현대오토에버(주)의 불공정하도급거래행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 당사자 적격성 1 피심인은 정보통신공사업, 소프트웨어 개발ㆍ자문ㆍ공급 등을 업으로 하는 중소기업자가 아닌 사업자<각주>1</각주>로서, 수급사업자 주식회사 ㅇㅇㅇ(이하 회사명을 지칭함에 있어 '주식회사’는 생략한다) 등 30개 중소기업자에게 시스템개발 및 구축, 정보통신공사 등을 위탁한 자이므로, '하도급거래 공정화에 관한 법률’(이하 '하도급법’이라 한다.) 제2조 제2항 제1호의 규정에 의한 원사업자에 해당한다. 2 ㅇㅇㅇ 등 30개 수급사업자는 피심인으로부터 시스템개발 및 구축, 정보통신공사 등을 위탁받은 중소기업자이므로, 하도급법 제2조 제3항의 규정에 의한 수급사업자에 해당된다. 나. 당사자 일반현황 3 피심인의 일반현황은 아래 <표 1>과 같으며, 이 사건 수급사업자들의 일반현황은 <별지>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120712533" alt="이유 1번째 이미지" ></img> (단위: 억원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120712537" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 출처 : 피심인 제출자료 다. 시장구조 및 실태 1) SI산업의 정의 4 SI(System Integration, 시스템 통합ㆍ구축) 산업<각주>2</각주>이란 각종 시스템 자원(소프트웨어, 하드웨어, 네트워크 등)을 개발ㆍ조달하여 기업 등이 필요로 하는 정보시스템(Information System)을 구축해 주는 서비스 산업을 의미한다(협의의 SI산업). 그러나 업계<각주>3</각주>에서는 기업 또는 공공기관이 필요로 하는 정보시스템에 관한 설계ㆍ기획에서부터 개발과 구축, 운영까지의 전 과정을 통합적으로 제공하는 서비스 관련 산업 전체를 SI산업(광의의 SI산업)이라 칭하는 것이 일반적이다. 2) SI 산업의 하도급거래 가) SI 산업의 하도급거래 구조 5 SI산업은 일반적으로 대기업에서 분사(分社)하여 모기업의 지원아래 전반적인 IT 서비스 업무를 포괄적으로 수행하는 '종합 SI 사업자’가 모기업 발주사업 또는 공공발주사업의 원사업자가 되어, 자신이 위탁받은 업무를 컨설팅이나 하드웨어 시스템 공급 및 설치, 소프트웨어 개발 또는 시스템 유지보수 등의 각 영역을 특화하고 있는 '전문 시스템통합(SI) 사업자’ 및 하드웨어 개발자(또는 벤더), 패키지 소프트웨어 개발자(또는 벤더), 전문 컨설팅 업체에게 자신의 위탁받은 과업의 전부 또는 일부를 위탁하는 방식으로 거래가 이루어진다. 6 일반적으로 입찰에 필요한 제안서 작성 및 부문별 작업은 수급사업자가 수행하고 대기업 계열 SI社는 주로 영업과 PM(Project Management)을 수행한다. 이를 정리해보면 다음 <그림 1>과 같다. 7 이와 같은 거래구조에서 주로 원사업자로서 과업을 수행하는 대기업 계열 SI社는 계열 그룹사의 SI 및 SM(System Maintenance) 서비스 등을 배타적으로 수행하는 것이 일반적이며, 이러한 그룹 내 시장(Captive Market)<각주>4</각주>의 물량이 SI 사업자의 주요 매출 기반으로 작용함<각주>5</각주>으로써 경기 변동 등으로 인해 시장규모가 영향을 받는 상황에서도 안정적인 수주물량을 확보하는 동시에 특정 분야에서 서비스 노하우(know-how)를 축적할 수 있는 기회를 확보하게 된다. 또한 이들 업체들은 그룹 내 시장(Captive Market)에서 얻은 안정적인 수익을 기반으로 공공시장 등 경쟁이 이루어지는 그룹외부시장에서 저가로 입찰할 수 있게 되어 공공시장의 발주물량도 상당부분 대기업 계열 SI社가 원사업자로 과업을 수행하는 것이 일반적<각주>6</각주>이다. 