현대삼호중공업㈜ 발주 10,000톤 해상크레인 붐 운송용역 입찰 관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 동방, 세방 주식회사 및 씨제이대한통운 주식회사<각주>1</각주>는 각각 육상 또는 해상 화물 운송사업 등을 영위하는 자로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (사업연도 기준, 단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683555" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 및 한국신용평가정보(KISLINE) 자료 참조 나. 중량물 운송시장 특성 및 거래구조 3 중량물이란 중공업용의 각종 타워 및 철구조물 등과 같이 부피와 질량이 큰 화물을 의미하고, 이러한 중량물을 크레인 및 바지(Barge)선<각주>2</각주>등 전문 운송장비와 인력을 통해서 운송하는 것을 중량물 운송이라 한다. 4 중량물 운송에는 SPMT(Self-propelled modular transporter), MT(Module Transporter) 및 트렉터를 이용한 육송, 바지선을 이용한 해송 및 육송과 해송 모두 포함하는 복합운송으로 구별되는데, 이 사건 입찰은 제작한 붐(Boom)<각주>3</각주>을 바지선이 있는 항구 안벽<각주>4</각주>까지 SPMT를 이용하는 육송에 관한 것이다. 5 중량물 운송에는 특수한 장비, 인력 및 수행 실적 등이 중요하고, 특수한 장비의 이동 및 대기가 가능한 장소도 확보되어야 하므로 주요 항만이나 배후부지와 같은 인프라 시설의 확보도 중요하다. 6 국내에서 중량물 운송을 수행할 수 있는 업체는 동방, 세방, 한진, 씨제이대한통운, 케이씨티시, 선광, 글로벌 및 한국통운 등이 있다. 이 중 동방 및 세방은 1990년 전후로 SPMT 및 MT 등의 특수 장비를 도입하여 선박 블록 및 발전소 기자재 등을 위주로 중량물 운송을 수행하였고, 씨제이대한통운이나 케이씨티시 등은 2000년대 이후부터 중량물 운송 시장에 진입하여 기존 업체들과 경쟁하고 있는 실정이다. 7 중량물 운송의 발주처는 주로 대우조선해양, 현대중공업 등과 같은 국내 중공업사 및 한국수력원자력 등과 같은 발전소 운영업체와 포스코 등과 같은 제강사들이다. 8 한편, 중량물을 운송하는 업체들은 위탁받은 운송 업무를 자체 장비로 직접 수행하기도 하고, 해당 작업에 특화된 업체 등과 협력하여 수행하기도 한다. 다. 이 사건 입찰 현황 1) 이 사건 용역 대상인 해상크레인 9 현대삼호중공업<각주>5</각주>은 2013년 7월경 현대중공업과 '10,000톤 해상크레인(Heavy lifting vessel, HLV)’을 제작하여 시운전을 거쳐 현대중공업 안벽까지 납품하기로 하는 계약을 체결하였다. 2) 해상크레인 입찰 발주 경위 10 전남 목포에 소재한 현대삼호중공업은 현대중공업과 해상크레인을 제작ㆍ납품하는 계약을 체결한 후, 제작된 해상크레인을 울산광역시에 소재한 현대중공업까지 납품하기 위하여 ①붐(Boom) 운송용역 입찰, ②바지선 임대 입찰(로드테스트 작업단계) 및 ③해상 운송입찰 등 3개의 입찰을 실시하였으며, 단계별 입찰내용은 아래와 같다. 가) 붐 운송용역 입찰 11 현대삼호중공업은 작업장에서 제작한 붐을 바지선이 있는 항구 안벽까지 SPMT를 이용하여 이동시키기 위하여 입찰을 실시하였다. 나) 바지선 임대입찰 - 로드테스트 작업 단계 12 로드테스트 작업이란 제작된 해상크레인의 인양 여부를 확인하기 위하여 해상크레인을 선박(바지선)에 연결한 뒤 해당 선박을 수면 아래로 가라앉힌 후 다시 들어 올려 문제가 있는지 여부를 확인하는 것으로서, 현대삼호중공업은 로드테스트 작업에 필요한 선박 선정을 위해 입찰을 실시하였다. 다) 해상운송(토잉) 입찰 13 해상운송이란 완성된 해상크레인을 납품처 안벽까지 배송하는 것으로서, 해상크레인은 자체 동력이 없어 예인선(Tug boat)을 통해 이동할 수밖에 없으므로, 현대삼호중공업은 예인선을 통해 이를 운송할 사업자 선정을 위해 입찰을 실시하였다. 3) 낙찰사 선정 방식 및 절차 14 이 사건 입찰인 붐 운송용역 입찰과 관련하여, 현대삼호중공업은 2014년 4월 초순경 입찰설명회를 개최하였고, 이후 같은 해 4. 7.부터 5. 12.까지 입찰참여사들로부터 총 3회에 걸쳐 견적서를 제출받은 후 자신이 다시 입찰업체에게 가격을 제시하는 형태(Price Indication, PI)로 입찰을 진행하였으며, 자체 예산 범위 내에서 견적서를 제출한 업체 중에 최저가로 투찰한 업체를 낙찰자로 선정하였다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 15 피심인 동방, 세방 및 씨제이대한통운은 현대삼호중공업이 2014. 4. 7.부터 같은 해 5. 12.까지 발주한 10,000톤 해상크레인 붐 운송용역 입찰에 참여하면서 사전에 동방을 낙찰예정자로, 세방 및 씨제이대한통운을 들러리 사업자로 합의하였다.