현대엔지니어링(주) 발주 특판가구 구매입찰 관련 4개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 관련현황 1 피심인 주식회사 현대리바트, 주식회사 한샘, 주식회사 에넥스, 주식회사 넥시스디자인그룹<각주>1</각주>은 가구의 제조ㆍ판매업을 영위하는 자들로서 각각 구「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(2016. 3. 29. 법률 제14122호로 개정되기 전의 것, 이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 따른 사업자에 해당한다. 2 피심인의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950331" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인들 제출자료, 전자공시시스템 및 심사보고서 소갑 제5-1호증 내지 5-4호증<각주>2</각주>나. 시장구조 및 실태 1) 가구의 개념 및 분류 3 '가구’란 실내에 설치되는 모든 기구 및 도구류를 총칭하는 개념으로, 협의로는 의자나 책상과 같이 움직일 수 있는 것을 지칭하고, 광의로는 붙박이장이나 벽난로와 같이 건물에 붙어있는 것도 포함한다. 4 가구는 일반적으로 그 용도에 따라 가정용 가구, 주방용 가구, 사무용가구, 기타 가구로 나눌 수 있으며<각주>3</각주>, 거래상대방에 따라 B2C(Business to Consumer) 가구와 B2B(Business to Business) 가구로 나눌 수 있다. 5 이 중 B2B 가구에는 아파트 등 공동주택에 들어가는 특판가구, 사무공간에서 사용되는 사무용가구, 선박 내 거주공간에서 사용되는 선박용가구 등이 포함된다. 6 이 사건 공동행위의 대상은 특판가구인데, 특판가구란 아파트ㆍ오피스텔 등 대단위 공동주택의 신축ㆍ재건축ㆍ리모델링 사업에서 건설사 및 시행사를 대상으로 공급하는 빌트인 가구를 의미한다. 7 특판가구는 크게 '주방가구’와 주방 이외 부분에 설치되는 '일반가구’로 분류된다. 주방가구의 주요 상품군은 상부장, 하부장, 냉장고장, 아일랜드장 등이 있고, 일반가구의 주요 상품군으로는 붙박이장, 거실장, 신발장 등이 있으며 일반가구를 수납가구라고 지칭하기도 한다. 8 주방가구는 일반가구에 비해 단가가 비싸고, 생산하는 데 있어 기술력이 필요하여, 통상 규모가 큰 가구업체는 주방 및 일반가구 모두 제조할 수 있으나, 소규모 가구업체의 경우 일반가구만 제조ㆍ판매하는 경우가 많다. 2) 가구산업 개요 및 전체 시장현황 일반 9 통계청의 2021년 광업ㆍ제조업 조사 결과에 따르면, 국내 가구시장에는 총 1,334개의 업체가 참여하고 있으며, 매출액은 약 8조 8천억 원 규모이다. 10 가구산업은 노동집약적 특징이 있고 전형적인 내수산업이다. 또한 소비자의 기호, 용도, 가격 등에 의해 수요가 매우 세분화되어 있어 다품종 소량생산 방식의 중소기업에 적합한 업종이었으나, 소득수준 향상 및 건설시장 규모 확대 등으로 대량생산 능력을 지닌 대기업의 점유율이 점차 확대되고 있다. 11 통계청의 광업ㆍ제조업 조사 결과에 따르면 2006년 기준 매출액 1,000억원 이상 업체들은 2016년까지 매출규모가 324% 증가한 데 반해, 매출액 10억 미만 업체들은 같은 기간 매출액 증가율이 41.5%에 그친 것으로 나타났다.<각주>4</각주>12 2021년 매출액 기준 전체 가구업체들의 점유율을 살펴보면, 가정용 가구와 주방용 가구 사업을 모두 영위하는 한샘과 현대리바트가 각각 점유율 1위와 2위를 차지하였다.<각주>5</각주>3) 특판가구 시장현황 13 특판가구 시장은 B2B 시장으로서, 발주처가 공동주택 현장별로 특판가구에 대한 입찰을 실시하여 업체를 선정하고 선정된 업체가 해당 현장에 가구를 납품하는 방식으로 거래가 진행된다. 14 특판가구 시장은 건설사들을 상대로 입주 예정인 아파트 등에 설치하는 것을 내용으로 하기 때문에 납기에 맞추어 제한된 시간 내에 대규모 시공이 요구된다는 특수성이 있고, 상부 시장인 건설업 시장 경기에 직접적인 영향을 받게 된다. 15 최근 3년간 주요 가구 제조사의 빌트인 특판가구 부문 매출현황은 다음 <표 2> 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950353" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 다. 특판가구 입찰의 특성 1) 특판가구 입찰 개관 16 특판가구 입찰의 경우 민간 건설사가 시공과정에서 특판가구를 일괄 또는 주방ㆍ일반가구로 분리해서 일반경쟁 또는 지명경쟁 방식으로 입찰 공고하고, 이를 통해 낙찰받은 업체가 제작, 납품 및 시공 공정을 일괄 수행하는 거래로 진행된다. 17 일반적으로 민간 건설사들은 내부 기준, 평가 등에 따라 입찰 참가 자격을 부여할 가구업체(지명경쟁입찰의 지명 대상)를 정해놓는 경우가 많아 건설사별로 입찰 참여업체들이 달라진다. 이에 따라 가구업체들은 대부분 건설사별로 영업 담당자를 지정해놓고 입찰에 참여하게 된다. 18 특판가구 입찰은 입찰 시기가 공동주택 분양 이전인지 이후인지에 따라 사전입찰과 사후입찰로 나누어진다. 사전입찰의 경우 낙찰업체가 통상적으로 발주처 요청에 따라 먼저 모델하우스에 특판가구를 공급하고 이후 실제 공동주택에도 특판가구를 공급하는 방식이다.<각주>6</각주>한편, 사후입찰은 공동주택 분양 이전 모델하우스 시공에 관여하지 않은 업체들도 본 입찰에 참가하여 진행되는 방식이다. 19 특판가구 입찰은 유형별로 연간단가 입찰과 현장별 입찰로 구분되기도 한다. 연간단가 입찰은 통상 대형 건설사 위주로 실시하므로 규모가 큰 편이고 일반적으로 낙찰 순위가 높을수록 더 많은 물량을 배분하는 방식으로 이루어진다.<각주>7</각주>한편, 현장별 입찰은 개별 공동주택 건설현장별로 실시되는 입찰이다. 2) 현대엔지니어링 발주 특판가구 입찰 현황 20 현대엔지니어링은 자신에게 등록된 가구 협력사들을 대상으로 지명경쟁입찰을 실시하여 최저가로 투찰한 업체를 낙찰자로 선정하였다. 