현대중공업㈜ 및 ㈜현대미포조선 발주 포항항 수입강재 하역ㆍ운송 입찰 관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 주식회사 한진, 주식회사 동방 및 주식회사 삼일 등 3개사는 화물 운송 사업을 영위하는 자로서 각각 법 제2조 제1호의 사업자에 해당한다.<각주>1</각주>2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인 일반 현황 (해당년도 말 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683851" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 및 KISLINE 자료 참조 나. 시장 구조 및 실태 1) 수입강재<각주>2</각주>하역ㆍ운송 용역 입찰 개요 3 현대중공업 및 현대미포조선(이하 '현대중공업 등’이라 한다)은 조선회사로서 선박의 재료가 되는 6㎜이상의 두꺼운 철판인 후판을 수입하고 있으며, 수입된 후판은 포항항을 통하여 입항을 한 뒤 하역 과정을 거쳐 전처리 가공<각주>3</각주>업체에 운송되고 가공 과정을 거쳐 다시 현대중공업 등에 보내져 선박 제조의 재료로 사용된다. 4 이 사건 하역ㆍ운송의 주 목적물인 후판은 이를 하역, 운송할 수 있는 기술, 장비 및 시설이 필요하며, 하역물품의 특징에 따라 야드, 크레인, 지게차 등의 특화된 작업 설비와 전문적인 노하우를 보유한 항만운송하역 전문인력이 필요하다. 따라서 후판의 하역 및 운송 용역 입찰은 지명경쟁입찰 방식을 통해 발주처에서 계약자를 선정하는 경우가 대부분이다. <그림 1> 강재 운송하역 사진 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683855" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 2) 이 사건 입찰 현황 가) 입찰유형 및 방식 5 이 사건 입찰의 내용은 포항항을 통하여 입고된 후판을 하역하고 전처리 가공업체까지 운송하는 것을 말한다. 현대중공업 등은 입찰을 통해 수입강재 하역ㆍ운송 용역을 운송사에게 위탁하였다.<각주>4</각주><그림 2> 이 사건 입찰의 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683857" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 6 이 사건 입찰은 발주처의 지명을 통해 입찰참여자가 선정되었으며 최종 낙찰자는 운송구간별 예상물량과 톤당 운송가격을 곱한 총금액이 최저가인 업체로 결정되었다. 다만, 투찰금액이 최저가더라도 발주처의 목표가를 벗어날 경우에는 유찰되어 재입찰 또는 최저가 업체와 개별 가격협상을 통해 최종 운송단가가 결정되는 방식을 취하였다.<각주>5</각주>나) 입찰결과 7 현대중공업 및 현대미포조선 각각의 물량에 대한 입찰 결과는 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 이 사건 입찰결과 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683859" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처: 현대중공업 제출자료 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 공동행위 개요 8 2015년 12월 현대중공업은 2016년도 현대중공업 및 현대미포조선의 수입강재 하역ㆍ운송물량에 대해 운송업체 선정을 위한 입찰을 실시하였다. 9 이에 현대중공업으로부터 지명을 받은 피심인 한진, 동방 및 삼일은 사전에 현대중공업 입찰물량의 낙찰예정자를 동방으로, 현대미포조선 입찰물량의 낙찰예정자를 삼일로 정하고 낙찰예정자 이외의 자는 낙찰 예정자보다 높은 금액으로 투찰하여 입찰에 참여하도록 합의한 후 이를 실행하였다.<각주>6</각주>2) 구체적인 행위사실 가) 합의 배경 10 이 사건 입찰에는 하역 작업이 수반되기 때문에 포항에 부두를 가지고 있는 운송업체만 입찰에 참가할 수 있었다. 당시 포항에 부두를 가지고 있는 운송업체는 ㈜○○, □□□□㈜, 동방, △△㈜, 한진, ●●●●●●●㈜ 및 삼일 등이 있었으나, 실질적으로 후판을 운송할 수 있는 업체는 동방, 한진 및 삼일뿐이었다.<각주>7</각주>11 아울러 이 사건 입찰이 시행되기 전부터 동방은 현대중공업의 운송 물량을, 삼일은 현대미포조선의 운송 물량을 담당하고 있었으므로 각 운송사들은 이 사건 입찰이 실시되더라도 기존의 운송 물량을 자신들이 낙찰 받는 것이 당연하다는 인식을 가지고 있었다.<각주>8</각주>12 이와 같은 상황에서 이 사건 입찰에 있어서도 피심인들은 기존에 담당하던 운송 물량을 유지하면서 입찰을 통한 경쟁을 피하고자 하는 유인을 가지게 되었다. 