효성중공업 주식회사 발주 변압기 등 중량물 및 경량물 운송용역 입찰 관련 6개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 동방, 세방 주식회사, 주식회사 케이씨티시, 주식회사 한일, 주식회사 사림중량화물 및 주식회사 창일중량<각주>1</각주>은 화물 운송 사업을 영위하는 자들로서 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률’ 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당한다. 1 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인들 일반현황 (해당연도 말 기준, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=127089529" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인들 제출자료(심사보고서 소갑 제3호증<각주>2</각주>) 및 NICE 평가정보(KISLINE) 나. 시장구조 및 실태 1) 중량물과 경량물의 비교 1 일반적으로 중량물과 경량물 처리 업체는 각 사의 장비보유현황, 현장 인원, 현장기술자의 능력 등을 기준으로 구분하되, 통상 100톤급 이상 수송 가능한 업체를 중량물 업체로, 100톤급 미만을 주로 취급하는 업체를 경량물 업체로 총칭한다. 한편, 이 사건 입찰의 발주처인 효성중공업은 약 90～100톤을 기준으로 중량물과 경량물 입찰을 구분하였다. 2 중량물 운송용역은 고난이도의 운송기술을 요하고, 주로 육상운송과 해상운송을 모두 포함하는 복합운송을 통해 진행되며, 해상 하역장비 및 능력을 보유한 업체를 통해 이루어진다. 경량물 운송용역은 주로 육상수송을 통해 진행되며, 중량물을 전담하는 업체에 비해 소규모업체가 대부분이다. 3 참고로, 중량물은 도로교통법상 일반적인 운송차량으로는 운송이 불가능한 화물을 모듈트랜스포터라는 특수한 장비를 이용하여 중량을 분산하여 운송하는 화물이고, 경량물은 도로교통법상 허용되는 일반적인 운송차량으로 운송이 가능한 화물을 말한다. 2) 중량물 운송시장의 특성 및 거래구조 1 중량물 운송에는 SPMT(Self Propelled Modular Transporter)<각주>3</각주>, MT(Modular Transporter), 바지선 등과 같은 특수한 장비와 기술, 인력 등이 필요하며 국내에서 중량물 운송을 수행할 수 있는 업체는 이 사건 피심인인 동방, 세방, 케이씨티시, 한일 4개사<각주>4</각주>이외에 한진, 씨제이대한통운, 글로벌, 한국통운 등이 있다. <그림 1> 중량물 운송 장비 종류 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=127089551" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2 중량물 운송에는 특수장비와 인력, 수행 실적이 중요하고 주요 항만과 배후부지 등과 같은 인프라 시설의 확보가 필요하므로 신규업체의 시장진입이 어렵다. 3 또한, 중량물 운송 시장의 주된 고객은 효성중공업 등 초고압 변압기 제조사, 현대중공업 등 중공업사, 한국수력원자력 등 발전소 운영사, 포스코 등 제강사 등으로 이들의 경기흐름에 따라 매출 등이 영향을 받는다. 4 발주처들은 통상 입찰을 통해 중량물 운송 용역을 발주하고 있으며, 이는 중량물을 납품하는 업체가 발주하는 경우와 중량물을 납품받는 업체가 발주하는 경우로 나누어진다. 운송업체들은 위탁받은 운송업무를 자체 장비로 직접 수행하기도 하고, 해당 작업에 특화된 업체 등과 협력을 통해 수행하기도 한다. 3) 경량물 운송시장의 특성 및 거래구조 5 경량물 운송에는 평판트레일러(T/C, Trailer Chassis), 조상트레일러(L/B, Low Bed Trailer), 카고트럭 등과 같은 대형화물차를 이용하며, 숙련된 하차인력을 필요로 하는데, 국내에는 약 200여 개 업체가 관련 업무를 수행하고 있다. <그림 2> 경량물 운송 장비 종류 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=127089553" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 6 또한, 경량물 운송 시장의 주된 고객은 효성중공업 등 초고압 변압기 제조사, 현대중공업 등 중공업사, 한국수력원자력 등 발전소 운영사, 포스코 등 제강사 등으로 이들의 경기흐름에 따라 매출 등이 영향을 받게 된다. 7 경량물 운송의 경우 제조사 또는 수주처에서 수의계약 또는 경쟁입찰방식을 통해 운송업체를 선정하는데 예외적으로 중량물 운송업체가 턴키(Turn key, 일괄입찰)로 수주한 건을 경량물 운송업체를 대상으로 발주하는 경우도 있다. 다. 이 사건 입찰 현황 1) 개요 2 이 사건 공동행위의 발주처인 효성중공업은 중량물의 경우에는 2008년 이전에는 자신이 생산한 변압기, 차단기, 산업기계 등의 중량물을 매입처로 납품하기 위해 수의계약 방식으로 운송용역 업무를 피심인 동방, 세방, 한일 등 전문 운송업체에게 위탁하다가 2008년 1월경부터 경쟁입찰 방식을 도입하였다. 