는 내용의 합의서를 작성하였다. 2) 아이콘트롤스와 GS네오텍의 합의 13 2012년 12월 경 발주처인 현대산업개발은 이 사건 설치공사의 입찰대상자를 아이콘트롤스, 현대엘리베이터, GS네오텍으로 결정하였고 피심인 3개사에 각각 이 사실을 통보하였다.<각주>11</각주>14 이 후 아이콘트롤스의 우◆ 차장은 이 사건 설치공사 현장설명회일인 2013년 1월 7일 이전에 GS네오텍 문■■ 차장에게 연락하여 이 사건 설치공사를 아이콘트롤스가 수주할 수 있도록 GS네오텍의 들러리 참여를 요청하였고<각주>12</각주>, GS네오텍은 이를 수락하였다. 3) 합의의 실행 15 아이콘트롤스 우◆ 차장은 2013. 1. 7. 현장설명회에 참석한 후 현대엘리베이터 김□□ 차장과 GS네오텍 문■■ 차장에게 연락하여 이 사건 설치공사 입찰에 각각 24억 원 이상으로 투찰할 것을 요청하였다. 16 GS네오텍은 위 아이콘트롤스의 요청에 따라 2013. 1. 16., 2,465,000,000원으로, 현대엘리베이터는 2013. 1. 17., 2,400,000,000원으로, 아이콘트롤스는 2013. 1. 17., 2,384,000,000원으로 각각 투찰<각주>13</각주>하였고, 그 결과 사전에 합의한 바와 같이 아이콘트롤스가 이 사건 설치공사를 수주하였다. 17 수주를 받은 아이콘트롤스는 당초 합의한대로 2013. 2. 18. 현대엘리베이터와 20억 2천만 원 상당의 이 사건 설치공사 하도급 계약을 체결하였다. 18 위와 같은 합의 및 실행 사실은 이 사건 입찰 관련 현장설명서 및 입찰결과 문서(소갑 제1-1호증 및 제1-2호증), 아이콘트롤스와 현대엘리베이터의 합의서 및 자재구매 발주서(소갑 제1-3호증 및 제1-5호증), 현대엘리베이터 김□□ 차장의 업무수첩(소갑 제1-6호증), GS네오텍 문■■ 차장이 발신하여 아이콘트롤스 우◆ 차장이 수신한 2013년 1월 16일자 전자우편(소갑 제1-7호증), 아이콘트롤스 우◆ 차장의 1∼2차 진술조서(소갑 제2-1호증 및 제2-2호증), 현대엘리베이터 김□□ 차장의 1∼3차 진술조서(소갑 제2-3호증 내지 제2-5호증), 현대엘리베이터 윤△△ 팀장의 진술조서(소갑 제2-6호증), GS네오텍 문■■ 차장의 진술조서(소갑 제2-7호증) 등을 통해 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>14</각주>제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다.1.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ②～⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>15</각주>제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다.1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 19 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 20 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>16</각주>21 여기서의 “합의”란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 22 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 23 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 24 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>17</각주>25 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>18</각주>다. 피심인들의 행위의 위법 여부