현대엔지니어링 발주 OGP케이블 구매입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 넥상스코리아, 대한전선 주식회사<각주>1</각주>는 전선의 제조ㆍ판매업을 영위하는 자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (해당연도말 기준, 단위：백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121618147" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>2</각주>* 자료 출처：피심인들 제출 자료 다. OGP 케이블의 특징 및 시장구조 1) OGP 케이블의 특징 3 OGP<각주>3</각주>Plant는 지상은 물론 지하, 해상 및 해저 등에서 석유, 가스, 석유화학 등을 채굴, 정제하기 위한 시설물로서 시설 가동에 있어 다양한 화학물질과 바닷물, 지열 등으로부터 심각한 손상을 입을 위험을 지니고 있다. 4 이에 따라 OGP Plant 건축에 사용되는 전력선, 제어 및 기기, 보정용 전력선, 통신용 전력선 등(이를 ?OGP케이블?이라 한다)은 다른 전력선 제품에 비해 화학물질, 열, 압력에 대한 강한 내구성 및 화재 등에 대한 강한 내연성이 요구된다. 2) 해외 OGP 케이블 시장의 특징 5 Aramco, Gasco, ADGAS, KNPC, KOC, Shell, PPT, ATC 등과 같은 주요 국제 OGP사업자들은 시장 수요에 따라 석유, 가스 등을 채굴, 정제하기 위하여 OGP Plant를 건설하게 되고, 이들 OGP Plant 건설을 수주한 업체들은 Plant의 각 공정에 필요한 케이블 등 자재들을 다시 발주하게 되는 것이다. 6 OGP Plant의 특성상 그 건축에 사용되는 자재들은 높은 기술력을 필요로 하기 때문에 OGP Plant 발주사들은 현대엔지니어링과 같은 시공사에게 시장에서 검증된 업체들로부터만 자재를 납품받을 것을 요구하고 있다. 이를 위해 OGP Plant 공사를 발주하면서 동시에 Project Vendor List를 작성하여 시공사에 주면, 시공사들은 Project Vendor List내 업체들을 대상으로 OGP케이블을 발주하는 방식으로 거래가 이루어진다. 7 OGP 케이블 관련 입찰시장의 주요 참여사들은 대부분이 해외업체들<각주>4</각주>이고, 국내업체로는 이 사건 피심인 2개사를 비롯하여 엘에스전선, 가온전선 등이 있다. 나. 이 사건 OGP케이블 구매입찰 1) 입찰 개요 8 2011년 9월 경 현대엔지니어링은 HESS, Sonatrach, Petronas사가 발주한 1억 5천 800만 달러 규모의 알제리 중부 BMS(비르 엘 므사나) 지역 내 유정개발, 원유생산설비 등을 건설하는 프로젝트(이하?BMS Project?라 한다)를 수주하였다. 9 당시 현대엔지니어링과 그 계열사인 현대건설의 구매부서들은 각 회사에서 필요한 자재들을 통합하여 구매를 진행하게 되었고, 이와 관련하여 현대엔지니어링은 OGP Plant 건설의 각 공정에 필요한 OGP케이블의 구매를 위하여 이 사건 입찰을 진행하였다. 2) 이 사건 입찰 과정 및 낙찰자 결정 방식 10 현대건설<각주>5</각주>은 Project Vendor List내의 일부 업체들에 대하여 1차 견적을 요청한 후, 1차 견적을 제출한 업체들 중 낮은 금액을 제출한 업체들을 대상으로 기술평가 등을 진행하고, 평가를 통과한 업체들에 대하여 다시 2차 견적을 요청하였다. 11 낙찰자 결정 방식은 2차 견적을 제출한 업체 중 가장 낮은 금액을 제출한 업체가 낙찰 받는 최저가 입찰제이나, 입찰이 종료된 이후 현대건설과 최저가 투찰자 간에 협상을 통해 최종 계약금액이 결정되는 경우도 있어 최저 투찰가와 최종 계약금액이 반드시 일치하는 것은 아니다. 12 이 사건 용역 입찰 내역은 아래 <표 2> 기재와 같다. <표 2> 이 사건 입찰 내역 (단위：USD) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121618149" alt="이유 2번째 이미지" ></img><각주>6</각주>2. 위법성 판단가. 인정사실 및 근거 1) 합의 과정 및 내용 13 이 사건 공동행위 관련 피심인들의 합의 과정 및 내용을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 14 ① 이 사건 입찰의 1차 견적 제출일인 2012. 4. 17. 이후 2차 견적 제출일인 2012. 7. 5. 사이 기간 중 현대건설의 기술평가가 진행되고 있을 무렵, 피심인 대한전선의 박○○<각주>7</각주>차장과 홍○○<각주>8</각주>과장은 피심인 넥상스코리아의 류○○<각주>9</각주>이사를 찾아와 ?대한전선이 BMS Project 입찰을 수주할 수 있도록 도와 달라, 도와주면 OEM을 주겠다?라고 부탁하였으나 류○○ 이사는 이를 거절하였다.<각주>10</각주>15 ② 다음날 피심인 넥상스코리아의 류○○ 이사는 당시 상급자였던 김○○<각주>11</각주>전무에게 피심인 대한전선과 있었던 일을 보고하였고, 김○○ 전무는 ?도와주는 것으로 해 보는 게 어떻냐? 