3 2008년 1월경부터 2014년 9월경까지는 동방, 세방, 한일 둥 3개사만 효성중공업의 중량물 운송용역 입찰 참여 협력사로 등록되어 운송용역 입찰에 참여하다가 2014년 10월경부터 피심인 케이씨티시가 효성중공업의 협력사로 신규 등록되어 운송용역 입찰에 참여하기 시작하였다. 4 한편, 경량물의 경우 효성중공업은 2011년 4월경 이전에는 자신이 생산한 차단기, 일반변압기, 전동기 등의 경량물을 매입처로 납품하기 위해 수의계약 방식으로 운송용역 업무를 피심인 한일, 사림중량화물, 창일중량 등 전문 운송업체에게 위탁하다가 2011년 5월경부터 경쟁입찰 방식을 도입하였다. 5 2011년 5월경부터 2014년 9월경까지는 한일, 사림중량화물, 창일중량 등 3개사만 효성중공업의 협력사로 등록되어 경량물 운송용역 입찰에 참여하다가 2014년 10월경부터 피심인 동방, 세방, 케이씨티시가 효성중공업의 협력사로 신규 등록되어 경량물 운송용역 입찰에도 본격적으로 참여할 수 있게 되었다. 6 이 사건 공동행위와 관련하여 효성중공업이 발주한 운송용역 입찰은 화물의 종류ㆍ중량, 운송구간, 운송장비 등에 따른 운송방식에 따라 아래 <표 2>와 같이 7가지 유형으로 구분된다. <표 2> 입찰유형에 따른 입찰참여 업체 및 입찰 건수 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=127089555" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>5</각주>(단위 : 건) * 출처: 입찰유형별 입찰담합 리스트(소갑 제1-7호증)<각주>6</각주>2) 입찰 방식 7 효성중공업은 기존에 등록되어 있는 협력사들 중에서 입찰참여업체를 지명하는 지명경쟁 입찰방식을 적용하면서 입찰참여자들 중에서 내정가격(예정가격 또는 목표가격) 보다 낮게 투찰한 업체들 중 최저가격을 투찰한 업체를 낙찰자로 선정하는 최저가 낙찰제를 적용하였다.<각주>7</각주>8 효성중공업이 이 사건 공동행위와 관련하여 2008년 2월경부터 2018년 8월경까지 실시한 입찰은 효성중공업의 필요에 따라 매입처의 화물 종류별로 각각 입찰이 발주되었으나, 중량물 수출용 변압기 운송 중 마산항 운송용역(<표 2> 연번 ⑥)의 경우 2016년 3월경부터 입찰 관련 비용을 절감하기 위해 개별 건별로 발주하던 입찰을 하나의 입찰로 통합하여 발주하는 통합입찰(연간단가) 방식으로 변경하였다. 3) 입찰 결과 가) 중량물 운송용역 입찰 4 효성중공업이 2008년 2월경부터 2018년 8월경까지 발주한 위 <표 2> 연번 ① 내지 ⑥ 총 332건의 중량물 운송용역의 입찰에는 피심인 동방, 세방, 한일, 케이씨티시 등 4개사가 참여하였는데, 케이씨티시의 경우 효성중공업의 협력사로 신규 등록된 2014년 10월경 이후부터 입찰에 참여하기 시작하였고 예외적으로 중량물 산업기계 운송 (연번 ⑤)의 경우에만 2011년 1월경부터 입찰에 참여하였다. (1) 중량물 변압기 지정 발전소 운송용역 입찰(<표 2> 연번 ①) 1 효성중공업이 2008년 2월경부터 2018년 1월경까지 발주한 중량물 변압기 지정 발전소용 운송용역 입찰 총 45건의 결과는 아래 <표 3>의 기재와 같다. 연번 1번부터 39번까지는 피심인 동방, 세방, 한일 3개사가 입찰에 참여하였고, 연번 40번부터 45번까지는 피심인 케이씨티시가 추가되어 총 4개사가 입찰에 참여하였다. <표 3> 중량물 변압기 지정 발전소 운송용역 입찰결과 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=127089557" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>8</각주><각주>9</각주><각주>10</각주>* 출처: 입찰유형별 입찰담합 리스트(소갑 제1-7호증) (2) 중량물 수출용 변압기 운송용역 입찰(<표 2> 연번 ②) 2 효성중공업이 2008년 3월경부터 2018년 8월경까지 발주한 중량물 수출용 변압기 운송용역 입찰 총 208건의 결과는 아래 <표 4>의 기재와 같다. 연번 1번부터 131번까지는 동방, 세방, 한일 등 3개사가 입찰에 참여하였고, 연번 132번부터 208번까지는 케이씨티시가 추가되어 총 4개사가 입찰에 참여하였다. <표 4> 중량물 수출용 변압기 운송용역 입찰결과 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=127089559" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 출처: 입찰유형별 입찰담합 리스트(소갑 제1-7호증) (3) 중량물 변압기 기타 발전소 등 운송용역 입찰(<표 2> 연번 ③) 3 효성중공업이 2008년 12월경부터 2018년 5월경까지 발주한 중량물 변압기 기타 발전소용 운송용역 입찰 총 20건의 결과는 아래 <표 5>의 기재와 같다. 