다만, 수주를 예상하여 발주를 하였으나, 예상과 달리 수주에 실패하거나 당초 예상한 만큼 물량을 수주하지 못할 경우 수급사업자에 대한 입고지시가 늦어지는 경우가 발생하기도 하며, 수급사업자도 이런 상황을 감안하여 제조를 늦게 하는 경우도 있다. <그림 1> 국내 SI산업의 하도급거래 구조 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120712531" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 8 이와 같은 구조는 원사업자인 대기업 계열 SI社들의 시장지배력을 강화시키며, 수급사업자들은 최소한의 사업 기회를 확보하기 위하여 원사업자의 무리한 요구를 수용할 수 밖에 없으며 거래단절 우려로 인해 불공정 하도급거래에 대한 신고도 기피하는 경향이 매우 강하다. 나) 하도급거래의 특이성 9 또한 SI시장의 위탁거래는 건설위탁<각주>7</각주>과는 달리 하도급 거래단계의 제한이 없기 때문에 1, 2차 하도급 이하 4, 5, 6차 하도급도 가능하며, 자신이 위탁받은 과업의 전부를 다시 수급사업자에게 위탁할 수도 있다<각주>8</각주>. 이와 같은 구조로 인해 중소SI社 입장에서는 대형SI사의 결정에 따라 거래조건이 매우 불리한 4, 5, 6차 하도급사로 사업에 참여하게 될 수밖에 없다. 이러한 하도급거래의 특이성도 원사업자의 우월적 지위를 공고화시키는 한 요인으로 작용한다. <그림 2> SI산업의 하도급거래의 특이성 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120712539" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 서면지연발급 행위 1) 행위사실 10 피심인은 2010년 9월부터 2012년 3월까지 수급사업자인 ㅇㅇㅇ 등 13개사에게 아래 <표 2>와 같이 'PC통합관리(AD) 자동설치 SW’ 등 15건의 소프트웨어 시스템 개발ㆍ구축, 정보통신공사 등의 용역 및 건설공사를 위탁하면서 수급사업자가 용역 및 건설공사에 착수한 날부터 1일∼15일이 경과한 후 하도급 계약에 관한 서면을 발급한 사실이 있다. <표 2> 하도급 계약서면 지연발급 현황 (단위 : 천원, 부가가치세 별도) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120712541" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2) 관련 법규정 하도급거래 공정화에 관한 법률 제3조 (서면의 발급 및 서류의 보존)①원사업자는 수급사업자에게 제조 등의 위탁을 하는 경우에는 제2항의 사항을 적은 서면(「전자거래기본법」제2조제1호에 따른 전자문서를 포함한다. 이하 이조에서 같다.)을 다음 각 호의 구분에 따른 기한까지 수급사업자에게 발급하여야 한다. 1. ∼ 2. (생략) 3. 건설위탁의 경우 : 수급사업자가 계약 공사를 착공하기 전 4. 용역위탁의 경우 : 수급사업자가 계약이 체결된 용역수행행위를 시작하기 전 ②제1항의 서면에는 하도급대금과 그 지급방법 등 하도급계약의 내용 및 제16조의2 제1항에 따른 원재료의 가격변동에 따른 하도급대금의 조정요건, 방법 및 절차 등 대통령령으로 정하는 사항을 적고 원사업자와 수급사업자가 서명(전자서명법 제2조제3호의 규정에 의한 공인전자서명을 포함한다) 또는 기명날인하여야 한다. ③ ∼ ⑨ 생략 3) 위법성 판단 11 하도급법 제3조 제1항 위반행위는, 원사업자가 수급사업자에게 하도급대금과 그 지급방법 등 하도급계약의 내용 등을 기재한 서면을 수급사업자가 용역수행 등을 시작하기 전에 발급하지 아니하는 경우에 성립된다. 12 위 행위사실에서 살펴본 바와 같이, 수급사업자인 ㅇㅇㅇ 등 13개사가 용역수행 행위 등을 시작한 후 1일∼15일<각주>9</각주>에 하도급 계약 서면을 발급한 피심인의 행위는 하도급법 제3조 제1항의 규정을 위반한 불공정하도급거래행위로 판단된다. 