라는 취지의 지시를 하였고<각주>12</각주>, 류○○ 이사로부터 김○○ 전무의 지시를 전해들은 김○○<각주>13</각주>부장은 피심인 대한전선의 홍○○ 과장에게 전화하여 이 사건 입찰에 협조하겠다는 의사를 전달하였다.<각주>14</각주>16 ③ 이후 피심인 넥상스코리아의 김○○ 부장은 피심인 대한전선의 홍○○ 과장으로부터 자사가 제출할 2차 견적금액을 전달받았고, 홍○○ 과장과 OEM을 통한 수주물량의 배분에 대해 합의하였다.<각주>15</각주>2) 합의 실행 및 결과 17 2012. 7. 5. 2차 견적 제출일에 피심인 넥상스코리아는 피심인 대한전선과 사전에 합의한 2차 견적금액<각주>16</각주>을 제출하였고, 입찰 결과 아래 <표 3> 기재와 같이 피심인 대한전선이 1순위 최저가 투찰자로 결정되었으며, 발주자인 현대엔지니어링과 가격협상을 거쳐 2012. 8. 7. 피심인 대한전선이 계약금액 USD 3,912,710.84<각주>17</각주>으로 계약을 체결하였다. 18 이후 피심인 대한전선은 피심인 넥상스코리아에게 두 차례(2013. 3. 6., 2013. 4. 30.)에 걸쳐 총 1,082,755,662원의 OEM을 주었다<각주>18</각주>. <표 3> 이 사건 합의 실행 결과 (단위：USD) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121618151" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 3) 근거 19 이와 같은 사실은 피심인들이 조사 및 심의 과정에서 일관되게 인정하였고, 입찰결과보고서 등 이 사건 각 입찰 관련 자료(소갑 제1호증), 피심인 대한전선의 박○○, 홍○○ 진술서(소갑 제3-3호증), 피심인 넥상스코리아의 류○○ 진술서(소갑 제3-1호증), 김○○ 진술서(소갑 제3-2호증), 넥상스코리아 OEM보고서(소갑 제2-1호증), OEM 관련 세금계산서(소갑 제2-2호증) 등을 통해서도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>19</각주>제19조【부당한 공동행위의 금지】① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 '부당한 공동행위’라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ～ ⑥ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>20</각주>제33조【경매ㆍ입찰 담합의 유형】법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다.1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 20 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 21 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다<각주>21</각주>. 22 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 23 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 투찰가격, 낙찰가격 등 입찰에서의 경쟁요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 24 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 25 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>22</각주>26 다만 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>23</각주>다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 27 위 2. 가.의 인정사실을 관련 법 규정과 법리에 비추어 보면, 피심인들은 이 사건 입찰에 참여하는 과정에서 사전에 낙찰예정자와 형식적 입찰참여자, 투찰가격 등을 결정하는 합의를 한 사실이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당된다. 2) 경쟁제한성 판단 28 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 피심인 대한전선이 이 사건 입찰을 낙찰 받을 목적으로 피심인 넥상스코리아와 투찰가격을 합의하여 입찰에 참여함으로써 이 사건 입찰에서 실질적인 경쟁사업자 수를 감소시켜 입찰 참여자간의 경쟁을 제한한 후 서로 안정적인 수익을 배분하기 위한 의도로 이루어진 점, 부당한 공동행위의 합의는 어떠한 거래분야나 특정한 입찰에 참여하는 모든 사업자들 사이에서 이루어질 필요는 없고 일부의 사업자들 사이에서만 이루어진 경우에도 그것이 경쟁을 제한하는 행위로 평가되는 한 일부 사업자들 사이에는 부당한 공동행위가 성립한다<각주>24</각주>는 점에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 4) 소결 29 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 