연번 1번부터 10번까지는 동방, 세방, 한일 등 3개사가 입찰에 참여하였고, 연번 11번부터 20번까지는 케이씨티시가 추가되어 총 4개사가 입찰에 참여하였다. <표 5> 중량물 변압기 기타 발전소 등 운송용역 입찰결과 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=127089561" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 출처: 입찰유형별 입찰담합 리스트(소갑 제1-7호증) (4) 중량물 수출용 변압기 SPMT 운송용역 입찰(<표 2> 연번 ④) 4 효성중공업이 2009년 6월경부터 2015년 11월경까지 발주한 중량물 수출용 변압기 SPMT 운송용역 입찰 총 21건의 결과는 아래 <표 6>의 기재와 같다. 연번 1번부터 17번까지는 동방, 세방, 한일 3개사가 입찰에 참여하였고, 연번 18번부터 21번까지는 케이씨티시가 추가되어 총 4개사가 입찰에 참여하였다. <표 6> 중량물 수출용 변압기 SPMT 운송용역 입찰결과 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=127089563" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 출처: 입찰유형별 입찰담합 리스트(소갑 제1-7호증) (5) 중량물 산업기계 운송용역 입찰(<표 2> 연번 ⑤) 5 효성중공업이 2011년 1월경부터 2018년 6월경까지 발주한 중량물 산업기계 운송용역 입찰 총 35건의 결과는 아래 <표 7>의 기재와 같다. 입찰참여자는 동방, 세방, 한일, 케이씨티시 등 총 4개사이다. <표 7> 중량물 산업기계 운송용역 입찰결과 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=127089565" alt="이유 9번째 이미지" ></img> * 출처: 입찰유형별 입찰담합 리스트(소갑 제1-7호증) (6) 중량물 수출용 변압기 연간단위 통합 운송용역 입찰(<표 2> 연번 ⑥) 6 효성중공업이 2016년 3월경부터 2017년 12월경까지 발주한 중량물 수출용 변압기 연간단위 통합 운송용역 입찰 총 3건의 결과는 아래 <표 8>과 같다. <표 8> 중량물 수출용 변압기 연간단위 통합 운송용역 입찰결과 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=127089533" alt="이유 10번째 이미지" ></img><각주>11</각주><각주>12</각주>* 출처: 입찰유형별 입찰담합 리스트(소갑 제1-7호증) 나) 경량물 운송용역 입찰 5 효성중공업이 2014년 10월경부터 2018년 8월경까지 발주한 위 <표 2>의 연번 ⑦ 경량물 운송용역 입찰 총 178건의 결과는 아래 <표 9>와 같다. 경량물 운송용역 입찰의 경우 피심인들 모두가 입찰에 참여하였다. <표 9> 경량물 운송용역 입찰결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=127089535" alt="이유 11번째 이미지" ></img><각주>13</각주>(단위: 원, 부가가치세 제외) * 출처: 입찰유형별 입찰담합 리스트(소갑 제1-7호증) 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 공동행위 개요 9 피심인들은 효성중공업이 2008년 2월경부터 2018년 8월경까지 발주한 총 510건의 중량물 및 경량물 운송용역 입찰에서 사전에 입찰별로 낙찰예정자, 들러리 사업자, 투찰가격을 합의하고 이를 실행하였다. <표 10> 입찰 유형별 공동행위 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=127089537" alt="이유 12번째 이미지" ></img><각주>14</각주>(단위: 건, 개사, 원, 부가가치세 제외) 10 피심인들은 가격경쟁을 자제하고 저가투찰에 따른 수익성 악화를 방지한다는 목적으로 낙찰예정자 순번을 정하는 방식으로 합의를 하였고, 낙찰예정자는 입찰에 참여하는 들러리사들에게 메일, 팩스, 휴대폰 메시지(카톡) 및 전화 등을 통하여 자신의 투찰가격이나 들러리사들의 투찰가격을 전달하였다. 11 또한, 효성중공업의 협력업체로 등록된 피심인들은 효성중공업이 규칙대로 낙찰자가 선정되는 것을 문제삼을 것을 우려하거나 피심인들의 장비 부족, 인원 부족, 동일 프로젝트 계속진행, 기존 납품처 유지, 월매출 감소 등 특별한 사정으로 인해 특정 피심인이 낙찰받기를 희망하는 경우 해당 피심인이 낙찰받도록 합의하였다. 12 이 사건 공동행위에 가담한 피심인들의 임직원은 아래 <표 11>의 기재와 같다. <표 11> 입찰 유형별 공동행위 가담 임직원 현황<각주>15</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=127089539" alt="이유 13번째 이미지" ></img>2) 구체적 행위사실 가) 중량물 운송용역 입찰 관련 (1) 공동행위 개요 6 피심인 동방, 세방, 한일, 케이씨티시 등 4개사는 효성중공업이 2008년 2월경부터 2018년 8월경까지 발주한 332건의 중량물 운송용역 입찰에서 각 입찰별로 사전에 낙찰예정자 순번을 정하는 방식으로 낙찰예정자, 들러리 사업자 및 투찰가격을 합의하고 이를 실행하였다. (2) 구체적 행위사실 (가) 중량물 변압기 지정 발전소 운송용역 입찰 7 효성중공업이 발주하는 ○○○○○○○○, ○○○○○○○○ 등 운송용역의 경우 상당히 오래 전부터 수의계약 방식으로 운송업체를 선정해오고 있었다. 