<각주>6</각주>2) 합의 배경 16 해상크레인 붐 용역입찰에 있어서 입찰 실시 전 기술검토를 한 운송사는 해당 운송에 필요한 장비와 인력 등의 운용방안을 잘 알고 있어 다른 운송사에 비하여 효율적인 견적 도출이 가능한 반면, 기술검토를 하지 않은 운송사는 운송에 필요한 정보 미비 등으로 견적을 도출하기가 쉽지 않은 측면이 있다. 17 이 사건 입찰에 있어서 동방은 현대삼호중공업의 요청에 따라 사전에 기술검토를 진행하였는바, 피심인들 사이에서는 기술검토를 한 동방이 낙찰을 받아야 한다는 공감이 형성되어 있었다. 3) 합의의 구체적인 내용 18 동방의 김◇◇<각주>7</각주>은 2014. 4월 초순경 현대삼호중공업이 개최한 이 사건 입찰설명회 이후 세방 이◇◇<각주>8</각주>및 씨제이대한통운 한◇◇<각주>9</각주>에게 동방이 낙찰될 수 있도록 도와줄 것을 요청하였고, 세방 이◇◇ 및 씨제이대한통운 한◇◇가 이를 수락함으로써 동방을 낙찰예정자로 하고, 세방 및 씨제이대한통운을 들러리 사업자로 하는 피심인들 간 합의가 성립되었다. 19 구체적으로는 동방을 낙찰예정자로 하고 동방이 입찰 직전에 견적가 범위를 알려주면 세방 및 씨제이대한통운은 그 범위 내에서 투찰하고, 낙찰 후에는 3개사가 각자의 SPMT 장비를 투입하여 작업을 나누어 수행하고 그에 따라 동방이 현대삼호중공업으로부터 받는 계약 대금도 배분하기로 합의하였다. 4) 합의의 실행 20 세방 및 씨제이대한통운의 담당자들은 입찰 전에 동방 김◇◇이 전화로 알려준 견적가 범위 내에서 견적서를 작성하여 투찰함으로써 합의내용을 이행하였으며, 이에 따라 동방이 낙찰자로 선정되었다. 21 이 사건 입찰에서 피심인들이 합의된 내용에 따라 투찰한 결과는 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 피심인들 투찰 결과 (단위 : 천 원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683557" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 22 낙찰 후 당초 합의대로 세방 및 씨제이대한통운은 각자의 SPMT 장비를 투입하여 동방의 붐 작업 관련 운송 작업 중 일부를 대신 수행하고 그 대가를 지급받았다.<각주>10</각주>5) 근거 23 이와 같은 사실은 피심인들 담당자 진술조서(심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>11</각주>내지 제1-3호증), 동방과 세방 간 거래명세서(소갑 제2-1호증), 세방과 씨제이대한통운 간 세금계산서(소갑 제2-2호증), 씨제이대한통운과 동방 간 거래명세서(소갑 제2-3호증), 관련매출액 관련 현대삼호중공업 제출 자료(소갑 제2-4호증) 등을 통해서 인정되며, 피심인들도 심의과정에서 이를 모두 인정하였다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조【부당한 공동행위의 금지】① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 '부당한 공동행위’라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ～ ⑥ (생략) 2) 법리 24 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 25 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다<각주>12</각주>. 26 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 여기에서 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자 간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자 간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함된다. 27 따라서 사업자들이 회합 등을 통해 공동으로 의견을 교환함으로써 부당한 공동행위의 합의를 이루는 경우 이외에도, 특정 사업자가 다른 사업자들에게 각각 별도의 의사연락을 하여 합의를 이루고 이러한 각각의 합의가 전체적인 합의를 이루는 경우, 일부 사업자들이 먼저 합의를 이룬 후 다른 사업자들에게 별도의 의사연락을 통해 자신들의 합의내용을 전달하고 다른 사업자들이 동 합의에 동참하는 경우도 법 제19조에 따른 합의에 해당된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 28 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 투찰가격, 낙찰가격 등 입찰에서의 경쟁요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 29 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 30 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>13</각주>31 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>14</각주>다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 32 위 2. 가.