호남고속철도 3-2공구 건설공사 입찰 관련 5개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 대림산업 주식회사(이하 '대림산업’이라 한다), 주식회사 포스코건설(이하 '포스코건설’이라 한다), 남광토건 주식회사(이하 '남광토건’이라 한다), 삼환기업 주식회사(이하 '삼환기업’이라 한다), 경남기업 주식회사(이하 '경남기업’이라 한다)는 건설업을 영위하는 사업자이다. 2 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들 일반현황 (해당연도 말 기준, 단위 : 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120734269" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 금융감독원 전자공시시스템 나. 호남고속철도 노반신설공사 개요 1) 추진경위 3 호남고속철도 건설공사는 오송～공주～익산～정읍～광주송정을 잇는 총 길이 184.534km의 고속철도망을 구축하는 공사로, 총 10조 4,635억원의 사업비가 들어가는 대규모 국책사업이다.<각주>1</각주>4 호남고속철도 건설공사는 19개 구간(공구)으로 분할하여 입찰이 실시되었고, 그 노선도 및 구간분할 현황은 다음 <표 2>와 같다. <표 2> 호남고속철도 건설공사 노선도 및 구간 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120734271" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2) 호남고속철도 3-2공구 건설공사(이하 '이 사건 공사’라 한다) 개요 5 호남고속철도 건설공사 19개 공구 중 3-2공구는 오송을 기점으로 총연장 2.9㎞ 구간에 대한 고속철도 노반건설 등을 포함한 공사로 그 주요내용은 다음 <표 3>과 같다. <표 3> 호남고속철도 3-2공구 건설공사 주요 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120734273" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 3) 입찰 절차 6 이 사건 공사 입찰은 설계ㆍ시공 일괄공사(Design Build)<각주>2</각주>로서 ⅰ)발주처의 입찰공고, ⅱ)사전심사(PQ, Pre-Qualification), ⅲ)현장설명회 개최, ⅳ)입찰마감, ⅴ)설계심의, ⅵ)가격개찰, ⅶ)낙찰자 선정 및 계약체결 순으로 진행되었는데, 세부일정은 다음 <표 4>와 같다. <표 4> 입찰 세부일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120734275" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>3</각주>4) 입찰 참여 현황 7 피심인들은 다음 <표 5>와 같이 공동수급체(이하 '컨소시엄’이라 한다)를 구성하여 이 사건 공사 입찰에 참가하였다. <표 5> 컨소시엄 구성 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120734277" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의의 개요 8 피심인 대림산업의 염** 전무(철도담당 임원)와 윤** 전무는 2008년 5월경∼2008년 8월초 경의 기간 중에 포스코건설의 신** 부장, 남광토건의 권** 상무, 삼환기업의 최** 전무, 경남기업의 임** 본부장 등과 만나거나 유선연락을 통해 대림산업이 이 사건 공사 입찰을 낙찰받을 수 있도록 협조해 줄 것을 요청하였고, 포스코건설의 신** 부장 등이 요청을 수용하였다. 9 이후 입찰일 전인 2008. 8. 1. ∼ 2008. 8. 5.일 경에 대림산업에서 포스코건설 등 4개사에게 각자 투찰할 투찰가격(투찰률)을 정하여 유선으로 통보하고, 포스코건설 등은 통보받은 투찰가격으로 입찰에 참여하였다. 2) 피심인들 간 합의의 구체적 내용 가) 대림산업과 포스코건설의 합의 10 피심인 대림산업의 염** 전무가 2008년 5월경 5∼6차례에 걸쳐 포스코건설 신** 부장에게 유선연락을 통하여 '대림산업이 수주할 수 있도록 협조해 주면 그에 상응하는 다른 공사 지분을 주겠다’고 제의하면서 협의를 진행하였다. 11 포스코건설의 신** 부장은 당시 자신의 상사였던 토목환경사업본부장 김**에게 대림산업의 제의내용을 보고하여 승인을 받은 후, 대림산업과 협의하여 “구리-포천간 민자고속도로 건설공사”의 대림산업 지분 400억 원 상당을 받는 대신이 사건 공사 입찰에서 대림산업이 낙찰될 수 있도록 포스코건설이 협조하기로 하였다. 12 이러한 사실은 염**의 진술조서(심사보고서 소갑 제2-1호 증<각주>4</각주>), 포스코건설 신**의 진술서(소갑 제2-7호증) 등을 통해 확인된다. 나) 대림산업과 남광토건의 합의 13 2008년 7월 말경 대림산업의 염** 전무가 남광토건 권** 상무를 만나<각주>5</각주>이사건 공사 입찰에 대해 대림산업이 낙찰될 수 있도록 협조해 줄 것을 요청하였다. 