㈜흥화의 불공정하도급거래행위에 대한 건 관련 이의신청에 대한 건

1. 원심결 내용 가. 인정사실 및 적용법령 1) 서면 발급의무 위반행위 1 이의신청인은 2019년 7월경 수급사업자에게 '○○○○ 증축공사’ 중 전기공사를 건설위탁한 후 설계도면 및 내역서 등 당초 설계 내역에 없는 사항을 추가하여 위탁하거나 설계 내역을 변경하는 위탁을 하면서 하도급거래 공정화에 관한 법률 제3조 제2항 및 같은 법 시행령 제3조에 따른 하도급대금 등 법상 필수적 기재사항들을 기재한 서면을 발급하지는 아니하였다. 2 이의신청인의 위 행위는 하도급거래 공정화에 관한 법률<각주>1</각주>제3조 제1항에 위반되어 위법하다. 2) 부당한 특약 설정행위 3 이의신청인은 수급사업자에게 '○○○○○○ 증축공사’ 중 전기공사를 건설위탁하면서 수급사업자의 이익을 부당하게 침해하거나 제한하는 계약조건을 설정하였다. 4 이의신청인의 위 행위는 법 제3조의4 제1항 및 제2항 제3호에 위반되어 위법하다. 나. 처분 5 공정거래위원회는 2023. 10. 26. 이의신청인에게 원사건 위반행위에 대하여 <별지 1> 기재와 같이 향후 재발방지명령과 함께 과징금 납부명령(32백만 원)을 부과하기로 의결하였다. <표 1> 위반행위별 처분내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=137080465" alt="이유 1번째 이미지" ></img> 2. 이의신청 이유 및 판단 가. 시정명령 관련 6 이의신청인은 ? 원심결 사건 관련 공사 현장에는 이의신청인에게 100% 책임을 지우기 어려운 특수성이 존재하는 점, ? 위원회도 이의신청인의 행위들에 대해 중대성이 약한 행위에 해당한다고 판단한 점, ? 이의신청인의 수급사업자에 대한 대금 미지급 행위는 최종 결정권을 보유한 발주처의 행위로 인해 발생한 사실이라는 점 및 추가 공사 대금 문제는 심의절차 종료된 점, ? 거래상대방이 수급사업자 1개 회사인 점, ? 직원들에게 준법 교육 실시 등을 진행하고 있는 점 등을 이유로 '향후 동일 또는 유사한 법 위반행위가 반복될 우려가 없다’라는 점을 강조하며 시정명령의 취소를 요청하였다. 7 살피건대 다음과 같은 사정들을 고려할 때, 이의신청인의 주장은 이유 없고 원심결의 향후 재발방지명령 부과는 적법하다. 8 ⅰ) 원심결 사건의 서면 발급의무 위반행위에 대해 향후 재발방지명령을 부과한 것은 적법하다. 9 첫째, 법 제3조에 따른 서면 발급의무는 공정한 하도급거래의 전제조건으로서 원사업자에게 부과되는 가장 기본적이고 필수적인 의무이다 10 법 제3조의 입법취지는 원사업자와 수급사업자 간의 계약내용을 명백히 하고 향후 분쟁이 발생할 때 사실 확인을 위한 기초자료로 활용함으로써 제조 등의 위탁내용이 불분명함으로 발생하는 수급사업자의 불이익을 방지함과 동시에 당사자간 사후 분쟁을 미리 막으려는 데에 있다.<각주>2</각주>즉, '원사업자와 수급사업자가 합의한 계약조건이 기재된 서면을 수급사업자가 납품 등을 위한 작업에 착수하기 전에 발급하는 것’은 공정한 하도급거래의 전제조건으로서 원사업자에게 부과되는 가장 기본적이고 필수적인 의무이다.<각주>3</각주>11 따라서 원사업자는 제조 등의 위탁을 하는 경우에는 법 제3조 제1항 및 제2항에 따라 하도급대금과 그 지급방법, 목적물 등을 원사업자에게 납품ㆍ인도 또는 제공하는 시기 및 장소 등 하도급거래에 필요한 일정한 사항을 기재하고 원사업자와 수급사업자가 서명 또는 기명날인한 서면을 수급사업자가 작업을 착수하기 전에 교부하여야 한다. 12 둘째, 이의신청인은 원심결 사건의 수급사업자에게 공사를 위탁한 후 공사 내역이 추가 또는 변경되었음에도 이와 관련된 서면을 수급사업자가 그 추가ㆍ변경위탁에 따른 공사를 착공하기 전까지 발급하지 아니하였다. 13 셋째, 원심결 사건의 추가ㆍ변경위탁 10건은 이의신청인이 직접 또는 이의신청인이 참석한 회의에서 구두로 작업지시가 이루어졌다. 