나. 부당한 하도급대금결정 행위 1) 행위사실 13 피심인은 2009. 7. 29.부터 2012. 2. 10.까지 수급사업자인 ㅇㅇ 등 13개사에게 아래 <표 3>과 같이 “현대제철 당진 출하차량도착설비 구축공사” 등 15 건의 프로젝트를 지명경쟁입찰에 의하여 발주하면서, 목표가 이내로 입찰한 최저가 1개 업체를 낙찰자로 선정한 후 같은 업체를 대상으로 정당한 사유없이 추가로 가격협상을 실시하여 최저 입찰금액보다 더 낮은 금액으로 하도급 대금을 결정한 사실이 있다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120712543" alt="이유 6번째 이미지" ></img> (단위 : 천원, 부가가치세 별도) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120712545" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 출처 : 피심인 제출자료 14 또한, 피심인은 2010년 2월부터 2011년 7월까지 수급사업자인 ㅇㅇㅇㅇ 등 5개사에게 아래 <표 4>와 같이 “현대제철 당진 A 연주기 제어용 PLC 개선작업” 등 6건의 프로젝트를 지명경쟁입찰에 의하여 발주하면서 입찰에 참여한 업체가 제시한 가격이 모두 목표가를 초과하자, 입찰에 참여한 업체 중 최저가를 제시한 업체를 낙찰자로 선정한 후 그 최저가를 목표가로 조정하고 같은 업체를 대상으로 정당한 사유없이 추가로 가격협상을 실시하여 최저입찰금액보다 더 낮은 금액으로 하도급대금을 결정한 사실이 있다. <표 4> 입찰가가 목표가를 초과하는 경우 하도급대금 결정 내역 (단위 : 천원, 부가가치세 별도) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120712547" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 출처 : 피심인 제출자료 2) 관련 법규정 하도급거래 공정화에 관한 법률 제4조 (부당한 하도급대금 결정 금지) ① 원사업자는 제조 등의 위탁을 하는 경우 부당한 방법을 이용하여 목적물 등과 같거나 유사한 것에 대하여 일반적으로 지급되는 대가보다 현저하게 낮은 수준으로 하도급대금을 결정(이하 “부당한 하도급대금 결정”이라 한다)하거나 하도급 받도록 강요하여서는 아니된다. ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 원사업자의 행위는 부당한 하도급대금 결정으로 본다. 1. ∼ 6.호 생략 7. 경쟁입찰에 의하여 하도급계약을 체결할 때 정당한 사유 없이 최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하는 행위 3) 위법성 판단 가) 위법성 성립요건 15 하도급법 제4조 제2항 제7호의 규정은 “경쟁입찰에 의하여 하도급계약을 체결할 때 정당한 사유 없이 최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하는 행위”를 부당한 하도급대금 결정행위로 본다. 16 따라서, 부당한 하도급대금 결정행위가 성립하기 위해서는 ①경쟁입찰에 의하여 하도급계약을 체결하면서 ②정당한 사유없이 ③최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하여야 한다. 