즉, 피심인 세방은 전라도 소재 발전소와 관련된 변압기 등 운송을, 피심인 동방은 경상도 소재 발전소와 관련된 변압기 등 운송을, 그 밖의 나머지 발전소 관련 운송은 피심인 한일이 담당해 오고 있었다. 이후 2008년 1월경 운송업체 선정방식이 경쟁입찰 방식으로 변경되면서 이전부터 담당했던 운송용역 업무를 유지하기 위해 동방, 세방, 한일 등 3개사간 자연스럽게 합의가 이루어지게 되었다. 피심인 케이씨티시의 경우 2014년 10월경 효성중공업의 협력사로 지명되면서 입찰에 참여하기 시작했는데 당시 동방, 세방, 한일이 이미 담합을 하고 있었으므로 자연스럽게 합의에 가담하게 되었다. 13 동방의 조○○ 차장, 세방의 이●● 차장, 한일의 김△△ 차장은 2008년 1월경 ○○○○ ○○에 소재하는 ○○○○○○○○와 관련된 운송 입찰 건은 동방이, ○○○○ ○○에 소재하는 ○○○○○○○○와 관련된 운송 입찰 건은 세방이, 765kv급 변압기<각주>16</각주>운송 입찰 건은 한일이 낙찰받기로 합의하였다. 2014년 10월경부터 합의에 참여한 케이씨티시의 경우 2015년까지는 들러리사로만 참여하다가 2016년부터 ○○○○○○○○와 관련된 운송 입찰 건을 낙찰받기로 하였다. 14 이에 따라 동방, 세방, 한일, 케이씨티시 등 4개사는 2008년 2월경부터 2018년 1월경까지 효성중공업이 발주한 총 45건<각주>17</각주>의 중량물 변압기 지정 발전소 운송용역 입찰에서 사전에 합의한 대로 투찰하였고, 모든 입찰에서 합의된 대로 낙찰예정자가 낙찰자로 선정되었다. 15 이와 같은 사실은 동방, 세방, 한일 및 케이씨티시가 조사과정 및 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정하였고, 동방ㆍ세방ㆍ한일ㆍ케이씨티시의 관련매출액 증명자료(소갑 제1-9호증), 동방 이○○ 진술조서(소갑 제2-1호증), 세방 김○○ㆍ이△△ 공동 진술조서(소갑 제2-2호증), 세방 이●● 진술조서(소갑 제2-3호증), 한일 하○○ 진술조서(소갑 제2-4호증), 한일 김△△ 진술조서(소갑 제2-5호증) 및 케이씨티시 설○○ 진술조서(소갑 제2-6호증) 등을 통하여 확인할 수 있다. (나) 중량물 수출용 변압기 운송용역 입찰 16 중량물 수출용 변압기 운송용역 입찰의 경우 2008년 3월경 전까지는 경쟁적으로 입찰이 이루어졌는데, 동일한 업체들이 다수의 동일한 운송용역 입찰에 지속적으로 참여하다 보니 2008년 3월경부터 자연스럽게 동방, 세방, 한일 등 3개사간 출혈경쟁을 피하고 순번제로 돌아가며 낙찰을 받자는 논의가 시작되었다. 2014년 10월경 효성중공업의 협력사로 지정된 피심인 케이씨티시는 당시 이미 담합을 하고 있던 동방, 세방, 한일의 제안으로 자연스럽게 합의에 가담하게 되었다. 17 효성중공업은 부산항, 울산항, 마산항 등을 통해 수출하는 중량물 수출용 변압기 운송용역에 대해 수요가 발생할 때마다 개별적으로 입찰을 실시하였다. 동방의 조○○ 차장, 세방의 이●● 차장, 한일의 김△△ 차장은 2008년 3월경 동방, 세방 및 한일 간 발주 물량의 규모와 무관하게 순번제로 낙찰예정자를 결정하기로 합의하였다. 이후 케이씨티시가 2014년 10월경 효성중공업의 협력업체로 지정되어, 중량물 수출용 변압기 운송용역 입찰에 참여할 수 있게 되자 동방의 조○○ 팀장, 세방의 이●● 부장 및 한일의 김△△ 차장은 케이씨티시 설○○ 차장에게 연락하여 케이씨티시도 중량물 수출용 변압기 운송용역 입찰 합의에 가담할 것을 제안하였고, 설○○ 차장이 이를 승낙하여 합의에 가담하게 되었다. 18 이에 따라 동방, 세방, 한일 및 케이씨티시 등 4개사는 2008년 3월경부터 2018년 8월경까지 효성중공업이 발주한 총 208건<각주>18</각주>의 중량물 수출용 변압기 운송용역 입찰에서 사전에 합의한 대로 투찰하였고, 모든 입찰에서 합의된 낙찰예정자가 낙찰자로 선정되었다. 19 이와 같은 사실은 동방, 세방, 한일 및 케이씨티시가 조사과정 및 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정하였고, 투찰가격 통지 등 메일(소갑 제1-3호증), 한일 및 동방 견적서(소갑 제1-5호증), 동방ㆍ세방ㆍ한일ㆍ케이씨티시의 관련매출액 증명자료(소갑 제1-9호증), 동방 이○○ 진술조서(소갑 제2-1호증), 세방 김○○ㆍ이△△ 공동 진술조서(소갑 제2-2호증), 세방 이●● 진술조서(소갑 제2-3호증), 한일 하○○ 진술조서(소갑 제2-4호증), 한일 김△△ 진술조서(소갑 제2-5호증) 및 케이씨티시 설○○ 진술조서(소갑 제2-6호증) 등을 통하여 확인할 수 있다. (다) 중량물 변압기 기타 발전소 등 운송용역 입찰 7 중량물 변압기 기타 발전소 운송용역 입찰의 경우 2008년 11월경까지는 경쟁적으로 입찰이 이루어졌는데, 동일한 업체들이 다수의 동일한 용역을 대상으로 하는 입찰에 참여하다 보니, 2008년 12월경부터 자연스럽게 피심인 동방, 세방 및 한일 등 3개사간 출혈경쟁을 피하고 순번제로 돌아가며 낙찰을 받자는 논의가 이루어졌다. 