나) 합의 실행<각주>9</각주>(1) 1차 견적단계에서의 합의 13 현대중공업은 2015. 12. 2. 이 사건 입찰 참여업체들에게 현대중공업 및 현대미포조선의 포항항 하역 및 육송 관련 “운송 단가계약 견적의뢰” 공문을 송부하면서 2015. 12. 7.까지 운송단가 견적을 회신해 줄 것을 요청하였다.<각주>10</각주>14 이에 삼일의 이△△와 손○○은 2015. 12. 7. 오전에 한진 포항지점을 방문하여 한진의 전○○과 강○○을 만나, 삼일이 현대미포조선 입찰 건을 낙찰 받을 수 있도록 한진에서 삼일보다 높은 금액으로 투찰해 줄 것을 요청<각주>11</각주>하였고 한진은 이러한 삼일의 요청에 응하기로 하였다.<각주>12</각주>15 한편, 현대중공업 입찰 건은 동방에서 한진에 한진이 투찰할 금액을 알려주기로 하였는데 동방으로부터 연락이 없자 한진 강○○이 동방 장○○에게 먼저 전화로 요청하여 한진이 투찰하여야 할 금액을 받았다.<각주>13</각주>16 피심인들은 2015. 12. 7. 오후 사전에 합의한 투찰금액에 따라 1차 견적금액을 현대중공업에 제출하였다.<각주>14</각주>(2) 본 입찰 단계에서의 합의 17 1차 견적 금액제출 후 현대중공업에서는 피심인들에게 견적 금액 인하가 가능한지 문의하였고 피심인들은 이를 다시 협의<각주>15</각주>한 후 가격인하 범위를 현대중공업 담당자에게 회신하였다. 18 이후 2015. 12. 18. 현대중공업은 현대중공업 및 현대미포조선의 포항항 하역 및 육송 관련 본 입찰을 진행하기 위해 입찰 참여업체들에게 “운송 단가계약 입찰통보” 공문을 송부하면서 2015. 12. 21. 15시까지 입찰에 참여하도록 하였다. 19 이에 피심인 동방과 삼일은 한진에 투찰가격을 송부하였고 이를 토대로 한진은 현대중공업에 투찰가격을 제출하였다.<각주>16</각주>피심인들의 가격투찰 이후 현대중공업에서는 피심인별로 20% 단가인하를 위한 가격협상을 진행하였으나, 피심인들은 현대중공업의 단가인하 요청을 수용하지 않기로 사전에 합의<각주>17</각주>하였기 때문에 단가인하는 실행되지 않았다. 20 이에 따라 최종적으로 이 사건 입찰에서 현대중공업 발주 물량에 대해서는 동방이, 현대미포조선 발주 물량에 대해서는 삼일이 각각 낙찰자로 결정되었다.<각주>18</각주><표 3> 이 사건 입찰결과 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683863" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 현대중공업 제출자료 3) 근거 21 이와 같은 사실은 현대중공업의 운송단가계약 견적의뢰(소갑 제1-1호증), 현대중공업의 운송단가계약 입찰통보(소갑 제1-2호증), 한진 전○○의 진술조서(소갑 제2-1호증), 한진 강○○의 진술서 및 진술조서(소갑 제2-2호증), 삼일 이△△의 진술조서(소갑 제2-3호증), 동방 최○○의 진술서 및 확인서(소갑 제2-4호증), 삼일 손○○의 확인서(소갑 제2-5호증), 삼일 장○○ 및 이△△의 진술조서(소갑 제2-6호증), 한진 전○○ 및 강○○의 진술조서(소갑 제2-7호증), 동방의 서면자료(소갑 제3-1호증), 한진의 서면자료(소갑 제3-2호증), 삼일의 서면자료(소갑 제3-3호증) 등을 통하여 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’) (시행 2016. 9. 30. 법률 제14137호) 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼3.(생략) 4. 거래지역 또는 거래상대방을 제한하는 행위 5.∼7.(생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ～ ⑥ (생략) 2) 법리 22 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 23 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>19</각주>24 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 여기에서 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자 간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자 간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함된다. 25 따라서 사업자들이 회합 등을 통해 공동으로 의견을 교환함으로써 부당한 공동행위의 합의를 이루는 경우 이외에도, 특정 사업자가 다른 사업자들에게 각각 별도의 의사연락을 하여 합의를 이루고 이러한 각각의 합의가 전체적인 합의를 이루는 경우, 일부 사업자들이 먼저 합의를 이룬 후 다른 사업자들에게 별도의 의사연락을 통해 자신들의 합의내용을 전달하고 다른 사업자들이 동 합의에 동참하는 경우도 법 제19조에 따른 합의에 해당된다.