14 구체적으로 원심결 사건의 추가ㆍ변경위탁 10건 중 3건은 이의신청인이 ○○에게 받은 기술검토의견서를 수급사업자에게 이메일로 전달하는 방식으로, 4건은 발주자, ○○단, 이의신청인이 참석한 주간공정회의 결과를 이의신청인이 수급사업자에게 전달하는 방식으로, 나머지 3건은 ○○단, 이의신청인, 수급사업자 3자간 회의 또는 협의하는 방식으로 작업지시가 이루어졌다. 15 또한 이러한 사실은 이의신청인 소속직원의 확인서<각주>4</각주>를 통해서도 알 수 있는데, 당시 현장소장이었던 ○○○은 “원심결 사건의 공사는 이의신청인의 인지없이 ○○단 및 수급사업자 간 단독으로 이루어진 것은 아니고, ○○단의 지시 등에 따른 이의신청인과 수급사업자 간의 인지, 묵시적 인정, 구두지시 등의 형태를 통해 이루어졌다”라고 확인하였다. 16 넷째, 원심결의 위반행위로 인해 당사자 간에 하도급대금 관련 분쟁이 발생하였다. 17 이의신청인은 원심결 사건의 추가ㆍ변경위탁을 구두지시한 후 위탁내역이 확인되지 않는다는 이유로 추가공사비 지급을 거부하였다. 구체적으로 살펴보면, 이의신청인은 돌관작업 및 추가공사에 따른 공사비의 정산을 요청하는 수급사업자에게 검증자료 부족을 이유로 수용을 거부하였는데, 2020. 6. 5. 이의신청인이 수급사업자에게 통지한 공문<각주>5</각주>에는 “설계변경 자료의 검토 및 검증을 위한 자료가 부족한 서류를 근거로 막연히 설계변경금액을 인정할 것을 요청하는 것에 대하여 수용이 불가”하다는 내용이 적시되어 있다. 18 ⅱ) 원심결 사건의 부당한 특약 설정행위에 대해 향후 재발방지명령을 부과한 것은 적법하다. 19 첫째, 법 제3조의4 제1항은 수급사업자의 이익을 부당하게 침해하거나 제한하는 계약조건을 설정하는 행위를 금지하고 있을 뿐이고, 부당한 특약의 효력의 유무, 부당한 특약에 따른 비용 전가 가능성 유무를 전제로 하고 있지 않다.<각주>6</각주>20 따라서 원심결 사건의 계약조건이 도입된 취지, 실제로 적용되었는지는 부당한 특약 설정행위의 성립여부에 영향을 미치지 않는다. 21 둘째, 이의신청인이 설정한 원심결 사건의 계약조건은 수급사업자의 이익을 부당하게 침해하거나 제약하는 계약조건에 해당한다. 22 구체적으로 원심결의 계약조건은 당초 계약 내역에 없는 공사 내역을 “기능상 필요”라는 추상적인 기준을 근거로 하여 당사자 간 협의 또는 부담 주체에 대한 객관적 판단 없이 사실상 추가공사에 대한 부담을 수급사업자 일방에게 부담시키는 것이다. 23 나아가 수급사업자가 입찰 참여 당시에 예측하기 곤란한 미래의 불확실한 상황을 사전에 예측하여 하도급대금에 해당 금액를 반영하여 견적하라는 것으로, 돌관작업 및 돌발상황이 발생하는 경우 하도급대금에 위 비용에 대한 대가를 포괄적으로 포함하였다는 이유만으로 발생 원인에 대한 귀책 여부 및 실제 투입비용 등을 고려하지 않은 채 수급사업자 일방에게만 비용을 부담시키는 계약조건으로 수급사업자의 이익을 부당하게 침해하거나 제한하는 계약조건에 해당한다. 24 셋째, 발주자와 이의신청인 간 체결된 원도급계약에는 해당 특약과 같은 내용이 존재하지 않는다. 25 넷째, 이의신청인은 원심결 사건의 계약조건을 추가ㆍ변경공사 관련 대금을 거부하기 위한 근거로 활용하였다. 26 구체적으로 돌관작업 및 추가공사에 따른 공사비의 정산을 요청하는 수급사업자에게, 이의신청인은 2020. 6. 5. 원심결 사건의 계약조건을 근거로 정산 불가를 통지하였다. 27 ⅲ) 이의신청인은 원심결 사건 이전에도 동종의 위반행위로 인한 처분 전력이 있었고, 향후에도 동일ㆍ유사한 위반행위를 반복할 우려가 상당하다. 28 이의신청인은 이 사건 행위와 동일한 행위(서면 발급의무 위반행위 2회, 부당한 특약 설정행위 1회)로 경고 처분을 받고도 개선하거나 시정하지 않은 채 여전히 동일한 위반행위를 지속하여 왔고, 이의신청인이 동종행위를 반복할 경우 거래상 열위의 지위에 있는 수급사업자로서는 이의신청인의 요구에 응할 수밖에 없는 상황은 변함이 없으므로, 이러한 사정을 종합적으로 고려할 때 이의신청인은 여전히 동일한 위반행위를 반복할 가능성이 크고, 위반행위를 다시 할 우려 또한 높다고 볼 수밖에 없다. 