현대엔지니어링이 발주한 모든 입찰은 현장별 총액 입찰로서 주방가구 입찰과 일반가구 입찰로 구분된다. 21 다만, 2017년부터 현대엔지니어링은 현대리바트와 연간단가 계약을 맺고 모든 특판가구를 현대리바트로부터 수주하고 있어서 현재 별도의 입찰은 존재하지 않는다. 22 본 사건의 위반행위 대상 기간인 2014년 9월부터 2016년 6월의 기간동안 현대엔지니어링에 등록된 협력사는 주방가구 분야에 현대리바트, 한샘, 에넥스, 넥시스, 위다스, 에몬스 등 6개사, 일반가구 분야에 현대리바트, 한샘, 에넥스, 넥시스, 위다스, 신명 등 6개 사가 각각 존재하였다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 인정사실 가) 합의의 배경 (1) 국내 건설시장 호황에 따른 가구사 간 경쟁 심화 23 2008년 금융위기 여파로 2010년경까지 위축되어 있던 건설경기가 2011년 이후 활성화되면서 아파트 입주 물량이 대폭 증가하였고 기존 대형 가구사 위주로 유지되어 오던 특판 가구 시장에도 많은 중소형 가구사들이 참여하기 시작하였다. 건설사 대부분이 전자입찰 및 최저가 입찰제를 도입하고 있는 상황에서 가구사 간 경쟁의 심화로 지속적인 저가투찰이 이어지게 되자 위기의식을 느낀 가구사들은 출혈경쟁을 피하고 이익을 보전하기 위해 입찰담합에 가담하게 되었다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950375" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 출처 : 국토교통부 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950397" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 소갑 제1-1호증 (2) 특판가구 시장에서의 입찰참가자격 유지 필요 24 대부분의 국내 건설사들은 입찰에 참여할 수 있는 가구사들의 범위를 한정하고 있으며, 가구사들의 입찰 참여 실적, 투찰가격 등을 토대로 입찰참가자격을 유지하거나 제한하기도 한다. 25 이에 피심인들은 낙찰을 희망하지 않는 입찰 건에 대해서도 입찰참가자격을 유지하기 위해 입찰 참여업체로 지정된 대부분의 입찰에서 투찰을 해 왔는데, 이 과정에서 견적서 작성에 드는 노력을 줄이고자 특정 가구사가 작성한 견적서를 서로 공유하고 이를 토대로 입찰에 참여하기도 하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950415" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 소갑 제1-1호증 나) 합의 개요 26 피심인들은 현대엔지니어링이 2014년 9월부터 2016년 7월까지 총 11번에 걸쳐 발주한 빌트인 특판가구 입찰에 참여하면서 사전에 낙찰예정자 및 투찰가를 합의한 사실이 있으며, 그 내역은 <표 11> 기재와 같다. 27 피심인들은 현대엔지니어링이 발주하는 개별 입찰 건마다 사전 모임 등을 통해 낙찰예정자 또는 투찰가격을 결정하였다.<각주>8</각주>이후 낙찰예정자가 견적을 작성하여 들러리사들에게 이메일 등을 통해 전달하면 들러리사는 수령한 견적가격을 그대로 또는 상향 조정<각주>9</각주>하여 투찰하는 방식으로 합의에 가담하였다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950417" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 소갑 제1-2호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950419" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 소갑 제1-2호증 28 일부 입찰의 경우 낙찰예정자를 정하는 명시적 합의 없이 투찰가격이 기재된 견적서만을 공유하는 경우(이하 '투찰가격 합의’라 한다)도 존재했다. 이러한 행위는 주로 입찰참가자격 유지를 희망하는 업체가 낙찰확률이 높거나 평소 친분이 있는 업체들에 대한 의사연락을 통해 투찰가격을 전달받고 투찰하는 방식으로 실행되었다. 29 모든 건에서 견적을 공유한 업체가 낙찰받은 것은 아니지만 견적서 공유를 통해 견적가를 공유해 준 업체는 낙찰확률을 높이면서 해당 입찰에서의 높은 순위를 안정적으로 확보할 수가 있었고, 견적을 공유받은 업체는 견적서를 작성하는 노력이나 비용 없이 입찰에 참가하여 입찰참가자격을 유지하려는 목적을 달성할 수 있었다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950421" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 소갑 1-4호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950423" alt="이유 9번째 이미지" ></img> * 소갑 1-3호증 30 이 사건 모든 입찰에서 투찰가격을 전달받은 업체는 견적서를 공유해 준 업체보다 높은 금액으로 투찰하였는데, 이러한 투찰형태는 업계 내에서 관행처럼 인식되고 있었다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950333" alt="이유 10번째 이미지" ></img> * 소갑 3-9호증 31 즉 이 사건 투찰가격 합의는 견적서를 받은 업체가 견적서를 제공한 업체보다 높은 가격으로 투찰하기로 하는 묵시적 합의를 전제로 하는 것으로 볼 수 있다.<각주>10</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950335" alt="이유 11번째 이미지" ></img>주1」표 기재 입찰유형은 현대엔지니어링 발주 특판가구 입찰 중 주방가구 입찰과 일반가구 입찰을 의미함 주2」합의 유형 중 낙찰자 합의는 낙찰예정자 또는 낙찰순위를 명시적으로 결정한 합의를, 투찰가격 합의는 명시적으로 낙찰예정자를 정하지 않고 투찰가격이 기재된 견적서를 공유한 이 사건 투찰가격 합의를 의미함 32 공동행위에 가담한 피심인들의 임직원은 <표 12> 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950337" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 다) 구체적 행위사실 33 위 <표 11>의 입찰 별로 피심인들이 낙찰예정자, 들러리 및 투찰가격 등을 합의한 내용 및 그 실행 결과는 다음과 같다. 