화성시 동탄 푸른마을 신일해피트리 아파트 하자보수공사 입찰 관련 4개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 자오건설, 주식회사 피엠건설, 주식회사 국일구조, 주식회사 리움씨앤씨<각주>1</각주>(이하 회사 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)는 모두 시설물유지관리업을 영위하는 사업자들이다. 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일반현황 (2014. 12. 31. 기준, 단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120702537" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인들 제출자료 나. 시설물유지관리업 시장현황 2 시설물유지관리업은 시설물의 개량ㆍ보수ㆍ보강공사를 전문으로 하는 건설업종이다. 시설물의 종류로는 도로, 철도, 항만, 댐, 건축물(상가, 공동주택, 병원 등) 등이 있으며 건축물의 유지보수공사가 아닌 구조 변경, 건축법에 의한 증축ㆍ개축ㆍ재축 및 대수선 공사는 시설물유지관리업에서 제외된다. 3 2014년도 기준 대한시설물유지관리협회에 등록된 사업자 수는 5,163개이고, 시공건수는 53,981건이며 계약금액은 22,907억 원 규모이다. 다. 공동주택 하자보수 4 건축법에 따라 건축허가를 받아 분양을 목적으로 하는 공동주택을 건축한 사업주체(건축주 또는 시공자)는 공동주택의 사용승인일로부터 내력구조부별 및 시설공사별로 10년 이내의 범위에서 공사상 잘못으로 인한 균열ㆍ침하ㆍ파손 등 하자가 발생한 경우에는 그 하자를 보수하여야 한다. 사업주체의 하자보수책임을 담보하기 위해 사업주체는 금융기관 등에 하자보수보증금을 예치하여야 한다. 5 입주자대표회의등은 하자담보책임기간 내에 공동주택의 하자가 발생한 경우에는 사업주체에 그 하자보수를 청구할 수 있다. 입주자대표회의등은 하자보수청구를 한 후 사업주체가 기간 내에 하자보수를 이행하지 아니하거나 하자보수계획을 통보하지 아니한 경우에는 하자보수보증금을 사용<각주>2</각주>하여 직접 보수하거나 제3자에게 보수하게 할 수 있다. 6 입주자대표회의에서 하자보수보증금으로 직접 하자를 보수하기 위하여 공사업자를 선정하는 경우에는 주택관리업자 및 사업자 선정지침(국토해양부 고시)에 따라 경쟁입찰로 하여야 하며<각주>3</각주>최저낙찰제로 낙찰자를 결정한다. 라. 화성시 동탄 푸른마을 신일해피트리 아파트 하자보수공사 입찰 1) 입찰추진 경위 7 화성시 동탄 푸른마을 신일해피트리 아파트는 2008. 6. 27. 사용승인을 받은 13개동 794세대 규모의 공동주택 아파트로 입주 후 2년이 경과한 2010년경 동 아파트에서 발생한 공용부분, 전용부분, 조경부분 등의 하자를 보수하고자 하였다. 8 신일해피트리 아파트 입주자대표회의는 시공사인 신일이 당시 법정관리상태<각주>4</각주>로 직접 하자보수공사를 시행할 수 없기에 대한주택보증(現 주택도시보증공사)에 하자보수보증금을 청구하였고, 지급받은 하자보수보증금으로 직접 하자보수 공사의 시공업체를 선정하기 위하여 입찰을 실시하였다. 2) 입찰방법 및 입찰참여 현황 9 화성시 동탄 푸른마을 신일해피트리 아파트 하자보수공사(이하 '이 사건 공사’라 한다) 입찰은 「주택관리업자 및 사업자 선정지침(국토해양부 고시 제2010-445호)」에 따라 입주자대표회의가 5인 이상 입찰대상자를 지명하여 내용증명우편으로 입찰에 참가하도록 한 후 그 중에서 최저가 업체를 선정하는 지명경쟁입찰방식으로 진행하였으며, 입찰의 세부일정은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 입찰 일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120702539" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 10 이에 따라 피심인들을 포함하여 5개 사업자<각주>5</각주>가 이 사건 공사 입찰에 참가하였다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의의 배경 11 2010년경 자오건설 윤ㅇㅇ 이사는 화성시 동탄 푸른마을 신일해피트리 아파트 입주자대표회의(이하 '입주자대표회의’라 한다) 관계자 등을 만나 아파트 하자보수금 청구 관련 제반 업무를 자오건설이 처리해주는 대신 아파트 하자보수공사를 자오건설이 수의계약방식으로 맡기로 하였다. 12 입주자대표회의가 하자보수보증금(1,329,383,000원) 수령 후 하자보수공사업체 선정방식을 당초 수의계약 방식에서 주택관리업자 및 사업자 선정지침에 따라 경쟁입찰 방식으로 변경하자, 자오건설 윤ㅇㅇ 이사는 경쟁입찰에 필요한 공고문, 현장설명회 자료, 공사물량내역서 등을 입주자대표회의를 대신하여 작성해 주었다. 2) 합의의 내용 13 자오건설 윤ㅇㅇ 이사는 2011. 3. 24. 현장설명회 참석이후 피엠건설 위ㅇㅇ 대표이사, 국일구조 정ㅇㅇ 대표이사, 가동건설 이ㅇㅇ 대표이사에게 전화를 통해 이 사건 공사 입찰에서 자오건설이 낙찰받을 수 있도록 협조를 요청<각주>6</각주>하였고 다른 피심인들 대표이사들은 이를 수락하였다.<각주>7</각주>3) 합의의 실행 14 자오건설은 2011. 3. 30. 입찰 전에 다른 피심인들로부터 투찰가격이 적힌 견적서 등 입찰서류를 이메일로 전달받은 후 이들보다 낮은 가격으로 투찰하였다. 입찰 결과는 아래 <표 3>과 같이 자오건설이 낙찰되었다. <표 3> 투찰 내역 및 입찰 결과 (단위: 원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120702541" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 4) 근거 15 위 행위사실은 입찰공고문 및 입찰 관련 자료(심사보고서 소갑 제1호증<각주>8</각주>, 소갑 제2호증), 합의증거자료(소갑 제4호증), 피심인들 임원 진술조서 및 피의자 진술조서 등(소갑 제3호증, 소갑 제5호증), 이 사건 공사 입찰에서 경쟁을 배제하기 위하여 위와 같이 낙찰자를 합의하였다는 취지의 피심인들의 심판정 진술 등을 통해서 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ⑤ (생략) 2) 관련 법리 16 법 제19조 제1항 제8호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 