2014년 10월경 효성중공업의 협력사로 지정된 피심인 케이씨티시는 당시 동방, 세방 및 한일이 이미 담합을 하고 있었으므로 자연스럽게 이러한 합의에 가담하게 되었다. 20 동방의 조○○ 차장, 세방의 이●● 차장, 한일의 김△△ 차장은 2008년 12월경 각 회사별로 돌아가며 중량물 변압기 기타 발전소 운송용역을 수행하자는 논의를 하였고, 동방, 세방 및 한일 등 3개사 간 발주 물량의 규모와 무관하게 순번제로 낙찰예정자를 결정하기로 합의가 이루어졌다. 케이씨티시는 2014년 10월경부터 효성중공업의 협력업체로 등록되어, 중량물 변압기 기타 발전소 운송용역 입찰에 참여할 수 있게 되었는데 이 사실을 알게 된 동방의 조○○ 팀장, 세방의 이●● 부장, 한일의 김△△ 차장은 케이씨티시 설○○ 차장에게 연락하여 케이씨티시도 합의에 가담할 것을 제안하였고, 설○○ 차장이 이를 승낙하여 케이씨티시도 합의에 가담하게 되었다. 21 이에 따라 동방, 세방, 한일 및 케이씨티시 등 4개사는 2008년 12월경부터 2018년 5월경까지 효성중공업이 발주한 총 20건<각주>19</각주>의 변압기 기타 발전소 운송 입찰에서 사전에 합의한 내용대로 투찰하였고, 모든 입찰에서 합의된 낙찰예정자가 낙찰자로 선정되었다. 22 이와 같은 사실은 동방, 세방, 한일 및 케이씨티시가 조사과정 및 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정하였고, 한일 및 동방 견적서(소갑 제1-5호증), 동방ㆍ세방ㆍ한일ㆍ케이씨티시의 관련매출액 증명자료(소갑 제1-9호증), 동방 이○○ 진술조서(소갑 제2-1호증), 세방 김○○ㆍ이△△ 공동 진술조서(소갑 제2-2호증), 세방 이●● 진술조서(소갑 제2-3호증), 한일 하○○ 진술조서(소갑 제2-4호증), 한일 김△△ 진술조서(소갑 제2-5호증) 및 케이씨티시 설○○ 진술조서(소갑 제2-6호증) 등을 통하여 확인할 수 있다. (라) 중량물 수출용 변압기 SPMT 운송용역 입찰 8 피심인 동방, 세방 및 한일 등 3개사는 2008년경부터 효성중공업이 발주한 중량물 수출용 변압기 등 중량물 운송용역 입찰에 대하여 순번제로 낙찰예정자를 결정하기로 합의하고 이를 실행하여 왔는데, 이러한 상황에서 자연스럽게 이들 3개사 간에는 중량물 수출용 변압기 SPMT 운송용역 입찰에 대한 담합 또한 이루어지게 되었다. 2014년 10월경 효성중공업의 협력사로 지정된 피심인 케이씨티시는 당시 이미 담합을 하고 있던 동방, 세방 및 한일의 제안으로 자연스럽게 합의에 가담하게 되었다. 23 동방의 조○○ 차장, 세방의 이●● 차장, 한일의 김△△ 차장은 2009년 6월경 각 회사별로 돌아가며 SPMT 운송용역을 수행하자는 논의를 하였고, 동방, 세방 및 한일 등 3개사 간 발주 물량의 규모와 무관하게 순번제로 낙찰예정자를 결정하기로 합의가 이루어졌다. 케이씨티시는 2014년 10월경 효성중공업의 협력업체로 등록되어 수출용 변압기 SPMT 운송용역 입찰에 참여할 수 있게 되었는데 이 사실을 알게 된 동방의 조○○ 팀장, 세방의 이●● 부장, 한일의 김△△ 차장은 케이씨티시 설○○ 차장에게 연락하여 케이씨티시도 동 합의에 가담할 것을 제안하였고, 설○○ 차장이 이를 승낙하여 케이씨티시도 합의에 참여하게 되었다.<각주>20</각주>1 한편, 한일은 특수운송 장비인 SPMT를 보유하고 있었지만, 동방, 세방, 케이씨티시에 비하여 소규모 업체이고, 세방이 한일의 SPMT장비를 빌려 위탁운영 중인 점, 한일의 운영인력도 부족하다는 점 등이 고려되어 한일은 수출용 변압기 SPMT 운송용역 입찰에서는 들러리로만 참여하는 것으로 합의가 이루어졌다. 24 동방, 세방, 한일 및 케이씨티시 등 4개사는 2009년 6월경부터 2015년 11월경까지 기간 동안 효성중공업이 발주한 총 21건<각주>21</각주>의 중량물 수출용 변압기 SPMT 운송 입찰에서 사전에 합의한 내용대로 투찰하였고, 모든 입찰에서 합의된 낙찰예정자가 낙찰자로 선정되었다. 25 이와 같은 사실은 동방, 세방, 한일 및 케이씨티시가 조사과정 및 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정하였고, 동방ㆍ세방ㆍ한일ㆍ케이씨티시의 관련매출액 증명자료(소갑 제1-9호증), 동방 이○○ 진술조서(소갑 제2-1호증), 세방 김○○ㆍ이△△ 공동 진술조서(소갑 제2-2호증), 세방 이●● 진술조서(소갑 제2-3호증), 한일 하○○ 진술조서(소갑 제2-4호증), 한일 김△△ 진술조서(소갑 제2-5호증) 및 케이씨티시 설○○ 진술조서(소갑 제2-6호증) 등을 통하여 확인할 수 있다. (마) 중량물 산업기계 운송용역 입찰 26 피심인 동방, 세방 및 한일 등 3개사는 2008년경부터 효성중공업이 발주하는 중량물 수출용 변압기 등 중량물 운송용역 입찰에 대하여 순번제로 낙찰예정자를 합의하고 이를 실행하고 있었다. 