각각의 합의사실은 피심인들의 내부 자료 및 각 피심인 소속 임직원들의 진술 등을 통해 입증된다. (1) 연번 1번 울산 화정(주방) 입찰(2014. 9. 16.) 34 넵스, 케이씨씨글라스<각주>11</각주>, 에넥스 및 한샘은 2014년 9월경 담당자 간 모임 또는 유선연락 등을 통해 에넥스가 한샘 및 넵스, 케이씨씨글라스에게 견적서를 제공하면 넵스, 케이씨씨글라스, 한샘은 그 견적금액을 참고하여 에넥스보다 높은 금액에 투찰하기로 합의하였다. 이후 에넥스 담당자가 다른 가구사 담당자에게 투찰가격을 기재한 견적서를 전달하였다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950339" alt="이유 13번째 이미지" ></img> * 소갑 3-1호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950341" alt="이유 14번째 이미지" ></img> * 소갑 4-1호증 35 이러한 사실은 위 에넥스 제출자료(소갑 제3-1호증), 에넥스가 한샘에 발송한 견적서(소갑 제4-1호증) 외에도 피심인별 담합 인정 여부에 대한 답변(소갑 제3-1호증 내지 제3-3호증), 검찰 범죄일람표 등(소갑 제3-4호증 내지 제3-8호증), 관련자 진술서 및 의견서(소갑 제3-9호증 내지 제3-13호증)을 통해 확인된다.<각주>12</각주>36 담합에 참여한 합의참여자들은 합의한 대로 투찰가격을 맞추어 투찰하였으나, 담합에 참여하지 않은 하나데코가 낙찰자로 선정되었다. 구체적인 입찰 결과는 <표 15> 기재와 같다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950343" alt="이유 15번째 이미지" ></img> 주」본 건 모든 입찰 결과는 소갑 2호증(입찰현황)을 통해 확인된다. (2) 연번 2번 엠코 위례 2차(주방) 입찰(2015. 3. 3.) 37 피심인들<각주>13</각주>은 2015년 3월경 담당자 간 모임 또는 유선연락 등을 통해 피심인 현대리바트를 본 건의 낙찰예정자로 정하기로 합의하였다. 이후 입찰 전에 피심인 현대리바트 담당자가 들러리사 담당자들에게 투찰가격을 기재한 견적서를 전달하였는데, 이같은 내용은 피심인들의 제출자료 및 소속 임직원들의 진술 등을 통해 확인된다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950345" alt="이유 16번째 이미지" ></img> 38 피심인들은 합의한 대로 견적금액을 맞추어 투찰하였으며, 낙찰예정자인 현대리바트가 계약금액 0,000,000,000원으로 낙찰받았다. 구체적인 입찰 결과는 <표 17> 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950347" alt="이유 17번째 이미지" ></img> (3) 연번 3번 엠코 위례 2차(일반) 입찰(2015. 3. 3.) 39 피심인들은 2015년 3월경 담당자 간 모임 또는 유선연락 등을 통해 한샘을 본 건 일반가구 입찰의 낙찰예정자로 합의하였다. 이후 한샘 담당자가 들러리사 담당자들에게 투찰가격을 기재한 견적서를 전달하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950349" alt="이유 18번째 이미지" ></img> * 소갑 4-2호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950351" alt="이유 19번째 이미지" ></img> * 소갑 4-2호증 40 피심인들은 합의한 대로 견적금액을 맞추어 투찰하였으며, 낙찰예정자인 한샘이 계약금액 0,000,000,000원으로 낙찰받았다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950355" alt="이유 20번째 이미지" ></img> (4) 연번 4번 대구 세천(주방) 입찰(2015. 8. 25.) 41 피심인들은 2015년 8월경 담당자 간 모임 또는 유선연락 등을 통해 현대리바트를 본 건 주방가구 입찰의 낙찰예정자로 합의하였다. 이후 입찰 전에 현대리바트 담당자가 들러리사 담당자들에게 투찰가격을 기재한 견적서를 전달하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950357" alt="이유 21번째 이미지" ></img> * 소갑 3-2호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950359" alt="이유 22번째 이미지" ></img> * 소갑 4-1호증 42 피심인들은 합의한 대로 견적금액을 맞추어 투찰하였으며, 낙찰예정자인 현대리바트가 계약금액 0,000,000,000원으로 낙찰받았다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950361" alt="이유 23번째 이미지" ></img> (5) 연번 5번 대구 세천(일반) 입찰(2015. 8. 25.) 43 현대리바트, 한샘 및 넥시스는 2015년 8월경 담당자 간 모임 또는 유선연락 등을 통해 한샘을 본 건 일반가구 입찰의 낙찰예정자로 합의하였다. 이후 한샘 담당자가 들러리사 담당자들에게 투찰가격을 기재한 견적서를 전달하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950363" alt="이유 24번째 이미지" ></img> * 소갑 3-2호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950365" alt="이유 25번째 이미지" ></img> * 소갑 4-3호증 44 피심인들은 합의한 대로 견적금액을 맞추어 투찰하였으며, 낙찰예정사인 피심인 한샘이 계약금액 0,000,000,000원으로 낙찰받았다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950367" alt="이유 26번째 이미지" ></img> (6) 연번 6번 광주 백운(주방) 입찰(2015. 11. 13.) 45 피심인들은 2015.11월경 담당자 간 모임 또는 유선연락 등을 통해 피심인 현대리바트를 본 건 주방가구 입찰의 낙찰예정자로 합의하였다. 