<각주>20</각주>(2) 법 제19조 제1항 제4호 및 제8호에 해당하는 행위의 의미 26 법 제19조 제1항 제4호에서 규정하는 '거래지역 또는 거래상대방을 제한하는 행위’라 함은 사업자별로 거래지역을 정하는 행위, 특정지역에서는 거래하지 않도록 하거나 특정 지역에서만 거래하도록 하는 행위 등과 같이 거래지역을 제한하는 행위와 사업자별로 거래상대방을 정하는 행위, 특정사업자와는 거래하지 않도록 하거나 특정사업자와만 거래하도록 하는 행위 등과 같이 거래상대방을 제한하는 행위를 의미한다. 27 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 28 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 29 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>21</각주>30 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>22</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 31 위 2. 가.에서 인정한 사실 및 근거와 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들은 2015. 12. 현대중공업 및 현대미포조선이 통합 발주한 2016년도 포항항 수입강재 하역ㆍ운송 입찰에 참여하면서 발주처별로 사전에 낙찰자 및 투찰가격을 결정하고 이를 위해 형식적으로 입찰에 참여하는 등 의사의 합치가 있었음이 인정되며, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 32 피심인들의 이 사건 공동행위는 아래와 같은 사항들에 비추어 볼 때 현대중공업 및 현대미포조선이 발주한 포항항 수입강재 하역ㆍ운송 입찰 시장에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 판단된다. 33 첫째, 이 사건 공동행위는 해당 입찰 시장에서 상호 경쟁관계에 있는 사업자들이 경쟁을 회피함으로써 손실을 피하고 계약금액을 적정한 수준으로 유지하기 위한 목적으로 행해졌다. 34 둘째, 피심인들은 이 사건 입찰에서 사전에 발주처별로 낙찰예정자 및 투찰가격 등을 결정하는 합의를 하였고 피심인들의 이러한 합의는 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 이 사건 입찰에 참가하여 낙찰 받는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 입찰참가자들 간의 실질적인 경쟁을 통하여 거래상대방 및 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁입찰제도의 취지를 사실상 무력화시킨 것이므로 발주처의 이익을 침해하거나 침해할 우려가 있는 상태를 초래하였으며, 다른 효율성 증대효과를 기대하기도 어렵다. 3) 피심인 삼일의 주장에 대한 판단 35 피심인 삼일의 이△△ 등<각주>23</각주>은 이 사건 입찰에서 현대미포조선 물량에 대한 한진과의 합의사실은 인정하나, 현대중공업 물량에 대한 동방과의 합의사실은 없었다고 주장한다.<각주>24</각주>그러나 아래와 같은 사항들을 종합적으로 고려할 때, 동방과 삼일이 사전에 의사연락을 통해 현대중공업 물량은 동방이, 현대미포조선 물량은 삼일이 낙찰 받는다는 합의가 있었음이 인정된다. 36 첫째, 삼일은 현대미포조선의 물량을 수주하지 못하면 사실상 하역 운송작업이 중단될 수밖에 없다는 위기의식 때문에 2016년 입찰제도가 도입되기 이전처럼 현대중공업 물량은 동방이, 현대미포조선 물량은 삼일이 낙찰 받는 것으로 동방과 합의를 해야 할 유인이 강하게 존재하였다. 37 둘째, 이 사건 공동행위에 참가한 동방의 최○○과 한진의 강○○, 전○○은 삼일이 이 사건 공동행위의 합의에 가담하였다는 점을 일관되게 진술하고 있다.<각주>25</각주>38 셋째, 현대중공업 물량에 대해서는 삼일의 투찰가격이 동방보다 월등히 높고, 현대미포조선 물량에 대해서는 동방의 투찰가격이 삼일보다 월등히 높다는 점에서 낙찰자를 미리 정한 이 사건 합의내용과 일치한다. 39 넷째, 발주처의 가격인하 요청시 동방과 삼일 모두 발주처가 원하는 가격인하 조건을 수용하지 않음으로써 사전에 합의된 대로 물량을 배정 받을 수 있었다. 4) 소결 40 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제4호 및 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 41 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 법위반행위가 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제21조의 규정에 따라 피심인들에게 시정조치를 부과한다. 