이와 같은 상황에서 효성중공업이 2011년경부터<각주>22</각주>중량물 산업기계 운송용역 입찰을 수의계약 방식에서 지명경쟁 입찰로 변경하여 발주함에 따라 동방, 세방, 한일 및 케이씨티시 등 4개사 간에 동 입찰에 대해서도 같은 방식의 담합이 자연스럽게 이루어지게 되었다. 27 동방의 조○○ 차장, 세방의 이●● 부장, 한일의 김△△ 차장, 케이씨티시 문○○ 팀장은 2011년 1월경 각 사별로 돌아가며 산업기계 운송용역을 수행하자는 논의를 하였고, 동방, 세방 및 케이씨티시 등 3개사 간 발주 물량의 규모와 무관하게 순번제로 낙찰예정자를 결정하기로 합의하였다. 28 다만, 한일은 동방, 세방 및 케이씨티시 등 3개사에 비하여 소규모 업체였고, 세방이 한일의 SPMT장비를 대여한 후 임차 중이라 한일은 어차피 매출이 발생하는 상황이었으므로 한일은 산업기계 운송 입찰에서 들러리 사업자로만 참여하기로 합의하였다. 29 동방, 세방, 한일 및 케이씨티시 등 4개사는 2011년 1월경부터 2018년 6월경까지 효성중공업이 발주한 총 35건의 산업기계 운송요역 입찰에서 사전에 합의한 내용대로 투찰하였고, 모든 입찰에서 합의된 낙찰예정자가 낙찰자로 선정되었다. 30 이와 같은 사실은 동방, 세방, 한일 및 케이씨티시가 조사과정 및 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정하였고, 동방ㆍ세방ㆍ한일ㆍ케이씨티시의 관련매출액 증명자료(소갑 제1-9호증), 동방 이○○ 진술조서(소갑 제2-1호증), 세방 김○○ㆍ이△△ 공동 진술조서(소갑 제2-2호증), 세방 이●● 진술조서(소갑 제2-3호증), 한일 하○○ 진술조서(소갑 제2-4호증), 한일 김△△ 진술조서(소갑 제2-5호증) 및 케이씨티시 설○○ 진술조서(소갑 제2-6호증) 등을 통하여 확인할 수 있다. (바) 중량물 수출용 변압기 연간단위 통합 운송용역 입찰 31 피심인 동방, 세방, 한일 및 케이씨티시<각주>23</각주>는 2008년 3월경부터 효성중공업이 발주하는 중량물 수출용 변압기 등 중량물 운송용역 입찰에 대하여 순번제로 낙찰예정자를 결정하기로 합의하고 이를 실행하고 있었다. 이와 같은 상황에서 효성중공업이 2016년 3월경부터 공장 내, 공장 간(창원 1공장 및 3공장) 및 마산항 출하 운송용역 입찰을 연간단위로 통합하여 발주함에 따라 자연스럽게 동방, 세방, 한일 및 케이씨티시 등 4개사 간에 동 입찰에 대한 합의도 이루어지게 되었다. 32 효성중공업이 개별 건별로 발주하던 입찰을 2016년 3월경부터 통합입찰로 변경하는 과정에서 한일은 효성중공업 발주 물량에 대한 매출 의존도가 높았으므로 동방 등 타사와의 경쟁을 배제하여 매출을 유지할 유인이 있었다. 2 이에 한일의 제안으로 동방 조○○ 팀장ㆍ이○○ 과장, 세방 이●● 지점장ㆍ이△△ 과장, 케이씨티시 설○○ 차장, 한일 김△△ 부장ㆍ하○○ 차장 등이 2016년 3월경 한일이 낙찰예정자가 되고, 한일이 낙찰받은 운송물량을 나머지 피심인 동방, 세방 및 케이씨티시 3개사에게 배분하기로 합의하였다. 한일은 동방, 세방 및 케이씨티시 3개사에게 자신의 투찰가격을 전화, 팩스, 전자우편 등을 통해 알려주고, 이후 동방 등 3개사는 한일이 알려준 금액보다 높은 금액으로 투찰하기로 하였다. 33 동방, 세방, 한일 및 케이씨티시 등 4개사는 2016년 3월경부터 2017년 12월경까지 효성중공업이 발주한 중량물 수출용 변압기 연간 통합 운송입찰에서 합의한 대로 투찰하여 한일이 낙찰자로 선정되었고, 한일은 낙찰받은 물량 일부를 합의 이행의 대가로 동방, 세방, 케이씨티시 3개사에게 위탁(하도급)하였다. 한일이 합의 실행의 대가로 동방, 세방, 케이씨티시 3개사에 위탁한 운송용역 내역은 아래 <표 12> 기재와 같다. <표 12> 합의 실행의 대가로 한일이 위탁(하도급)한 운송용역 내역 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=127089541" alt="이유 14번째 이미지" ></img><각주>24</각주>* 출처: 동방 이○○ 등 진술조서(소갑 제2-1호증 내지 소갑 제2-6호증) 34 이와 같은 사실은 동방, 세방, 한일 및 케이씨티시가 조사과정 및 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정하였고, 동방ㆍ세방ㆍ한일ㆍ케이씨티시의 관련매출액 증명자료(소갑 제1-9호증), 동방 이○○ 진술조서(소갑 제2-1호증), 세방 김○○ㆍ이△△ 공동 진술조서(소갑 제2-2호증), 세방 이●● 진술조서(소갑 제2-3호증), 한일 하○○ 진술조서(소갑 제2-4호증), 한일 김△△ 진술조서(소갑 제2-5호증) 및 케이씨티시 설○○ 진술조서(소갑 제2-6호증) 등을 통하여 확인할 수 있다. 나) 경량물 운송용역 입찰 관련 (1) 합의배경 35 위 1. 다. 1)에서 본 바와 같이 효성중공업은 2011년 4월경 이전에는 자신이 생산한 차단기, 일반변압기, 전동기 등의 경량물을 매입처로 납품하기 위해 수의계약 방식으로 운송용역 업무를 피심인 한일, 사림중량화물 및 창일중량 등 전문 운송업체에게 위탁하다가 2011년 5월경부터 경쟁입찰 방식을 도입하였다. 