이후 입찰 전에 피심인 현대리바트 담당자가 들러리사 담당자들에게 투찰가격을 기재한 견적서를 전달하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950369" alt="이유 27번째 이미지" ></img> * 소갑 3-2호증 및 4-4호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950371" alt="이유 28번째 이미지" ></img> * 소갑 3-9호증 46 피심인들은 합의한 대로 견적금액을 맞추어 투찰하였으며, 낙찰예정자인 피심인 현대리바트가 계약금액 0,000,000,000원으로 낙찰받았다. <표 삽입으로 인한 여백> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950373" alt="이유 29번째 이미지" ></img> (7) 연번 7번 광주 백운(일반) 입찰(2015. 11. 13.) 47 피심인들은 2015년 11월경 담당자 간 모임 또는 유선연락 등을 통해 한샘을 본 건 일반가구 입찰의 낙찰예정자로 합의하였다. 이후 한샘 담당자가 들러리사 담당자들에게 투찰금액을 기재한 견적서를 전달하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950377" alt="이유 30번째 이미지" ></img> * 소갑 3-2호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950379" alt="이유 31번째 이미지" ></img> * 소갑 4-5호증 48 피심인들은 합의한 대로 투찰하였으나 모두 유찰되었고, 재입찰에는 피심인들 모두 입찰에 참여하지 않았다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950381" alt="이유 32번째 이미지" ></img> * 소갑 3-2호증 (8) 연번 8번 세종 2-2(일반) 입찰(2015. 12. 8.) 49 피심인들은 2015년 12월경 담당자 간 모임 또는 유선연락 등을 통해 에넥스를 본 건 입찰의 낙찰예정자로 합의하였고, 이후 에넥스 담당자가 들러리사 담당자들에게 투찰가격을 기재한 견적서를 전달하였다. 50 피심인들은 합의한 대로 견적금액을 맞추어 투찰하였으며, 낙찰예정자인 에넥스가 계약금액 0,000,000,000원으로 낙찰받았다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950383" alt="이유 33번째 이미지" ></img> 주」최저가 투찰은 합의에 가담하지 않은 에몬스가구가 하였지만 에몬스가구가 견적 오류로 계약을 포기함에 따라 실제 계약은 피심인 에넥스가 체결하였다.(출처: 소갑 제2호증) (9) 연번 9번 마곡 A12BL(일반) 입찰(2016. 2. 23.) 51 피심인들은 2016년 2월경 담당자 간 모임 또는 유선연락 등을 통해 한샘을 본 건 입찰의 낙찰예정자로 합의하였고, 이후 한샘 담당자가 들러리사 담당자들에게 투찰금액을 기재한 견적서를 전달하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950385" alt="이유 34번째 이미지" ></img> * 소갑 3-2호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950387" alt="이유 35번째 이미지" ></img> * 소갑 4-6호증 52 피심인들은 합의한 대로 견적금액을 맞추어 투찰하였으며, 낙찰예정자인 한샘이 계약금액 0,000,000,000원으로 낙찰받았다. <표 삽입으로 인한 여백> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950389" alt="이유 36번째 이미지" ></img> (10) 연번 10번 울산 강동(주방) 입찰(2016. 6. 23.) 53 피심인들은 2016년 6월경 담당자 간 모임 또는 유선연락 등을 통해 현대리바트를 본 건 주방가구 입찰의 낙찰예정자로 합의하였다. 이후 주방가구 입찰 전에 현대리바트 담당자가 들러리사 담당자들에게 투찰금액을 기재한 견적서를 전달하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950391" alt="이유 37번째 이미지" ></img> * 소갑 4-7호증 54 피심인들은 합의한 대로 견적금액을 맞추어 투찰하였으며, 낙찰예정자인 현대리바트가 계약금액 0,000,000,000원으로 낙찰받았다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950393" alt="이유 38번째 이미지" ></img> (11) 연번 11번 울산 강동(일반) 입찰(2016. 7. 7.) 55 피심인들은 2016년 6월경 담당자 간 모임 또는 유선연락 등을 통해 한샘을 본 건 일반가구 입찰의 낙찰예정자로 합의하였다. 이후 한샘 담당자가 들러리사 담당자들에게 투찰금액을 기재한 견적서를 전달하였다. <표 삽입으로 인한 여백> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950395" alt="이유 39번째 이미지" ></img> * 소갑 4-8호증 56 피심인들은 합의한 대로 견적금액을 맞추어 투찰하였으며, 낙찰예정자인 피심인 한샘이 계약금액 0,000,000,000원으로 낙찰받았다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950399" alt="이유 40번째 이미지" ></img> 2) 근거 57 이와 같은 사실은 피심인들이 모두 인정하고 있으며, 이 사건 합의배경에 관한 증거자료(소갑 제1-1호증 내지 1-5호증), 입찰 현황 관련 자료(소갑 2호증), 피심인들 담합 인정여부 답변서(소갑 제3-1호증 내지 3-3호증), 검찰 범죄일람표 및 이에 대한 피심인들의 인정여부 답변서(소갑 제3-4호증 내지 3-8호증) 관련자 진술조서, 진술서, 의견서 등(소갑 3-9호증 내지 3-14호증), 피심인 및 피심인 임직원 고발 통지서(소갑 3-15호증), 입찰별 증거자료(소갑 4-1호증 내지 4-8호증), 피심인 일반현황 등(소갑 5-1호증 내지 5-4호증), 이 사건 