나. 과징금 납부명령 관련 29 이의신청인은 다음과 같은 사정을 고려하여 과징금 납부명령의 취소를 요청하면서, 과징금 납부명령 부과로 결정하더라도 50% 이내에서 추가 감경이 필요하다고 주장한다. 30 ① 이의신청인은 ? 위 시정명령에서 주장한 사정을 고려할 때 원심결 사건은 '공정한 하도급 거래질서 확립에 미치는 파급효과가 상당한 경우’에 해당하지 않는다는 점, ? 이의신청인이 과거 3년간 원심결 사건과 유사한 법 위반행위 등으로 경고 조치를 받은 전력이 3회에 불과한 점, ? 기타 과징금 납부명령이 부과된 다른 사례들과의 형평성 등을 고려할 때 원심결의 과징금 납부명령은 과한 결정이라고 주장한다. 31 ② 이의신청인은 원심결 사건에 대한 과징금 납부명령을 부과하더라도 '서면 미교부 행위’가 시장에 미치는 효과가 상당하다고 보기 어렵고, 이의신청인이 그 위반행위로 인하여 취득한 이익이 거의 없다는 점을 고려할 때 2차 조정 절차를 거쳐 산출된 금액의 100분의 50의 범위에서 감경할 필요가 있다고 주장한다. 32 살피건대 다음과 같은 사정들을 고려할 때, 이의신청인의 주장은 이유 없고 원심결의 판단은 정당하다. 33 ⅰ) 원심결의 과징금 납부명령 부과는 적법하다. 34 과징금 부과여부는 위반행위의 내용 및 정도 외 위반행위의 수가 많거나 과거 법 위반전력이 많아 향후 법 위반행위의 재발방지를 위해 필요하다고 인정되는 경우에도 부과하는 것을 원칙으로 하고 있다.<각주>7</각주>35 이의신청인은 과거 서면 발급의무 위반행위로 2회의, 부당한 특약 설정행위로 1회의 경고 처분을 받은 전력이 있고, 이는 원심결의 위반행위와 동일한 유형에 해당한다. 36 이에 위원회는 원심결의 행위에 대해 당사자 간에 발생된 대금 미지급 분쟁은 서면 발급의무 위반행위에서 기인하였다는 점, 이의신청인이 과거 서면 발급의무 위반행위로 공정거래위원회의 처분을 받은 사실이 있는 등 동일ㆍ유사한 위반행위가 지속되고 있다는 점 등을 고려할 때 하도급거래 질서의 저해 효과가 중대하다고 판단하여 과징금 납부명령 부과를 결정하였다. 37 한편, 원심결은 부과과징금을 산정하면서 과징금 부과를 전제로 위반행위의 중대성 정도를 '중대성이 약한 위반행위’로 판단한 것인데, 오히려 이를 과징금 미부과 사유로 판단할 여지는 전혀 없다. 38 결과적으로 원심결에서 이의신청인에게 서면 발급의무 위반행위에 대해 과징금 납부명령을 부과한 처분은 적법하다 할 것이다. 39 ⅱ) 이의신청인에게 부과된 과징금 32백만 원은 이의신청인의 법 위반행위에 비해 과도하여 비례의 원칙에 위반될 정도는 아니다. 40 이의신청인이 추가 감경을 요청하는 '위반행위가 시장에 미치는 효과, 위반행위로 인해 취득한 이익의 규모 등에 따른 조정’은 과징금고시 Ⅳ. 4. 가. (1). (나). 2). 규정에 따라 개별 위반사업자의 시장점유율, 가격 인상 요인 및 인상 정도, 위반행위의 전후 사정, 해당 산업의 구조적 특징, 실제로 취득한 부당이득의 정도 등을 고려하여 적용하되, 처분의 개별적ㆍ구체적 타당성을 기하기 위한 경우에만 적용한다. 41 원심결의 과징금액 산정 경위를 살펴보면, 이의신청인의 위반행위에 대해 과징금고시<각주>8</각주>에서 정한 중대성 정도 중 가장 낮은 '중대성이 약한 위반행위’로 구분한 후 위반금액 비율을 산정하기 곤란하여 정액과징금 부과방식을 적용하되 '정액과징금’ 중 '최저금액’인 4천만 원을 기본산정기준으로 정한 후 1ㆍ2차 조정사유 중 조사협력을 이유로 20%를 감경하여 산정된 금액이 이의신청인의 현실적 부담능력, 시장 또는 경제여건, 위반행위가 시장에 미치는 효과 및 위반행위로 인해 취득한 이익의 규모 등을 고려할 때 법 위반행위에 비해 과도하여 비례의 원칙에 위반될 정도로 보기 어렵다는 판단하에 추가 감경을 하지 않는 것으로 결정하고 최종 32백만 원을 부과과징금액으로 산정하였다.