한일, 사림중량화물 및 창일중량 등 3개사는 과거 오랜 기간 동안 효성중공업이 발주하는 90～100톤 미만의 경량물 변압기와 관련 자재 운송을 수행해 오던 지역 소규모 업체로 효성중공업과의 거래의 비중이 높았는데, 당초 효성중공업은 경량물 운송용역 입찰 건에 대하여 한일, 사림중량화물 및 창일중량 등 3개 업체만 입찰참여 업체로 지정하였으나 2014년 10월경 효성중공업 내부 감사에서 이에 대한 지적이 있자 효성중공업 입찰담당 부서에서는 피심인 동방, 세방 및 케이씨티시 등 3개사를 경량물 운송용역 입찰의 참여자로 추가 지정하였다. 36 이에 한일, 사림중량화물 및 창일중량 등 기존에 동 입찰에 참여해오던 3개사는 동방, 세방 및 케이씨티시 등 3개사에게 자신들이 경량물 운송용역 입찰을 수주하는데 협조해 달라고 요청하였다. 경량물 운송용역의 경우 운송사가 차량에 물건을 상차하는 작업부터 수행하여야 하고 작업의 빈도가 높아 운송사의 인력이 효성중공업에 고정 배치되어 작업을 수행해야 하는 등 물량이나 매출 규모에 비해 비용이 많이 투입되는 특성이 있다. 이러한 경량물 운송 입찰 대상 용역의 특성상 동방, 세방 및 케이씨티시 등 3개사는 특별히 타사와 출혈경쟁을 통해 경량물 운송용역 입찰을 수주할 실익이 크지 않았고 이에 한일, 사림중량화물 및 창일중량 등 3개사의 제안을 수락하면서 담합이 이루어지게 되었다. (2) 합의내용 및 실행 37 동방의 조○○ 팀장, 세방의 이●● 부장, 한일의 김△△ 차장, 케이씨티시 설○○ 차장, 사림중량화물 최○○ 이사, 창일중량 정○○ 이사는 2014년 10월경 유선연락을 통해 경량물 운송용역 입찰에서 한일, 사림중량화물, 창일중량을 낙찰예정자로 합의하였다. 38 보다 구체적으로는 ○○○○○○○○○는 한일이 낙찰받기로 하였고, 그 이외 발전소는 대부분 순번제로 사림중량화물과 창일중량이 낙찰예정자가 되는 것으로 하되, 일부 물량에 대해서만 한일이 낙찰예정자가 되는 것으로 합의를 하였다. 39 입찰이 공고되면, 한일, 사림중량화물 및 창일중량 중 낙찰예정자로 결정된 업체가 자신의 투찰가격을 유선, 팩스, 카톡 및 전자우편 등을 통해 들러리사들에게 알려주면 들러리사들은 낙찰예정자 보다 높은 금액으로 투찰하기로 하였고, 일정 시점이 지난 이후에는 실수 예방 차원에서 낙찰예정자가 낙찰예정자 및 들러리사들의 투찰금액을 알려주면 들러리사들은 낙찰예정자가 알려주는 금액대로 투찰하기로 하였다. 40 피심인들은 2014년 10월경부터 2018년 8월경까지 효성중공업이 발주한 총 178건<각주>25</각주>의 경량물 운송용역 입찰에서 사전에 합의한 내용대로 투찰하였고, 모든 입찰에서 합의된 낙찰예정자가 낙찰자로 선정되었다. 9 이러한 사실은 피심인들이 조사과정에서 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정하였으며, 투찰가격 통지 카카오톡(소갑 제1-2호증), 피심인들의 관련매출액 증명자료(소갑 제1-9호증), 피심인들의 진술조서(소갑 제2-1호증 내지 제2-8호증) 등을 통하여 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>26</각주>제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다.1. ～ 7. (생 략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ② ～ ⑥ (생 략) 2) 법리 41 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하여야 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 42 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>27</각주>43 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함되며, 반드시 사업자들이 동시에 같은 장소에 모여 특정한 사안에 대하여 명시적이고 적극적인 합의를 한 경우만을 의미하는 것은 아니고 순차적으로 합의가 성립하는 경우도 포함한다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 44 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰 또는 경매에서 사업자 사이에 낙찰예정사, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 1 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 2 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>28</각주>3 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>29</각주>다) 하나의 공동행위 45 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다.<각주>30</각주>다. 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 46 위 2. 가.