심의과정에서의 피심인들의 발표자료 및 진술내용 등을 통하여 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 58 <별지 1> 기재와 같다. 2) 법리 59 법 제19조 제1항 제8호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 사업자가 구법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 또한, 위법성 조각사유로서 공정거래위원회로부터 그러한 부당한 공동행위에 대한 인가를 받은 사실이 없어야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 60 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>14</각주>61 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이의 의사의 합치를 말하며, 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 62 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰 또는 경매에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 행위를 말한다. 나) 경쟁제한성 63 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 64 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>15</각주>65 한편, 입찰담합은 입찰 과정에서 자유로운 가격경쟁을 제한하고 당해 입찰에서 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것임이 분명하므로 특별한 사정이 없는 한 경쟁제한효과가 큰 경성 공동행위에 해당한다.<각주>16</각주>다) 하나의 공동행위 66 사업자들이 경쟁을 제한할 목적으로 공동으로 향후 계속적으로 가격의 결정, 유지 또는 변경행위 등을 하기로 하면서, 그 결정 주체, 결정방법 등에 관한 일정한 기준을 정하고 향후 이를 실행하기 위하여 계속적인 회합을 가지기로 하는 등의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이에 따라 위 합의를 실행하는 과정에서 수회에 걸쳐 회합을 가지고 구체적인 가격의 결정 등을 위한 합의를 계속하여 온 경우, 그 회합 또는 합의의 구체적 내용이나 구성원에 일부 변경이 있더라도 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다.<각주>17</각주>67 또한, 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>18</각주>68 한편, 공동행위 기간 중 일부 정상적으로 경쟁이 이루어진 입찰이 있었던 경우에도 공동행위의 대상이 된 입찰들이 동일한 목적을 위해 단일한 의사에 기하여 단절 없이 계속 실행되었는지를 기준으로 판단해야 하며, 일부 경쟁이 있던 사실만으로 공동행위가 단절되는 것은 아니다.<각주>19</각주>라) 공동행위의 시기와 종기 69 부당한 공동행위는 법 제19조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다. 따라서 부당한 공동행위의 시기는 특별한 사정이 없는 한 합의한 날이 되며, 다만 합의한 날을 특정하기 어려운 경우에는 사업자별로 실행개시일이 된다.<각주>20</각주>70 '부당한 공동행위가 종료한 날’이라 함은 부당하게 경쟁을 제한하는 행위에 대한 합의가 더 이상 존속하지 않게 된 날을 의미하고, 합의가 더 이상 존속하지 않게 되었다 함은 당해 합의에서 정한 조건이 충족되거나 기한이 종료된 경우, 당해 합의 참여사업자가 탈퇴하거나 당사자 사이에 합의를 파기하기로 한 경우 및 사업자들이 합의에 의하여 인상한 가격을 다시 원래대로 환원하는 등 위 합의에 명백히 반하는 행위를 함으로써 더 이상 위 합의가 유지되고 있다고 인정하기 어려운 사정이 있는 경우 등을 의미한다.<각주>21</각주>71 '법의 규정에 위반하는 행위가 종료한 날’을 판단함에 있어서도 각각의 회합 또는 합의를 개별적으로 분리하여 판단할 것이 아니라 그와 같은 일련의 합의를 전체적으로 하나의 행위로 보고 판단하여야 할 것이고, 가격결정 등의 합의 및 그에 기한 실행행위가 있었던 경우 부당한 공동행위가 종료한 날은 그 합의가 그쳤던 날이 아니라 그 합의에 기한 실행행위가 종료한 날을 의미한다.<각주>22</각주>72 한편, 법원은 입찰담합의 종료일과 관련하여 공동행위가 종료된 날은 합의가 있었던 날이 아니라 합의에 기한 실행행위가 종료된 날을 의미하며, 이러한 법리는 입찰담합 및 그에 기한 실행행위에도 그대로 적용되므로 입찰담합에 기한 실행행위가 종료되었는지는 해당 합의 내용을 기초로 하여 그에 따라 예정된 실행행위의 구체적 범위, 태양 및 합의 등에 따른 경쟁제한효과의 확정적 발생여부 등 여러 요소를 종합적으로 고려해 사안별로 개별적ㆍ구체적으로 판단하여야 한다고 판시하였다.<각주>23</각주>다. 위법성 판단 1) 합의의 존재 여부 73 위 2. 가.항에서 살펴본 바와 같이 합의와 관련된 증거자료와 피심인들 임직원의 진술 내용을 종합적으로 고려할 때, 피심인들은 현대엔지니어링이 실시한 각 빌트인 특판가구 입찰에 참여하면서 사전에 낙찰예정자 또는 투찰가격 등을 합의하여 결정하였는바, 이러한 행위는 법 제19조 제1항 제8호의 합의로 인정된다. 74 또한, 본 건에 있어서 피심인들은 낙찰예정자를 정함이 없이 투찰금액이 기재된 견적서만을 공유하기도 하였는데 이 또한 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하고 있는 '투찰가격을 결정’하는 합의에 해당한다. 앞서 행위사실에서 살펴보았듯이 피심인들은 해당 투찰가격이 기재된 견적서를 전달받아 해당 견적서에 기재된 금액대로 또는 그보다 높게 투찰하였으며, 이러한 투찰방식에 대해 피심인들 간에 공통된 인식과 묵시적 합의가 존재하였기 때문이다. 2) 경쟁제한성 여부 가) 관련시장 획정 75 공동행위의 경쟁제한성을 판단하기 위해서는 당해 행위에 직ㆍ간접적으로 영향을 받는 관련시장을 획정할 필요가 있다. 