호남고속철도 제2-1공구 노반신설 등 13개 공구 최저가낙찰제 공사 입찰참가 28개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건 관련 2개 사업자에 대한 과징금 재산정 및 부과의 건

1. 원심결<각주>1</각주>의 내용 가. 행위사실 1 피심인들을 포함한 28개 사업자들은 2009년도 6월 경 한국철도시설공단에서 입찰공고한 호남고속철도 노반신설 공사 13개 공구 최저가낙찰제 공사 입찰에 참여하면서 사전에 낙찰사업자, 들러리 사업자, 투찰가격 등을 합의하고 이를 실행하였는바, 이들이 합의하고 실행한 과정은 다음과 같다. ① 7개 대형 건설사의 13개 공구분할 기본 합의 2 현대건설 주식회사, 주식회사 대우건설, 삼성물산 주식회사, 에스케이건설 주식회사, 지에스건설 주식회사, 대림산업 주식회사, 현대산업개발 주식회사<각주>2</각주>(이하 '7개 대형건설사’)는 2009년 6～7월 경 13개 공구에 대한 공구별 낙찰예정자를 미리 정하기 위한 공구분할 방법에 대하여 합의하였다. ② 7개 대형 건설사 외 14개 건설사의 공구분할 합의 가담 3 이후 7개 대형건설사는 자신들 외 17개 원심결 피심인들<각주>3</각주>에게 위와 같은 내용의 공구분할 합의에 참여하도록 요청하였고, 이 중 고려개발, 극동건설, 포스코건설을 제외한 14개사가 이를 수락하여 합의에 가담하였다. ③ 7개 대형건설사 등 21개사의 공구별 낙찰예정자 선정 4 2009년 7월 말 경 공구분할에 합의한 21개사는 공구별 낙찰예정자 선정을 위한 추첨을 진행하여 아래 <표 1> 기재와 같이 각 공구별 낙찰예정자를 정하였다.<각주>4</각주><표 1> 공구분할 합의 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120692317" alt="이유 1번째 이미지" ></img> ④ 피심인들을 포함한 7개 건설사의 합의 추가 가담(들러리사 가담) 5 PQ심사 등록 결과 공구분할 합의 및 낙찰예정자 결정에 참여하지 않았던 피심인들을 포함한 7개사<각주>5</각주>가 입찰에 참가한 것으로 드러나자, 각 공구별 낙찰예정자들은 자신의 공구에 PQ심사를 등록한 업체들에게 자신이 낙찰받을 수 있도록 형식적으로 입찰에 참여해 줄 것을 요청하였고 7개사가 이를 수락하여 들러리로 입찰에 참가하기로 합의하였다. ⑤ 낙찰예정사의 투찰가격 합의 6 5개 대형 건설사<각주>6</각주>는 투찰금액이 설계금액 대비 76%대가 되도록 사전에 입찰가격을 정하기로 합의하고, 이를 다른 낙찰예정 8개사(롯데건설, 케이씨씨건설, 한진중공업, 삼환기업, 두산건설, 쌍용건설, 동부건설, 금호산업)와도 공유하였다. ⑥ 합의의 실행 7 낙찰예정자들은 입찰 당일 또는 3 ～ 4일 전 투찰가격을 정하여 피심인들을 포함한 들러리 참여자들에게 유선 또는 컴퓨터 저장매체에 저장하여 직접 전달하는 등의 방법으로 투찰가격을 알려주었고, 들러리 참여자들은 낙찰예정자가 정해준 투찰가격으로 투찰함으로써 합의를 실행하였다. 나. 처분내용 8 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다)는 원심결 공동행위가 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제19조 제1항 제3호 및 제8호에 해당하는 부당한 공동행위라고 판단하고, 피심인들에 대하여 시정명령과 아래 <표 2> 기재와 같이 과징금을 부과하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120692319" alt="이유 2번째 이미지" ></img><각주>7</각주>* 백만 원 미만 금액 버림 2. 원심결에 대한 법원의 판단 가. 피심인 포스코건설 관련 행정소송 9 피심인 포스코건설은 단순 추종자에 불과한데도 이 사건 공동행위를 주도한 7개 대형건설사 중 하나로서 자신보다 더 많은 물량을 배정받은 지에스건설보다 과징금액수가 많을 뿐 아니라 이 사건 공동행위를 통하여 배분받은 물량에 상당한 매출액인 173억 원보다 많은 액수의 과징금을 부과받았는바, 과징금납부명령이 비례의 원칙이나 평등의 원칙에 반하는 등 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법하다고 주장하였으나, 서울고등법원은 원심결 공동행위와 같이 위반사업자가 들러리로 응찰하였을 뿐 낙찰을 받지 못한 경우에도 계약금액 전액을 기준으로 관련매출액을 산정할 수 있고, 나아가 실제로 취득한 경제적 이익의 규모는 과징금을 산정함에 있어서 고려할 하나의 요소에 불과할 뿐이고 반드시 이에 비례하여 과징금이 산정되어야만 적법하게 되는 것은 아니라고 하면서 포스코건설의 주장을 기각하였다.