2018년 노인복지시설 방문조사

Ⅰ. 조사 배경 및 개요 국가인권위원회는 노인의료복지시설에 거주하는 노인인권 실태를 파악하 고 종사자들의 인권의식 증진을 통한 예방적 효과와 인권침해적 요인의 개 선을 위한 정책적 대안을 마련하기 위해「국가인권위원회법」제24조에 따 라 방문조사를 실시하였다. 2018년 방문조사는 노인의료복지시설 중 전국 12개의 노인요양시설을 선 정하여, 개인의 자기결정권 보장 여부, 신체구속과 CCTV 설치에 따른 인권 침해 여부를 중심으로 살펴보았다. 조사결과 분야별 문제점을 확인하고, 이 를 바탕으로 노인 인권보장을 위하여「국가인권위원회법」제25조 제1항에 따라 그 개선방안에 대하여 권고 및 의견표명을 하게 되었다. Ⅱ. 판단 및 참고기준 「헌법」제10조, 제12조, 제17조, 제37조,「노인복지법」제2조, 제4조, 「개인정보보호법」제3조, 제4조, 제5조, 제15조, 제25조, 노인을 위한 유엔 원칙(1991. 12.) 등을 기준으로 하였다. Ⅲ. 방문조사 결과 및 개선방안 1. 일반현황과 조사내용 국가인권위원회가 실시한 방문조사 대상인 전국 12개 노인의료복지시설 의 일반현황은 아래 <표>와 같다. <표> 방문조사 대상기관별 일반현황 이번 방문조사에서 시설별 조사 내용은 개인의 자기결정권 보장 분야의 경우 입소계약서ㆍ동의서 징구 여부 및 생활과정 프로그램 참여여부 결정과정, 종교의 자유 및 참정권 보장 여부 등을 점검하였다. 또한 신체구속 분야는 신체구속 현황 과 동의서 수령 및 신체구속 절차 등을, CCTV 분야는 설치 및 운영 현황 전반 에 대하여 각각 조사하였다. 조사결과, 노인의료복지시설 입소 노인의 자기결정권과 인격권, 신체의 자유, 사생활 비밀 및 자유와 관련된 인권침해 요소가 다수 확인되었다. 이에 △ 입소 노인 중 남성 비율이 32%에 달하지만 남성 요양보호사가 한명도 없어 이성에 의 한 돌봄 과정에서 발생하는 인권침해, △ 기저귀 교체나 개복 등 과정에서 당사 자의 신체노출 방지 가림막 미설치로 인한 인권침해,△ CCTV 설치운영 과정에 권역 소재지 시설명 운영주체 정원(현원) ○○ ○○구 ○○○○○○ 재단법인 118(118) ○○○○○○○○ 개인 25(25) ○○군 ○○○○○○○○○ 개인 29(22) ○○○○○ 사회복지법인 69(65) ○○ ○○시 ○○○○ 개인 17(14) ○○○○○○○○ 사회복지법인 49(48) ○○군 ○○○○○ 사회복지법인 36(35) ○○○ 개인 25(23) ○○ ○○구 ○○○○○○○○○ 사회복지법인 64(50) ○○ ○구 ○○○○○○○○○○ 사회복지법인 84(45) ○○ ○구 ○○○○ 사회복지법인 65(23) ○○ ○○ ○○○○○○○○ 사회복지법인 29(29) 서의 관련 법령에 따른 규정 미준수에 의한 인권침해 등 일부 시설의 현장 시정 조치사항을 제외하고, 각 시설을 포괄하는 분야별 개선 사항에 대해 정책권 고 및 의견표명이 필요하다고 판단하였다. 2. 자기결정권 보장 관련 개선사항 「헌법」제10조는 모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다고 규정하고 있고, 「헌법」제10조의 인간의 존엄과 가 치에서 연유하는 인격권은 그 내용으로서 자기결정권을 포함하는데, 자기결 정권은 삶과 죽음, 인생의 설계, 생활 방식의 결정 등에 있어서 개인이 자율 적으로 자신의 생활 영역을 결정.