관련시장의 범위는 상품의 가격, 기능 및 효용의 유사성과 구매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련된 경영의사결정 형태 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.<각주>24</각주>다만 부당한 공동행위의 다양성과 규제의 효율성ㆍ합리성을 고려할 때, 반드시 실증적인 경제분석을 요하는 것은 아니고 공동행위의 유형, 구체적 내용 및 그에 따라 추론 가능한 경제적 효과, 대상 상품 및 용역의 일반적인 거래현실 등에 근거하여 판단할 수 있다.<각주>25</각주>76 한편, 입찰시장은 입찰별로 특정 상품 또는 용역에 대한 물량이 정해져 있고 해당 상품 또는 용역은 낙찰자로 결정된 특정 사업자만이 공급을 담당한다는 점에서 당해 입찰이 아닌 다른 입찰이나 다른 시장에서 공급되는 상품 간에는 대체가능성이 전혀 없다. 결국 입찰시장은 개별 입찰 건별로 다른 입찰 건이나 다른 시장과는 완전히 분리되어 존재하는 것이며, 입찰에서의 관련시장은 각 개별 입찰 건을 하나의 시장으로 보는 것이 타당하다.<각주>26</각주>77 따라서 이 사건 관련시장은 현대엔지니어링이 발주한 11건 각각의 빌트인 특판가구 구매입찰이다. 나) 경쟁제한성 인정 여부 78 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 다음과 같은 점을 고려할 때 관련시장에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위에 해당한다. 79 첫째, 피심인들은 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 투찰가격 및 들러리 사업자를 합의하고 이를 실행하였는바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대효과는 기대하기 어려운 반면, 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당한다. 80 둘째, 이 사건 담합은 해당 입찰시장에서 상호 경쟁관계 및 대체가능성이 있는 피심인들이 사전에 낙찰예정자 및 들러리 사업자를 합의하였는데, 이와 같은 피심인들의 합의가 없었다면 피심인들이 자신의 영업능력, 경영상태 및 기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 투찰가격을 결정함으로써 실질적인 가격경쟁이 이루어졌을 것으로 판단된다. 81 셋째, 이 사건 공동행위를 구성하는 각각의 입찰담합 대부분에 있어 입찰 참가 업체 중 상당수가 낙찰예정자 등을 결정하는 합의에 참여하였으며, 거의 모든 입찰에서 사전에 결정된 낙찰예정자가 수주하였다. 피심인들의 이와 같은 행위는 결국 각 입찰에서의 낙찰률을 높이는 결과를 가져오게 되므로 직접적으로는 발주처의 비용부담으로 이어지고 나아가 분양가 상승 등 최종 소비자의 이익을 침해하는 우려를 초래하므로 경쟁제한효과가 적지 않다. 82 넷째, 낙찰예정자를 정함이 없이 투찰가격을 공유한 투찰가격 합의에 대해서도 동 행위가 견적서를 제공해준 업체의 낙찰확률을 높이고 견적서를 제공받은 업체의 입찰참가자격 유지에 일조한 반면 정당 경쟁을 펼쳐온 업체의 낙찰확률을 낮추고 새롭게 입찰참가자격을 획득하려는 업체들에게는 진입장벽으로 작용하는 등 경쟁제한 효과를 초래하였음이 인정된다. 3) 공정위의 인가 여부 83 피심인들은 위 2. 가.의 행위에 대하여 사전에 공정거래위원회의 인가를 받은 사실이 없다. 4) 하나의 공동행위에 해당하는지 여부 84 다음과 같은 점을 감안할 때 이 사건 피심인들의 각 합의는 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다고 판단되므로 하나의 공동행위로 봄이 타당하다. 85 첫째, 이 사건 공동행위는 모두 가격경쟁을 자제하고, 입찰 참여 실적에 따라 입찰참가자격이 유지되는 특판가구 입찰에서 입찰참가자격을 유지하기 위한 동일한 목적에서 이루어졌다. 86 각 합의에서 낙찰예정자 또는 투찰가격 합의에서의 견적서 공유 업체는 가격경쟁을 자제하려는 목적 내지 자신의 낙찰확률을 높이려는 목적을, 들러리사 또는 투찰가격 합의에서 견적서를 공유받는 업체는 들러리 참여를 통해 향후 자신의 낙찰 순번을 노리거나 가격경쟁을 피하면서 동시에 입찰참가자격을 유지하고자 하는 목적을 달성할 수 있었다. 87 둘째, 입찰의 유형(주방가구, 일반가구 입찰 등)과 무관히 현대엔지니어링 발주 빌트인 특판가구 입찰에서 낙찰예정자 내지 투찰가격이라는 동일한 대상에 대해 합의가 이루어졌다. 88 셋째, 피심인들 간에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 공동으로 결정하고자 하는 단일한 의사에 기하여 장기간에 걸쳐 이 건 공동행위가 이루어졌으며, 합의가 이루어진 기간 동안 피심인들이 합의에서 탈퇴할 의사표시를 한 바 없으므로, 이 사건 공동행위가 단절 없이 계속 실행되어 온 것으로 보인다. 89 넷째, 이 사건 합의에 참여한 사업자는 피심인들 4개사로 합의의 구성원에도 동일성이 인정된다. 90 다섯째, 이 사건 합의는 피심인별 현대엔지니어링 발주 특판가구 입찰 담당 직원들이 유선이나 회합을 통해 낙찰예정자나 견적 제공업체를 결정하고, 입찰일 이전에 메일 또는 카카오톡 등으로 견적서를 공유하였으며, 견적서를 수령한 업체는 해당 견적보다 높은 가격에 투찰하는 등 동일한 방식에 의해 이루어졌다. 5) 공동행위의 시기 및 종기 91 이 사건 공동행위는 전체적으로 1개의 행위에 해당하는데 피심인별로 합의일 또는 합의실행일이 상이하다. 92 피심인들의 공동행위 시기는 피심인들 간 최초의 합의일이 되나, 합의일이 명확치 아니하므로 최초 실행일(입찰일)을 시기로 본다. 한샘, 에넥스의 경우 2014. 9. 16.을, 현대리바트와 넥시스의 경우 2015. 3. 3.을 공동행위의 시기로 본다. 93 한편, 앞서 살펴본 바와 같이, 부당한 공동행위가 종료되었다고 하기 위해서는 합의에 참가한 사업자들이 명시적으로 합의를 파기하고 각 사업자가 각자의 독자적인 판단에 따라 담합이 없었더라면 존재하였을 가격수준으로 인하하는 등 합의에 반하는 행위를 하거나 합의에 참가한 사업자들 사이에 반복적인 가격경쟁을 통하여 담합이 사실상 파기되었다고 인정할 수 있을 만한 행위가 일정 기간 계속되는 등 합의가 사실상 파기되었다고 볼 수 있을 만한 사정이 있어야 하는데, 이 사건 피심인들에게 있어서는 이러한 사정을 찾아볼 수 없으며 중간에 단절 없이 이 사건 공동행위를 지속하였다. 