14 남광토건의 권**은 남광토건이 이 사건 공사 입찰 참가를 위해 이미 약 30억원 상당의 설계비를 집행하였다는 이유로 당시 대림산업에서 추진하고 있던 '상주-영천간 민자 고속도로 하도급 공사(공사금액 약 500억원 상당<각주>6</각주>)를 남광토건에게 줄 것을 협조의 대가로 요구하였다. 15 대림산업 염**이 남광토건 권**의 요구를 받아들이기로 함에 따라 남광토건은 이 사건 공사 입찰에서 대림산업이 낙찰될 수 있도록 남광토건은 들러리로 참여하기로 결정하였다. 16 이러한 사실은 대림산업 염**의 진술서(소갑 제2-1호 증), 남광토건 권**의 진술조서(소갑 제2-10호 증)를 통해 확인할 수 있다. 다) 대림산업과 삼환기업의 합의 17 2008년 8월 초경 대림산업의 윤** 전무는 삼환기업의 최** 전무에게 유선으로 이 사건 공사에 대해 대림산업이 수주할 수 있도록 도와줄 것을 요청하면서, 삼환기업이 협조해 주면 대림산업에서 시행할 예정인 “상주-영천간 민자고속도로 건설공사”의 하도급 공사 지분 400억 원 상당을 주겠다고 하였고, 삼환기업이 요청을 받아들이기로 하였다. 18 이러한 사실은 대림산업 윤**의 진술서(소갑 제2-3호 증), 삼환기업 최**의 진술조서(소갑 제2-11호 증) 등을 통해 확인된다. 라) 대림산업과 경남기업의 합의 19 2008년 7월 말경 대림산업의 윤** 전무는 유선으로 경남기업의 임** 토목기술영업본부장에게 이사건 공사 입찰에 대해 대림산업이 낙찰받을 수 있도록 협조해 줄 것을 요청하였고, 경남기업은 협조의 대가로 “상주-영천간 고속도로 건설공사”의 하도급공사 400억 원 상당을 받기로 하고, 대림산업의 제의를 수용하였다. 20 그러나, 경남기업은 내부의사결정 과정에서 “상주-영천간 고속도로 건설공사”하도급 공사 400억 원 상당으로는 부족하다고 판단하였고, 임** 전무가 입찰일인 2008. 8. 6. 오전 대림산업을 방문하여 대림산업 김** 상무에게 200억 원 상당의 추가 시공권을 요구하였으며, 대림산업에서 이를 수용함으로써 대림산업과 경남기업간의 합의도 이루어졌다. 21 이러한 사실은, 대림산업 염** 및 김**의 진술서(소갑 제2-1호 및 제2-4호 증), 경남기업 임**의 진술서(소갑 제2-12호 증), 대림산업과 경남기업의 1차 합의서(소갑 제1-5호 증), 대림산업과 경남기업의 2차 합의서(소갑 제1-6호 증) 등을 통해 확인된다. 3) 합의의 실행 22 위와 같은 합의에 따라 대림산업에서는 입찰일 전인 2008. 8. 1. ∼ 2008. 8. 5일경 포스코건설 등 4개사에게 각사가 투찰할 투찰률(투찰가격)을 정하여 유선으로 통보하였으며, 포스코건설 등 4개사는 입찰마감일인 2008. 8. 6. 입찰장 앞에서 대림산업의 이기선 부장에게 입찰가격을 확인시켜준 뒤 투찰하였다. 23 입찰결과 대림산업이 낙찰을 받아, 2009. 5. 20. 한국철도시설공단과 223,300,000,000원(부가가치세 포함)에 공사도급계약을 체결하였다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ②∼⑤ (생략) 2) 관련 법리 24 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 25 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>7</각주>26 여기서의 “합의”란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 27 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 28 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 29 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>8</각주>30 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>9</각주>다. 피심인들 행위의 위법 여부 1) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 합의의 존부 31 위 2. 가. 1)에서 인정된 사실과 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면 피심인들 사이에 이 사건 공사 입찰에 참여하면서 대림산업을 미리 낙찰자로 정한 후 나머지 4개사는 형식적으로 입찰에 참여하기로 하고, 이를 위하여 대림산업이 정해준 투찰률로 투찰한다는 의사의 합치가 있었음이 인정되며, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 32 피심인들은 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력, 낙찰가능성 등을 종합적으로 감안하여 독자적으로 결정한 투찰가격으로 경쟁하여야 함에도 피심인들만 참가한 이 사건 공사 입찰에서 사전에 투찰가격(투찰률)에 대하여 합의하고 이를 실행하였다. 