17 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>9</각주>18 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위에 대한 합의 19 입찰 또는 경매에 있어 사업자 사이에 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 낙찰 또는 경락의 비율 등을 결정하는 행위를 사전에 합의하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 20 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 21 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>10</각주>22 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>11</각주>다. 피심인들의 제2. 가항 행위의 위법 여부 1) 합의의 존부 23 제2. 가항에서 인정된 사실과 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들 사이에 이 사건 공사 입찰에 참여하면서 낙찰자, 투찰가격에 대한 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 24 피심인들이 이 사건 공사 입찰에서 사전에 서로 합의하여 낙찰자, 투찰가격을 결정하고, 이를 토대로 형식적으로 입찰에 참여하는 방법으로 합의를 실행하는 것은 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 경쟁입찰 제도 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제한 것이라는 점에서 이 사건 공사 입찰시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 경제적 효율성 효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 25 피심인들의 제2. 가항의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당되는 부당한 공동행위이므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 26 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 모두 시정명령을 부과하고, 이 사건 공동행위가 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법(2009. 3. 25. 법률 제9554호로 개정된 것) 제22조 및 제55조의3, 법 시행령(2010. 5. 14. 대통령령 제22160호로 개정된 것) 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2015. 10. 7. 공정거래위원회 고시 제2015-4호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다<각주>12</각주>)에 따라 피심인들에게 모두 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 27 이 사건 공사 입찰에서 자오건설이 낙찰받아 계약을 체결하였으므로, 관련매출액은 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마) 1) 규정에 따라 자오건설이 이 사건 공사와 관련하여 2011. 4. 4. 입주자대표회의와 체결한 계약금액(부가가치세 제외) 1,208,530,000원이다.<각주>13</각주>나) 부과기준율 28 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 정도 등을 고려할 때 위반행위의 중대성의 정도가 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가) 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 위반행위의 파급효과가 1개 아파트에 국한되는 점, 관련 매출액이 100억원 이하인 점 등을 등을 고려하여 7.0%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 29 산정기준은 제3. 나. 1) 가)항의 관련매출액에 제3. 나. 1) 나)항의 부과기준율을 곱하여 정하되, 탈락한 피심인은 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정에 따라 산정기준을 2분의 1로 감액한다. 30 위와 같이 산정한 피심인 별 산정기준은 아래 <표 4>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120702543" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 31 피심인들에게는 위반 기간 및 횟수 등에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 32 피심인들은 조사 단계부터 공정거래위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하고 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 1차 조정 산정기준의 100분의 30을 감경한다. 33 이에 따른 피심인 별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 5>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120702545" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 34 과징금고시 Ⅳ. 4. 바.에 따라 1백만 원 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정한다. 35 이에 따른 피심인 별 부과과징금은 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 부과과징금 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120702547" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 4. 결론 36 피심인들의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 적용하고, 주문과 같이 의결한다.