94 또한 이 사건 공동행위는 각 입찰에서 사전에 낙찰예정자 또는 투찰가격 등을 정하는 것을 내용으로 할 뿐, 이를 넘어 추가적으로 경쟁을 제한할 우려가 있는 다른 행위를 예정하고 있지 않다. 따라서 이 건 공동행위의 종기는 담합과 관련된 각 피심인별 마지막 입찰참가일이라고 봄이 타당하다.<각주>27</각주>95 본 건 피심인들의 마지막 입찰참가일은 2016. 7. 7.이므로 해당 날짜를 공동행위의 종기로 본다. 96 피심인별 공동행위의 시기와 종기는 아래 <표 41> 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950401" alt="이유 41번째 이미지" ></img> 6) 소결 97 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 라. 피심인 주장에 대한 판단 1) 투찰가격 합의의 경우 위법성이 인정되지 않는다는 주장 관련 98 피심인 에넥스 등은 이 사건 투찰가격 합의가 낙찰받을 의사 없이 단지 입찰참가자격 유지를 위해 이루어진 점, 형식적 입찰 참여를 위해 편의상 견적을 주고받은 것에 불과하여 투찰가격 합의로 볼 수 없는 점 등에서 법 제19조 제1항의 합의에 해당하지 않으며, 견적을 제공받은 사업자는 이미 낙찰받을 의사가 없었던 점, 여러 업체들 중 2∼3개 업체 간 이루어진 점, 낙찰을 받기 위한 가격과 매우 동떨어진 가격에서 투찰하였던 점 등에서 경쟁제한성이 없으므로 위법하지 않다고 주장한다. 99 살피건대, 피심인 주장은 다음과 같은 점에서 타당하지 않다. 100 첫째, 투찰가격 합의는 견적서를 제공하는 사업자는 견적서 기재 가격대로, 견적서를 제공받은 사업자는 해당 가격보다 높은 가격으로 투찰하겠다는 묵시적 합의를 근거로 하여 투찰가격 담합이 이루어진 것으로 인정된다. 101 위 2. 가. 1) 나)에서 살펴본 것과 같이 이 사건 투찰가격 합의에 견적서 제공 사업자와 견적서를 제공받은 사업자 간 이와 같은 묵시적 합의가 있었음을 확인할 수 있는데, 이처럼 명시적으로 낙찰자나 낙찰가격을 정하지 않았다 하더라도 투찰가격을 공동으로 결정하는 행위는 그 자체로 법 제19조 제1항 8호<각주>28</각주>에 위반된다. 102 더욱이, 견적서 제공 사업자는 해당 입찰 건에서 본인의 후순위에 다른 입찰참가자를 확보함으로써 본인의 낙찰확률을 증가시키는 효과를 얻을 수 있었으므로 이 사건 투찰가격 합의가 낙찰받을 의사 없이 이루어져 공동행위의 합의에 해당하지 않는다는 피심인 주장은 타당하지 않다.<각주>29</각주>103 둘째, 이 사건 투찰가격 합의로 인해 경쟁압력이 감소하여 입찰 과정에서의 경쟁이 제한되었으며, 신규 사업자들의 입찰시장 참여 기회가 봉쇄되어 신규 경쟁자의 진입이 차단된 점에서 해당 행위의 경쟁제한성을 인정할 수 있다. 104 투찰가격 합의가 없었더라면, 낙찰 의사가 있는 견적 제공 사업자의 경우 들러리 사업자(견적을 제공받은 사업자)의 수주 의사를 알 수 없었을 것이므로 경쟁압력에 의해 실제 투찰가격보다 더 낮은 가격을 제안할 수 있었던 점, 합의 가담 사업자의 의도, 낙찰 가능성과 무관히 해당 행위로 인해 입찰에 이르는 과정에서의 경쟁이 제한된 점<각주>30</각주>에서 해당 행위는 경쟁제한성이 있다고 판단된다. 105 더욱이, 견적서를 스스로 작성하여 입찰에 참가할 의사가 없는 사업자들이 해당 행위를 통해 입찰에 참여하여 입찰참가자격을 유지할 수 있었는데, 이러한 행위로 인하여 신규 사업자들의 본 건 입찰 시장 참여 기회가 봉쇄되어 신규 경쟁자의 진입이 차단된 점에서 경쟁제한성이 없다는 피심인 주장은 타당하지 않다. 2) 하나의 공동행위가 성립하지 않는다는 주장 관련 106 피심인 에넥스, 한샘, 넥시스 등은 기본적 합의가 존재하지 않는 점, 합의 시마다 개별적 검토와 논의를 통해 합의가 이루어진 점, 합의가 이루어진 입찰 사이에 정상적인 경쟁입찰이 이루어진 점에서 입찰 건별로 별개의 공동행위로 보아야 한다고 주장한다. 107 또한 피심인 에넥스 등은 입찰 건별로 별개의 공동행위가 아니라 하더라도, 이 사건 투찰가격 합의와 낙찰자 합의는 각각 '입찰참가자격 유지’와 '출혈경쟁 저지’라는 서로 다른 의사ㆍ목적에 의한 별개의 합의이므로 하나의 공동행위를 구성하지 않는다고 주장한다. 108 살피건대, 피심인들의 주장은 다음과 같은 점에서 타당하지 않다. 109 첫째, 위 2. 다. 4)에서 살펴본 것과 같이 각 입찰별 합의의 목적, 대상, 단절 여부, 합의 참여자, 합의 방법 등에서 동일성이 인정되므로 기본적 합의가 없었다고 하더라고 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨 없이 계속된 경우에 해당하므로 이 사건 모든 합의는 하나의 공동행위로 봄이 상당하다.<각주>31</각주>110 둘째, 합의가 이루어진 입찰 사이에 일부 정상적인 경쟁입찰이 발생하였다고 하더라도 합의참가자들이 합의를 명시적으로 파기한 사실이 없고, 합의에 참여하지 않은 입찰참가자가 이후 입찰에서는 합의에 가담하였으며, 이후에도 동일한 방식에 의하여 공동행위가 지속되었는바 이러한 사정만으로 합의가 단절되었다거나 파기되었다고 보기 어렵다. 111 법원도 공동행위의 단절과 관련하여 공동행위 기간 중 일부 정상적인 경쟁입찰이 있었다 하더라도 그와 같은 경쟁입찰 이후로도 동일한 방식에 의하여 이 사건 공동행위가 지속된 이상 합의가 단절되었거나 파기되었다고 보기 어렵다고 판시한 바 있으며(서울고등법원 2019. 8. 29. 선고 2019누34427 판결 참조), 입찰 사이에 시간적 간격이 있고 수요기관별로 입찰을 구분할 수 있지만, 원고 등 해당 사업자들이 각 입찰과 수요기관에 따라 종전 합의를 명시적으로 파기하거나 가격 수준을 인하하는 등 종전 합의를 중단하였다고 볼 사정이 없다고 판시한 바 있다(서울고등법원 2019. 8. 29. 선고 2019누34427 판결<각주>32</각주>참조). 