30 피심인들에 대하여 앞으로 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 향후 행위금지명령을 부과하고, 이 사건 행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>25</각주>Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 31 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)의 규정에 따라 낙찰(경락)이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 32 위 <표 3>에서 보듯이 이 사건 입찰에서 피심인 대한전선이 낙찰자로 결정되어 계약이 체결되었으므로 피심인별 관련매출액은 아래 <표 4> 기재와 같다. <표 4> 피심인별 관련매출액 (단위：USD) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121618153" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 33 이 사건 공동행위가 경쟁제한 효과가 큰 입찰담합에 해당하는 점 등을 고려할 때 과징금고시 [별표] 세부평가 기준표상 '중대한 위반행위’에 해당하나, 이 사건의 계약금액은 발주처인 현대엔지니어링의 목표가격 이내에서 협상에 의하여 정해진 점, 실제로 대한전선의 투찰금액(USD 5,750,001)에 비해 계약금액이 상당히 감액(△USD 1,837,291)된 점 등을 고려할 때 피심인들이 상당한 경제적 이익을 취득한 것으로 보기는 어려운 측면 등을 종합적으로 고려하여 5%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 34 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)의 규정에 따라 각 입찰에서 탈락한 들러리 사업자에 대하여는 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우이므로 2분의 1을 감액한다. 35 이에 따라 산정된 피심인별 산정기준은 다음 <표 5> 기재와 같다. <표 5> 피심인별 산정기준 (단위：USD) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121618155" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정<각주>26</각주>36 피심인 대한전선은 조사개시일을 기준으로 과거 3년간<각주>27</각주>4회 이상 법위반으로 조치(경고 이상)를 받고 위반횟수 가중치의 합산이 11점에 해당하므로 과징금 고시Ⅳ. 2. 나. (1) (다)<각주>28</각주>규정에 따라 산정기준의 50%를 가중하고, 피심인 넥상스코리아는 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 37 이에 따른 피심인별 1차 조정 산정기준은 아래 <표 6>의 기재와 같다. <표 6> 피심인별 1차 조정 산정기준 (단위：USD) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121618157" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 3) 2차 조정 38 피심인 대한전선과 피심인 넥상스코리아는 모두 조사 단계부터 위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하고 진술하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가)의 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 39 이에 따른 피심인별 2차 조정된 산정기준은 아래 <표 7> 기재와 같다. <표 7> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위：USD) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121618159" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 40 피심인 대한전선은 자본잠식 상태에 있어 과징금고시 Ⅳ. 4. 가. (1) (가)의 규정에 따라 원칙적으로 50% 감경 대상으로 2017년도 사업보고서상 부채비율 200%를 초과(232.86%)하면서 같은 업종 평균<각주>29</각주>의 1.5배를 초과(2.3배)하고, 당기순이익이 적자(△131억원)이면서 2차 조정된 산정기준이 잉여금(△219억원) 대비 상당한 규모에 해당<각주>30</각주>하므로 2차 조정 산정기준의 50%를 감액하며, 넥상스코리아는 추가 감경사유에 해당하지 않으므로 아래 <표 8> 기재와 같이 부과과징금을 산정한다. <표 8> 피심인별 부과과징금 (단위:USD) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121618163" alt="이유 8번째 이미지" ></img><각주>31</각주><각주>위 각주 31)과 같다.</각주> 4. 결론