의 인정사실 및 근거들을 관련 법 규정 및 법리에 비추어 보면, 피심인들은 효성중공업이 2008년 2월부터 2018년 8월까지 발주한 중량물 및 경량물 운송용역 입찰에서 사전에 입찰별 낙찰예정자, 투찰가격 등을 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되는바, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 가) 관련시장 획정 47 입찰시장은 입찰별로 특정 상품ㆍ용역에 대한 구매물량ㆍ금액이 정해져 있고 입찰시장에서의 관련시장은 해당 입찰에서 구매하고자 하는 상품ㆍ용역과 경쟁관계가 성립되는 시장인바, 이 사건 관련시장은 효성중공업이 발주한 510건의 중량물 및 경량물 운송용역 각 입찰이다. 나) 경쟁제한성 48 이 사건 공동행위는 아래와 같은 사항을 고려할 때 해당 입찰 시장에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 판단된다. 49 첫째, 피심인들은 효성중공업이 발주한 중량물 및 경량물 운송용역 입찰에서 사전에 해당 입찰의 낙찰예정자, 투찰가격 등을 합의ㆍ실행하였고, 이는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면, 경쟁제한 효과만 발생시키는 경성 공동행위에 해당한다. 50 둘째, 피심인들이 이 사건 각 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 합의하고 이를 실행한 행위는 입찰참가자들 간의 경쟁을 통해 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁입찰제의 취지를 무력화시켜 해당 입찰시장에서의 공정한 경쟁을 저해하였다. 3) 하나의 공동행위인지 여부 51 위 2. 가. 2) 가)의 행위는 피심인 동방, 세방, 한일 및 케이씨티시가 '중량물 운송용역’ 입찰에서 출혈경쟁 방지를 통한 안정적인 물량확보 및 낙찰가격 하락 방지라는 동일한 목적과 의사하에 사전에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 합의하였고 이러한 합의가 중도에 단절됨이 없이 지속되었으므로 하나의 공동행위로 인정된다. 52 위 2. 가. 2) 나)의 행위는 기존에 효성중공업의 경량물 운송용역을 전담해오던 한일, 사림중량화물, 창일중량 등 3개사가 2014년 10월 추가로 협력사로 지정된 동방, 세방, 케이씨티시 3개사와의 경쟁을 피하고 지속적으로 경량물 운송용역 업무를 수행하고자 하는 동일한 목적과 의사하에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 합의하였고 이러한 합의가 중도에 단절됨이 없이 지속된 점 등을 고려할 때 하나의 공동행위로 인정된다. 4) 소결 53 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 54 피심인들에 대하여 향후 이 사건 각 공동행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복하지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 이 사건 공동행위는 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>31</각주>규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 1 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)의 규정에 따라 낙찰(경락)이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 55 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위로 입찰에서 낙찰되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액(부가가치세 제외)을 당해 입찰담합에 참여한 각 피심인에 대한 관련매출액으로 산정한다. 나) 부과기준율 1 이 사건 공동행위는 510개 개별 입찰 별로 낙찰예정자와 투찰가격을 합의한 것으로 경쟁제한효과가 명백하다 할 것이나, 발주처인 효성중공업의 지명경쟁 입찰방식으로 인하여 입찰방식 자체에 경쟁제한 효과가 내포되어 있는 점, 계약금액은 효성중공업의 내정가격보다 낮게 투찰한 업체들 중 최저가격으로 투찰한 업체의 투찰가격으로 결정되어 피심인들이 취득한 부당이득이나 효성중공업이 입은 피해가 상당하다고 보기는 어려운 점 등을 종합적으로 고려하여 3%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 56 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)의 규정에 따라 각 입찰에서 탈락한 들러리 사업자에 대하여는 들러리 사업자 수가 4개 이하인 경우<각주>32</각주>에는 2분의 1을 감액하고, 들러리 사업자 수가 5개인 경우에는 5분의 3을 감액한다.<각주>33</각주>57 이에 따라 산정된 피심인별 산정기준은 아래 <표 13>의 기재와 같다.