의 인정사실을 관련 법 규정과 법리에 비추어 보면, 피심인들 간에는 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 형식적 입찰참여자 및 투찰금액을 정하기로 하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당된다. 2) 경쟁제한성 판단 33 피심인들이 이 사건 입찰에 참여하면서 낙찰예정자 등을 사전에 합의한 행위는 이 사건 입찰 시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 원천적으로 배제하고, 실질적인 경쟁 없이 1개 업체가 자신이 원하는 금액으로 낙찰 받을 수 있게 함으로써 이 사건 입찰 시장에서의 경쟁을 직접적으로 제한하였다. 3) 소결 34 피심인들이 이 사건 입찰에 참여하면서 낙찰예정자 등을 사전에 합의한 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 35 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복하지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 이 사건 공동행위는 그 성격상 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>15</각주>규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 36 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 낙찰(경락)이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 37 이 사건 공동행위의 경우 동방이 낙찰이 되어 발주처와 계약을 체결하였으므로 동방의 계약금액을 피심인들의 관련매출액으로 본다. 38 이에 따른 피심인들의 관련매출액은 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 피심인별 관련매출액 (단위: 천 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683559" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 39 이 사건 공동행위의 성격상 경쟁제한효과만 있고 효율성 증대효과는 기대하기 어려운 경우에 해당하나, 발주처가 민간기업이고 계약금액이 40억 원 미만인 점, 발주처가 견적서를 제출받고 자신이 다시 가격을 제시하는 형태로 진행되는 입찰이어서 부당이득 및 소비자 피해가 상당하다고 보기는 어려운 점 등을 종합적으로 고려하여 이 사건 공동행위를 '중대한 위반행위’에 해당하는 것으로 판단하고, 3%의 부과기준율을 적용하기로 한다. 다) 산정기준 40 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 이 사건 입찰에서 탈락한 세방 및 씨제이대한통운에 대해서는 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따라 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우에 해당하므로 2분의 1을 감액한다. 41 이에 따른 피심인들의 산정기준은 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 피심인별 산정기준 (단위: 천 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683561" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 42 피심인들은 1차 조정 사유에 해당하는 사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 43 피심인들은 모두 조사 단계부터 공정거래위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술하는 등 조사에 적극 협력하였으므로 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가)의 규정에 따라 피심인들 모두에 대해서 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 44 이에 따른 피심인들의 2차 조정 산정기준은 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위: 천 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683563" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 3) 부과과징금의 결정 45 피심인들은 부과과징금 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로, 과징금 고시 Ⅳ. 4. 바. 규정에 따라 2차 조정 산정기준에서 1백만 원 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정한다. 46 이에 따른 피심인들의 부과과징금은 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 피심인별 부과과징금 (단위: 천 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683565" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 4. 결론 47 피심인들이 이 사건 입찰에 참여하면서 낙찰예정자 등을 사전에 합의한 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.