나) 위법성 요건 해당 여부 ① 경쟁입찰에 해당하는지 여부 17 이 사건과 관련한 입찰방식이 경쟁입찰에 해당하는지 여부는 경쟁입찰의 개념적 표식을 갖추었는지 여부와 피심인 등 입찰관련자들이 이를 경쟁입찰로 인식하고 있는지 여부를 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다. 18 한편, 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률에 따르면 경쟁입찰의 개념적 표식은 “2개 이상의 입찰 참가자” 및 “입찰공고 또는 입찰설명서에 명기된 평가기준”에 따라 경쟁을 통한 낙찰자 선정으로 구성되어 있다. 19 이 사건과 관련한 입찰은 다음과 같은 점을 고려할 때 경쟁입찰에 해당된다고 판단된다. 20 첫째, 피심인은 자사의 구매업무규정에 따라 협력업체 중 3~5개사에게 입찰을 알리는 입찰공고를 메일로 발송하였고, 이 입찰공고를 받은 협력업체들은 피심인의 구매시스템(VAATZIT)을 통해 견적서를 제출함으로써 입찰에 참여한 점 21 둘째, 입찰결과 확인서에 '가격 100% 경쟁입찰’, '평가방법 : 가격점수’라고 기재되어 있고, 피심인 내부지침인 구매업무규정에도 '최저견적가격 채택을 원칙으로 한다’라고 기재되어 있는 점 22 셋째, 구매업무를 설명한 피심인 내부자료인 '구매프로세스’ 자료에 “입찰진행, 입찰공고, 입찰마감, 입찰결과서 작성”이라고 기재되어 있고, 통상적인 가격에 의한 경쟁입찰에서 볼 수 있는 예정가격과 유사한 ’목표가'가 존재하는 점 ② 정당한 사유 여부 23 피심인 행위의 위법성을 조각시킬 수 있는 정당한 사유란 '원사업자의 책임으로 돌릴 수 없는 사유’ 또는 '수급사업자의 귀책사유’ 등 최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하는 것을 정당화할 객관적ㆍ합리적 사유를 말하는 것으로, 공정한 하도급거래질서 확립이라는 관점에서 사안에 따라 개별적, 구체적으로 판단하여야 하며, 피심인이 정당한 사유를 입증하여야 하나, 피심인은 이 건 심사과정에서 최저가 입찰금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정한 정당한 사유를 제시하지 못하였다. 24 한편, 정당한 사유없이 최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하는 행위에 해당되면 일반적으로 지급되는 대가보다 현저하게 낮은 수준으로 하도급대금을 결정하였는지 여부와 상관없이 부당한 하도급대금 결정행위에 해당된다. ③ 최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액인지 여부 25 하도급법 제4조 제2항 제7호의 취지는 경쟁입찰의 경우, 최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하여서는 아니 된다는 것이다. 26 즉, 경쟁입찰에 있어 경우에 따라서는 낙찰자를 상대로 추가협상을 하거나 다시 견적을 받을 수 있으나, 추가 협상을 통하여도 최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하여서는 아니된다고 할 것이다. 27 이러한 측면에서 볼 때 피심인이 목표가 이내로 입찰한 수급사업자의 경우 최저입찰가를, 목표가를 초과하여 입찰한 수급사업자의 경우에는 조정된 목표가를 낙찰가로 결정하지 아니하고 추가협상을 통해 최저 입찰가 또는 목표가 보다 더 낮은 금액으로 하도급대금을 결정한 행위는 당연 위법하다. 다) 소결 28 따라서 피심인의 위 1)의 행위는 하도급법 제4조 제2항 제7호의 규정을 위반한 불공정하도급거래행위에 해당된다. 4) 피심인 주장에 대한 검토 29 피심인은 이 사건 입찰은 건설공사의 부대입찰제도와 유사하게 우선협상대상자 선정절차를 거친 후 마치 수의계약과 같이 견적금액을 기준으로 가격조정을 하는 것이므로 경쟁입찰이 아니라고 주장한다. 30 그러나, 피심인의 구매와 관련된 내부자료인 '구매프로세스’의 내용을 살펴보면 입찰공고, 협력사(입찰참여/견적서제출), 입찰마감, 입찰결과서 작성 등의 내용이 확인되고 있으며, 특히 경쟁입찰에서 볼 수 있는 '예정가격’과 유사한 '목표가 제시’라는 표현을 사용하고 있으며, 실제로 피심인은 이 사건과 관련된 용역 등에 대하여 입찰공고를 한 사실을 고려할 때 피심인의 주장은 타당성이 없다. 31 한편, 발주자가 다른 유사한 계약과 비교하여 이 사건 