112 셋째, 투찰가격 합의와 그 외 합의는 위 1)에서 살펴본 것과 같이 낙찰자(또는 낙찰순위)를 정하는 명시적인 합의나 의사가 확인되지 않는 점에서만 차이가 있으며, 그 외 합의 목적, 합의 대상, 합의 참여자, 합의의 내용 및 방식 등이 모두 동일하다. 113 투찰가격 합의에서의 견적서 제공 사업자는 낙찰자 합의에서의 낙찰예정자와 마찬가지로 합의 대상 입찰에서 낙찰받을 의사를 가지고 들러리 사업자에게 견적서를 공유해주었으며, 투찰가격 합의 또한 다른 합의와 마찬가지로 '출혈경쟁 저지’라는 목적에서 이루어진 것으로 인정된다.<각주>33</각주>114 또한, 낙찰자를 정하는 합의에서의 들러리 사업자는 투찰가격 합의에서 견적을 제공받는 사업자와 마찬가지로 견적서를 작성하는 비용 없이 입찰에 참여하거나, 낙찰이 유력한 사업자의 견적서를 참고하여 입찰에서 높은 순위를 확보함으로써 가격경쟁 회피를 기저에 두고 입찰참가자격을 유지하려는 목적이나 다른 입찰에서 이익을 확보하려는 목적에서 합의에 가담한 것으로 볼 수 있다. 115 즉 이 사건 투찰가격 합의와 그 외 낙찰자를 정하는 합의는 모두 가격경쟁을 지양하고 입찰참가자격을 유지한다는 동일한 의사ㆍ목적에서 이루어졌는바, 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 하나의 공동행위에 해당한다. 116 더욱이, 두 유형의 합의 모두 현대엔지니어링 발주 특판가구 입찰을 대상으로 견적서 제공 사업자 또는 낙찰예정자가 견적서를 제공하고, 견적서를 제공받은 사업자 또는 들러리 사업자가 공유받은 견적서를 '흔들어서’ 공유받은 가격보다 높은 가격으로 투찰한 합의의 내용이나 방식이 동일한 점, 이 사건 모든 합의가 피심인 4개사에 의해 이루어진 점 등을 종합적으로 고려할 때, 이들이 서로 다른 의사ㆍ목적에 의한 별개의 합의라는 피심인 주장은 타당하지 않다. 3. 처분 가. 시정조치 117 피심인들이 향후 위 2. 가.항의 행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 1) 적용법령 118 부당한 공동행위에 적용할 법령은 당해 부당한 공동행위가 종료된 시점에 시행되고 있던 법령이며, 피심인별 공동행위 기간과 적용법령은 아래 <표 42> 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950403" alt="이유 42번째 이미지" ></img> 주」구 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(2021. 12. 29. 공정거래위원회고시 제2021-50호로 개정되기 전의 것, 이하 '과징금고시’라 한다) 부칙 제3항은 '이 고시는 시행 후 심의되는 모든 사건(이의신청 및 과징금 재산정 건 제외)에 대하여 적용한다. 다만, Ⅳ. 2.의 개정규정은 이 고시 시행 후 종료된 위반행위에 대하여 심의하는 경우부터 적용한다.’라고 규정되어 있으므로, 과징금고시를 적용하되, 1차 조정과 관련하여는 구 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(2017. 11. 30. 공정거래위원회고시 제2017-21호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 과징금고시’라 한다) 을 적용한다. 2) 부과 여부 119 피심인들의 위 2. 가.항의 행위는 입찰담합으로서 경쟁질서 저해성이 크다고 인정되므로 법 제22조 및 제55조의3, 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령(2016. 9. 29 대통령령 제27529호로 개정되기 전의 것, 이하 '법 시행령’이라 한다) 제61조 및 [별표 2], 과징금고시 Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 3) 과징금 산정 가) 산정기준 (1) 관련매출액 120 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)의 규정에 따라 낙찰이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 121 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합에 해당하는바, 공동행위 기간 동안 발생한 각 입찰의 계약금액을 관련매출액으로 산정하되, 낙찰이 되지 아니한 연번 7번 입찰의 경우에는 예정가격을 관련매출액으로 산정한다. 122 이에 따른 피심인별 관련매출액은 아래 <표 43> 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950405" alt="이유 43번째 이미지" ></img> (2) 중대성의 정도 및 부과기준율 123 이 사건 공동행위는 입찰담합으로 그 성격상 경성 공동행위에 해당하는 점, 계약금액이 100억 원 이상인 경우에 해당하는 점 등을 고려할 때, 과징금고시 [별표] 세부평가 기준표상 '중대한 위반행위’에 해당하는바, 거래상 지위가 절대적 우위에 있는 대형 건설사에게 실질적으로 가격결정권이 있었고, 행위기간 중 아파트 평당 분양단가가 상승세를 보였으며, 특판가구의 납품가격이 아파트 분양가에서 차지하는 비중이 미미함 등을 고려할 때 거래상대방인 건설사의 피해규모가 크지 않다고 판단되는 점, 지명경쟁입찰 방식으로 인해 경쟁제한효과가 이미 내재되어 있던 점 등을 감안하여 3.0%의 부과기준율을 적용한다. (3) 산정기준 124 산정기준은 위 (1)의 관련매출액에 위 (2)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 각 입찰 건에서 탈락하였거나 응찰하지 아니한 들러리 사업자에 대해서는 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정에 따라 산정기준을 감액<각주>34</각주>한다. 125 이에 따라 산정된 피심인별 산정기준은 아래 <표 44> 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140950407" alt="이유 44번째 이미지" ></img> 나) 1차 조정 126 1차 조정 관련 해당 사유가 없으므로 위 <표 44>의 피심인별 산정기준을 1차 조정 산정기준으로 한다.<각주>35</각주>다) 2차 조정