형성할 수 있는 권리를 말한다. 시설 입소 노인이 삶의 주체로서 자기결정권을 행사한다는 의미는 생의 마지막 순간까지 인간다운 삶을 영위한다는 의미와도 같다. 자기결정권이 보장받지 못한다면 장기요양시스템에서 노인은 극단적으로 돈벌이 수단으 로 다루어질 가능성이 크기 때문에 자기결정권 보장은 시설 생활 노인들의 기본적 인권 보장과 직결되는 사안이다. 이에 따라, 보건복지부 행정지침인 「2018년 노인보건복지 사업안내」에 서는 노인의료복지시설 서비스 제공의 기본원칙 중 자기결정과 관련하여, "입소 및 퇴소, 일상생활, 사회참여, 종교생활, 서비스 이용 등 장기요양서비 스 이용에 수급자의 자기결정권과 선택권을 최대한 존중한다."고 규정하고, 이를 구체화하여 "노인복지시설 인권보호 및 안전관리지침"을 마련하였다. 그런데, 방문조사 결과, 입소 계약 시 의사소통이 가능한 노인도 입소 계 약 당사자에서 배제되는 사례가 확인되었다. 생활단계에서는 집단생활이기 때문에 개인의 행동이 제한을 받을 수 있지만 대체로 자유로운 생활이 부 족한 편이다. 시설에서 진행하는 프로그램도 색칠공부, 공놀이, 노래하기 등 시설 종사자가 진행하는 단조로운 자체 프로그램이 주를 이루고, 나들이, 산책 등도 비교적 활동을 할 수 있는 건강한 노인이 주요 대상이 되는 경 향을 보인다. 입소자들은 생활에 도움이 필요한 노인들이기 때문에 자기가 결정할 권 리를 행사하거나, 주장하는 것에 어려움이 있다. 특히 치매 등 인지장애로 의사결정 능력이 부족하거나 상실하였을 경우에는 보호자에 의해 당사자의 신변사항이 결정되기 때문에 시설측도 보호자의 의견에 의존하는 경향을 보인다. 종교의 자유 보장이나 참정권 보장은 입소 계약 시 입소자나 보호자의 선호 혹은 기관의 서비스에 해당할 뿐 계약내용에 명시되지 않았다. 이는 상대적으로 부차적인 문제로 인식하고, 특별히 분쟁의 소지가 될 가능성도 희박하기 때문에 시설 입장에서는 예산과 인력을 투입하고자 하는 의지가 약하다. 또한 입소자나 보호자 입장에서도 종교의 자유나 참정권에 대한 인 식이 상대적으로 낮고 중요한 계약내용으로 보지 않는 것도 하나의 이유일 것이다. 시설에서 종교의 자유를 보장하기 위해서는 다양한 종교활동이 보장되어 야 한다. 입소자들이 자신의 종교를 선택할 수 있도록 복수의 종교활동을 보장하고, 종교의 자기결정권 보장의 개념을 행사 참여 여부가 아닌 종교행 사의 종류로 판단하는 단계로 개선될 필요가 있다. 이상적으로는 시설입소 노인이 가진 모든 종교행사를 시설에 안배하는 것이나, 이는 현실적으로 어 려움이 많기에 시설입소자에 대한 정기적인 욕구조사를 통해 가장 다수가 원하는 종교 활동을 두 가지 이상 보장하는 방안이 필요하다. 참정권과 관련하여, 조사대상 시설에서는 입소 노인을 기표소로 이동시켜 투표를 하도록 돕고 있었다. 그러나 대다수 노인의료복지시설들이 교외지역 에 분포해있어 투표소까지 송영서비스를 제공하는데 상당한 시간이 소요되 는 등 투표기간 동안 이를 지원할 인력이나 차량이 부족할 때 노인들의 투 표권 행사가 제한될 우려가 있다. 