<각주>8</각주>10 그러나 이후 대법원은 공정거래법 제22조에 의한 과징금은 법 위반행위에 따르는 불법적인 경제적 이익을 박탈하기 위한 부당이득환수의 성격과 함께 위법행위에 대한 제재로서의 성격을 가지는 것이므로 과징금의 액수는 위법성의 정도뿐만 아니라 그로 인한 이득액의 규모와도 상호균형을 이룰 것이 요구된다고 하면서, ① 피고가 원고에게 부과한 과징금 약 199억 원은 원고가 이 사건 공동행위 가담을 통하여 취득한 배분물량 약 173억 원 상당을 상회하므로, 과징금 부과로써 원고의 유형적 이득액의 합계를 넘어서 배분된 공사금액 전액을 박탈하게 되는 점, ② 비록 원고가 7개 공구에 형식적으로 입찰에 참가하였으나, 다른 한편 이 사건 21개 건설사와는 달리 이 사건 공동행위를 주도하거나 낙찰예정사 결정 합의에는 참여하지 않았으므로 그 위법성의 정도가 상대적으로 중하다고 보기 어려운 점, ③ 이 사건 공동행위 초기 단계에서부터 합의에 가담하여 상당한 공사물량을 배분받게 된 삼성중공업과 비교하면, 원고의 형식적 입찰 참여 횟수가 많다 하더라도<각주>9</각주>, 그러한 사정만으로 약 8배에 이르는 과징금의 차이를 정당화할 정도로 원고의 부당이득 취득의 정도와 위반행위의 가벌성 등 원고에 대한 제재의 필요성이 삼성중공업에 비하여 현저히 높다고 보기 어려운 점, ④ 원고가 이 사건 공동행위에 가담함으로써 위 실제 배분물량 외에 다른 사업 우선권 등 별도의 이익을 취득하였다고 볼 만한 사정도 보이지 않는 점 등을 종합하면, 이 사건 과징금액은 과징금의 부당이득환수적인 면보다는 제재적 성격이 지나치게 강조되어 위반행위의 위법성의 정도 및 공동행위로 취득한 이득액의 규모 사이에서 지나치게 균형을 잃은 과중한 액수에 해당하는바, 비례의 원칙 등에 위배되어 재량권을 일탈ㆍ남용한 처분으로서 위법하다고 판단하여 원고 승소취지로 파기환송하였고<각주>10</각주>, 서울고등법원은 대법원의 파기환송 취지와 동일하게 이 사건 과징금액은 재량권을 일탈ㆍ남용한 처분으로서 위법하다고 판시하고 과징금 납부명령 전체를 취소한다고 판결하였다.<각주>11</각주>나. 피심인 두산중공업 관련 행정소송 11 서울고등법원은 피심인 두산중공업과 관련한 행정소송에서도 위 피심인 포스코건설 판결과 동일한 취지로 이 사건 과징금액이 부당이득환수적인 면보다는 제재적 성격이 지나치게 강조되어 위반행위의 위법성의 정도 및 공동행위로 취득한 이득액의 규모 사이에서 지나치게 균형을 잃은 과중한 액수에 해당하는바, 과징금의 액수에 있어서 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로서 위법하다고 판시하여 과징금 납부명령 전체를 취소하였고<각주>12</각주>, 이 판결은 대법원에서 그대로 확정되었다.<각주>13</각주>3. 과징금 환급 12 위원회는 원심결에 대한 법원의 과징금 납부명령 취소판결이 확정됨에 따라 피심인들로부터 징수하였던 원심결 과징금액 전부를 2017. 8. 18.(피심인 포스코건설), 2017. 12. 6.(피심인 두산중공업) 각각 환급하였다. 4. 과징금의 재산정 및 부과 13 피심인들에 대한 과징금 납부명령이 법원의 확정 판결로 취소되어 과징금도 환급되었으므로, 피심인들에 대한 과징금을 법원의 판결 취지에 따라 재산정하여 부과하기로 한다. 가. 기본과징금의 산정 14 법원의 판결 취지에 따라 피심인들 행위의 위법성의 정도, 피심인들이 취득한 이득액의 규모 등을 고려하되, 피심인들이 이미 낙찰예정자가 예정된 상황에서 들러리 사업자로 참여한 점과 낙찰받은 공구가 없었던 점 등을 종합적으로 고려하여 이를 '중대한 위반행위’로 보고 5%의 부과기준율을 적용하되, 관련매출액과 탈락자에 대한 50% 감경은 원심결과 동일하게 적용하여 아래 <표 3> 기재와 같이 기본과징금을 산정한다. <표 3> 피심인들 기본과징금 산정 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120692321" alt="이유 3번째 이미지" ></img> (단위: 백만 원) 나. 임의적 조정과징금의 산정 15 행위요소에 의한 조정(의무적 조정 과징금)은 피심인들에게 해당되는 사항이 없으므로 기본과징금을 그대로 유지하고, 행위자 요소에 의한 조정에서 원심결과 동일하게 조사협력에 따른 감경율 20%를 피심인들에게 각각 적용할 경우 임의적 조정과징금은 아래 <표 4> 기재와 같다. <표 4> 피심인들 임의적 조정과징금 산정 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120692323" alt="이유 4번째 이미지" ></img> (단위: 백만 원) 나. 부과과징금의 결정 16 비례의 원칙, 건설경기 위축 등을 고려한 감경률을 원심결과 동일하게 40% 적용하고, 피심인들이 낙찰받은 공구가 없이 순수 들러리사로서 제재받는 점, 법원 판결의 취지를 종합적으로 고려할 때 피심인들에 대한 원심결 과징금액이 부당이득의 환수, 법 위반의 방지 또는 제재목적을 달성하기에 필요한 범위에 비하여 현저히 과중하여 추가적인 감경의 필요성이 존재하는 바, 40%를 추가로 감경하여 피심인별 부과과징금을 산정하면 아래 <표 5> 기재와 같다. <표 5> 피심인들 부과과징금 산정 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120692325" alt="이유 5번째 이미지" ></img> (단위: 백만 원) * 백만 원 미만 금액 버림 5. 결론 17 법원의 판결 취지에 따라 위 4.와 같이 피심인들에 대한 과징금을 재산정하여 주문과 같이 의결한다.