이러한 행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 가격 등의 경쟁을 제한하는 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 경쟁제한성이 인정된다. 3) 소결 33 피심인들의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 34 피심인들이 앞으로 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 부과 35 피심인들의 이 사건 행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2007. 12. 31. 공정거래위원회 고시 제2007-15호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다)의 규정에 따라 다음과 같이 과징금을 부과한다.<각주>10</각주>1) 산정기준 가) 관련매출액 36 피심인들의 이 사건 행위는 법 제19조 제1항 제8호의 입찰담합 행위에 해당하는바, 이 사건 공동행위에 대한 관련 매출액은 대림산업이 이 사건 공사와 관련하여 한국철도시설공단과 체결한 계약금액(부가가치세 제외)인 203,000,000,000원이다. 나) 부과기준율 37 피심인들의 이 사건 행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가) 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 이 사건 공동행위는 입찰담합으로서 성격상 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백한 경성 공동행위인 점, 이 사건 공사는 대형 공공발주공사로서 국가 재정에 미치는 영향이 크다는 점 등을 종합적으로 고려하여 10%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 38 산정기준은 위 가).의 관련매출액에 위 나).의 부과기준율을 곱하여 정하되, 입찰에 참여하여 낙찰받지 못한 포스코건설, 남광토건, 삼환기업, 경남기업에 대하여는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마) 2)에 따라 2분의1로 감액한다. <표 5> 피심인별 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120734279" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 행위 요소에 의한 1차 조정 39 피심인들의 행위는 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 같다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 40 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 피심인들의 고위 임원이 이 사건 공동행위에 직접 관여한 사실이 있으므로 과징금 고시 Ⅳ. 3. 나. (5)의 규정에 따라 피심인들에 대하여 1차 조정 산정기준의 10%를 각 가중한다. 41 피심인들은 모두 심사관의 조사 단계부터 위원회 심의 종결시까지 일관되게 행위 사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가). 규정에 따라 각 피심인에 대하여 1차 조정 산정기준의 30%를 각 감경한다. 42 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 다음 <표 6>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120734281" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 43 피심인 대림산업은 공동수급체를 구성하여 이 사건 공사를 수행하였는바, 이에 따라 부당이득의 규모도 단독으로 공사를 수행하였을 경우보다 적을 수 밖에 없는 점을 고려하여 2차 조정 산정기준의 10%를 감경하고, 아울러 심의일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 3:2:1로 가중평균한 금액이 적자인 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 50%를 감경한다. 44 2014년도 재무제표상 완전자본잠식 상태에 있는 삼환기업에 대해서는 2차 조정 산정기준의 80%를 감경하고, 기업회생절차가 진행 중인 남광토건 및 경남기업의 경우 과징금을 면제<각주>11</각주>한다. 45 한편, 최근 경기 악화로 건설시장이 크게 위축되어 있는 점을 감안하여 피심인들 모두 2차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 46 이에 따른 피심인별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 다음 <표 7>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120734283" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4. 결론 47 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.