이러한 시설 현황 등을 감안하여 입소노 인들의 참정권 보장을 위한 대안 마련이 필요해 보인다. 이상과 같은 상황을 종합할 때, 노인의료복지시설의 입소, 생활, 퇴소 등 모든 단계에 걸쳐서 입소자의 자기결정권이 제대로 보장되지 않고 있으므 로, 이와 관련된 행정지침이 있으나 보다 구체적인 가이드라인 및 매뉴얼을 마련하여 이를 평가지표 등에 반영하고, 이에 대한 지도.감독 강화가 요구 된다. 3. 신체구속 관련 개선사항 노인의료복지시설에서의 신체구속은 「헌법」제12조에 보장된 신체의 자 유를 침해하는 행위인데, 헌법상 "신체의 자유"란 모든 기본권의 기초가 되 는 것으로, 「헌법」제37조에 근거해 법률에 따라 제한된다고 하더라도 그 본질적인 내용이 훼손되어서는 아니되며, 엄격한 요건 아래 필요 최소한의 범위에서만 제한될 수 있다. 국가인권위원회는 다수인보호시설과 의료기관의 신체의 자유 제한과 관 련하여, 그동안 보건복지부 장관에게 ①일반 의료기관의 경우, 「의료법」 등에 격리.강박의 요건과 절차에 관한 기준을 마련하여 시행할 것(2014. 5. 28. 침해구제제2위원회 결정, 13진정0182200.0078500병합), ②요양병원의 경우, 신체보호대 사용의 근거를 법률이 아닌 「의료법 시행규칙」제36조 제6항에 둔 것은 법률유보원칙 위배이므로 법률적 근거를 마련할 것(2016. 12. 5. 상임위원회 결정, 노인인권 보호를 위한 요양병원 제도 개선 권고의 건), ③노인의료복지시설의 경우, 「노인복지법」에 법적 근거를 신설하고 구체적 내용과 세부적 절차 등에 관한 규정을 「노인복지법 시행령」에 마 련할 것(2017. 1. 12. 상임위원회 결정, 치매노인 인권보호 위한 제도개선 권 고의 건)을 각각 권고하였다. 방문조사 결과, 조사대상 시설들은 신체구속과 관련하여 입소 시 포괄적 동의서를 받거나 사유가 발생했을 때 개별적 사항에 대해 동의를 받고 있 었다. 또한 신체구속 시행 전에 가족 동의를 받는 과정은 잘 지켜지고 있는 반면, 제재자, 제재 시간, 해제 시간 등 세부 내용에 대해 경과기록지를 작 성하지 않는 시설도 있고, 관련 규정 매뉴얼을 별도로 갖고 있지 않는 시설 도 있었다. 조사대상 시설 중에서 신체구속을 최소화하기 위한 노력을 기울이는 시 설도 있었지만, 신체구속을 최소화하는 것은 종사자의 업무 과부하를 유발 한다는 기본 인식 또한 자리 잡고 있었다. 대다수 시설은 신체구속 동의서, 내부 매뉴얼 등 서류는 구비되어 있으나, 실제 운영과정에서 제대로 적용되 지 않고 있을 뿐만 아니라 그러한 절차의 의미를 명확하게 인지하지 못하 고 있는 것으로 확인되었다. 또한 신체구속, 신체억제, 보호대 등 같은 행위이지만 다양한 용어를 혼 용해서 사용하고 있었고, 신체구속 시 의사의 진단(의사 소견서)을 중요시 하는 시설이 있는 반면, 서비스 제공 과정에서 어려움이 발생하기 때문에 보호자의 동의를 중요하게 생각하는 시설이 있는 등 시설에 따라 의료적 관점과 돌봄의 관점으로 나뉘어 혼선을 빚고 있었다. 현재 신체구속과 관련하여서는 보건복지부 행정지침인「2018년 노인보건 복지 사업안내」상 "노인복지시설 인권보호 및 안전관리지침"을 통해 원칙 적으로 신체의 자유를 제한하면 안된다고 하면서도 예외적 사유(절박성, 비 대체성, 일시성)를 들어 신체제한을 허용하고 있다. 