또한 입찰담합인 이 사건 공동행위는 원칙적 과징금 부과 대상이며 그 위반행위로 인한 경쟁질서 저해효과가 중대하므로, 법 제22조, 제55조의3, 법 시행령 제61조 제1항 [별표 2] 위반행위의 과징금 부과기준, 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>26</각주>에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액<각주>27</각주>42 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하고, 사안은 낙찰이 되어 계약이 체결된 경우이므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)의 규정에 따라 계약금액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 이에 따라 관련매출액을 산정하면 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 피심인별 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683865" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>28</각주>나) 부과기준율 43 이 사건 공동행위는 입찰담합으로서 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우로 발주처가 민간기업인 경우에 해당하여 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 3% 이상 5% 미만의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’에 해당하며, 2016년 조선산업 물황으로 계약물량보다 실제 운송물량이 상당히 줄어드는 등 피심인들의 이 사건 공동행위로 취득한 부당이득의 규모가 크지 않다는 점 등을 고려하여 3%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 44 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 동 사안은 들러리 사업자 수가 4개 이하인 경우이므로 이 사건 각 입찰에서 탈락한 사업자들에 대해서는 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)의 규정에 따라 그 산정기준의 2분의 1을 감액한다. 45 이에 따른 피심인별 산정기준은 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 피심인별 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683867" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 2) 1ㆍ2차 조정 46 피심인들은 모두 1차 조정과 관련하여 해당하는 사유가 없고, 2차 조정의 경우 피심인 한진과 동방은 조사 단계 및 심의에 이르기까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 조사에 적극 협력한 사실이 인정되므로 과징금 고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가) 규정에 따라 아래 <표 6>과 같이 1차 조정 산정기준의 20% 감경한다. <표 6> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683869" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 3) 부과 과징금의 결정 47 피심인들은 부과과징금 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로, 과징금 고시 Ⅳ. 4. 바. 규정에 따라 2차 조정 산정기준에서 백만 원 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정한다. 그 내역은 다음 <표 7>과 같다. <표 7> 피심인별 부과과징금 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683853" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 4. 결론 48 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제4호 및 제8호에 해당되어 법 제19조 제1항에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대해서는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.