견적금액이 다소 높다고 판단하여 조정을 요구함에 따라 최저가 낙찰가 금액보다 낮게 하도급대금을 결정하였는바, 이는 피심인에게 책임을 돌릴 수 없는 사유라고 주장한다. 32 살피건대, 피심인은 발주자의 요구로 최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급 대금을 조정하였다고 주장할 뿐 객관적ㆍ합리적 사유를 입증하지 못하고 있고, 입찰공고 당시에 예상치 못한 사정이나 발주물량의 증가 등으로 인한 낙찰가격의 조정으로 볼 근거도 없으므로<각주>10</각주>피심인의 주장은 이유 없다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 33 피심인의 서면지연발급 행위 및 부당한 하도급대금결정 행위와 관련하여, 향후 당해 위반행위와 동일 또는 유사한 위반행위가 반복될 우려가 있으므로 재발방지를 위하여 향후 금지명령을 하고, 피심인이 부당한 하도급대금 결정행위로 인한 위반 금액이 3천만원을 초과하여<각주>11</각주>위반행위가 중대하고 파급효과가 큰 경우에 해당한다고 판단되므로 하도급법 제25조의3, 같은 법 시행령 제13조<각주>12</각주>및 하도급법 위반사업자에 대한 과징금 부과기준에 관한 고시(이하 '과징금고시’라 한다)를 적용하여<각주>13</각주>과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 기본과징금 산정 가) 산정방법 34 기본과징금은 하도급법 제25조의3 및 같은 법 시행령 제13조 제1항 관련 [별표 2] 과징금 부과기준(이하 '과징금 부과기준’이라 한다)에 따라 하도급대금의 2배의 금액에 위반행위 부과점수에 따른 과징금 부과율을 곱하여 산정한다. 나) 하도급대금의 산정 35 과징금 부과기준에 의하면 하도급대금은 당해 하도급거래에 있어서 계약금액으로 하도록 규정하고 있으며, 피심인의 위반행위 전체기간은 2009.7.29.∼2012.4.6.이고, 각 위반행위 발생기간별 하도급대금 및 위반 금액은 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 기간별 하도급대금 (단위: 천원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120712549" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 다) 기본과징금의 산정 36 과징금 부과기준에 따라 산정된 위반 점수를 기준으로 과징금 부과율을 정하고, 하도급대금의 2배의 금액에 과징금 부과율을 곱하여 산정된 기본과징금액은 아래 <표 6>의 합계 금액인 149,110천 원이다. <표 6> 기본과징금 산정내역 (단위: 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120712551" alt="이유 10번째 이미지" ></img><각주>14</각주><각주>15</각주>2) 조정과징금 산정 37 피심인은 이 사건 심사착수 보고일(2013. 4. 5.) 이후 심의일(2014.2.7.) 이전인 2013.12.31. 위반금액을 수급사업자에게 전액 지급하여 위반행위를 자진시정한 점이 인정되므로 기본과징금 149,110천 원에서 100분의 20을 감경한 119,288천 원을 조정과징금으로 한다.<각주>16</각주>3) 부과과징금의 결정 38 산정된 조정과징금에서 더 이상 조정 사유가 없으므로 부과과징금은 조정과징금을 그대로 유지하기로 하되, 1백만 원 미만을 절사한 119,000천 원을 부과과징금으로 결정한다. 4. 결론 39 피심인의 위 2. 가. 및 나.의 행위는 하도급법 제3조 제1항 및 같은 법 제4조 제2항의 규정에 위반되므로 시정조치에 대하여는 하도급법 제25조 제1항의 규정을, 과징금 납부명령에 대해서는 하도급법 제25조의3 제1항의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.