이 경우 본인이나 가족 등 보호자에게 통지하여 동의를 받고, 사유를 기록하도록 규정하고 있다. 그러나, 이같은 행정지침은 법률에 관련 근거가 없는 것으로 법률유보원칙 위배이고, 동 행정지침에도 구체적인 방법과 절차가 아닌 원칙만 제시되어 있기 때문에 시설 현장의 혼란을 가중시키고 있다. 보건복지부는 2017. 1. 12. 국가인권위원회가 노인의료복지시설 신체구속 과 관련하여 「노인복지법」에 법적 근거를 마련하고 같은 법 시행령에 세 부 지침을 마련하라는 권고에 대해 2017. 11. 7. 회신을 통해 △국회 이찬열 의원이 대표발의한 「노인복지법 개정법률안」(의안번호 제7898호)을 통해 법적 근거를, 구체적 내용과 세부 절차 등은 하위법령에 각각 마련하고, △ 노인복지법 개정 전까지는 각 시.도를 통해 노인의료복지시설의 신체억제 대 오남용 사례가 발생하지 않도록 지속적인 지도.감독을 펼칠 것이라는 수용입장을 밝혔다. 그런데 방문조사 결과에서 확인된 것처럼 현재 노인의료복지시설에서 신 체구속이 여전히 법적근거도 없이 시행되고 있는 상황임을 감안할 때 신체 구속과 관련하여 법적 근거를 시급히 마련하고, 이를 근거로 신체구속 행위 에 대한 구체적 방법, 절차 등을 마련함과 동시에 이 기준을 따르지 않을 경우 처벌하는 등 적극적인 제도 개선이 필요할 것으로 판단된다. 따라서 신체구속과 관련된 법적 근거 마련을 위해 국회의장에게 현재 국 회에 계류 중인 관련 법률의 조속한 심의를 촉구할 필요가 있다. 4. CCTV 설치 운영 관련 개선사항 「헌법」제10조는 인간의 존엄과 가치에서 연유하는 개인의 인격권과 초 상권, 그리고 같은 법 제17조에서 규정하고 있는 개인의 사생활의 자유와 비밀을 보장하고 있다. 다만「헌법」제37조에 따라 제한하더라도 필요 최소 한의 범위에서 이뤄져야 한다. 이러한 권리를 보호하기 위하여 마련된 「개인정보보호법」은 공개된 장 소에 대해서는 같은 법 제25조의 규정을 두고 있는데, 동 규정에 의하면 누 구든지 공개된 장소의 CCTV의 설치 및 운영을 원칙적으로 금지하고, 예외 적으로 법령의 규정이 있는 경우, 범죄의 예방 및 수사를 위해 필요한 경 우, 시설 안전 및 화재 예방을 위하여 필요한 경우 등에 한하여 허용하고 있다. 또한, 비공개된 장소에 대한 CCTV 설치.운영은 「개인정보보호법」제 25조가 적용되지 않으나 이를 통해 수집되는 영상정보는 개인정보에 해당 하므로 같은 법 제15조가 적용된다고 할 것인데, 이에 의하면 특정인에 한 하여 출입할 수 있는 주거 전용공간, 사무실 등 비공개된 장소에 CCTV를 설치.운영하고자 할 때에는 법률에 특별한 규정이 있거나 법령상 의무의 준수 및 업무수행을 위해 불가피한 경우 등의 예외적인 사유가 없는 한 촬 영 범위에 포함된 모든 정보주체의 사전 동의를 받아야 할 것이고, 안내판 설치나 보호조치 등은 공개된 장소에 설치된 CCTV의 규정을 준용해야 할 것이다. 국가인권위원회는 정신보건시설의 CCTV와 관련하여, “CCTV를 설치한 목적은 입원환자의 자.타해 방지 등 환자 안전으로 그 정당성이 인정될 수 있고, CCTV를 설치하여 항시 사고의 위험성이 존재하는 격리실, 중증환 자 입원실에 대한 CCTV 설치는 적정한 방법이라고 볼 수 있다. 그러나 환 자들이 TV를 시청하거나 옷을 갈아입는 등 일상생활이 이루어지는 병실 전 체에 대하여 24시간 내내 CCTV로 촬영.감시한 것은 최소한의 범위 내에 서 CCTV를 설치하고 촬영하였다고 보기 어려우므로 시정할 것”(2009. 2. 11. 장애인차별시정위원회 결정, 08진인3538)을 권고하였다. 또한, 장애인거주시설의 CCTV와 관련하여, “식당, 복도 등 공동공간의 경우와 달리 생활실의 경우 사생활이 현저히 침해당할 우려가 있는 사적 성격의 장소이므로 원칙적으로 금지하는 것이「헌법」제37조 제2항의 후단 에서 규정하고 있는 법익 균형, 최소 침해 등 과잉금지원칙에 부합한다고 판단하고, 시설 내 사생활을 침해하는 생활공간 CCTV를 철거할 것”(2018. 4.10. 장애인차별시정위원회, 17직권1500.16진정1005300병합)을 권고하였다. 이번 방문조사 결과, 조사대상 시설별 CCTV 설치 운영현황은 아래 <표> 와 같다. <표> 조사대상 시설별 CCTV 설치.운영현황 시설명 공동공간 생활실 매뉴얼구비 동의서수령 ○○○○○○ ○ × × × <표>에서 살펴본 바와 같이 시설 내 공동공간(복도, 현관 등)의 경우 3개 시설을 제외하고 모두 CCTV를 설치하였고, 생활실에 설치한 시설도 4곳에 달한다. 하지만 열람권한, 열람 시기 등을 정한 지침이나 매뉴얼 등을 구비 한 시설은 절반에 그치고 있다. 또한 대부분의 시설은 입소 시 표준계약서 서식에 따라 개인정보동의서를 받고 있는데 동의서를 받는다고 하더라도 치매 등 인지장애로 의사결정 능력이 부족하거나 상실한 경우가 많으므로 사실상 의미가 없다고 할 것이다. 노인의료복지시설 CCTV는 입소 노인의 사고ㆍ사망 시 돌봄 관련한 책임 및 원인 규명과 입소 노인의 학대예방 등 인권보호를 위해서 필요하다는 주장에 따라 설치되고 있지만, 오히려 사생활 침해 등 인권침해 요인으로 작용하기도 한다. 또한 최근 시설에서 설치되고 있는 네트워크 CCTV는 어 플을 통해서 다수의 사람들이 실시간으로 볼 수 있기 때문에 인권침해의 우려가 더욱 커지고 있다. 이처럼 CCTV 설치는 양면성을 가지고 있지만 기본권 침해의 가능성이 있기 때문에 법익 균형, 최소침해 등 과잉금지원칙 ○○○○○○○○ × × × × ○○○○○○○○○ ×(설치검토) × × × ○○○○○ ○ ○ ○ × ○○○○ ○ × × × ○○○○○○○○ ○ × ○ × ○○○○○ ○ ○ × × ○○○ × × × × ○○○○○○○○○ ○ × ○ × ○○○○○○○○○○ ○ ○ ○ × ○○○○ ○ ○ ○ × ○○○○○○○○ ○ × ○ × 에 부합하게 운영되어야 할 것이다. 따라서 노인의료복지시설의 CCTV 설치 운영과 관련하여 사생활 침해가 발생하지 않도록 관련 매뉴얼이나 가이드라인을 제시하고 지도.감독을 강 화하는 방안을 강구할 필요가 있다고 판단된다. Ⅳ. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」제25조 제1항에 따라 주문과 같이 권고 및 의견표명하기로 결정한다.