2020년 외국인 보호시설의 보호 외국인 인권 개선을 위한 권고

Ⅰ. 권고 배경 국가인권위원회(이하 "위원회"라고 한다)는 「국가인권위원회법」제24조(시 설의 방문조사)에 따라 외국인 보호시설의 보호 외국인 인권실태를 파악하 고 인권침해를 예방하기 위해 매년 정기적으로 방문조사를 실시하고 있다. 위원회는 2020. 7. 22. "2020년 외국인 보호시설 방문조사" 개시 결정을 하 여 감염병 상황에서 외국인 보호시설에서 생활하는 보호 외국인의 기본권 제한 상황을 조사하기로 하였다. 방문조사단은 전체 보호시설의 현황 자료 를 제출받아 검토하고, "○○외국인보호소와 △△, □□, ◇◇, ▽▽▽▽의 외국인 보호시설"을 방문하여 보호 외국인의 입소 및 생활과정 전반에서 감 염병 방역과 의료지원, 보호기간, 처우지원 등의 현황을 조사하였다. 위원회는 방문조사 결과를 토대로 외국인 보호시설에서 생활하는 보호 외국인의 인권 개선을 위해 「국가인권위원회법」제25조 제1항 및 제19조 제1호에 따라 검토하였다. Ⅱ. 판단 및 참고기준 「대한민국헌법」과 「감염병의 예방 및 관리에 관한 법률」제4조 제1항, 「 출입국관리법」제51조, 제56조의6, 제63조, 「외국인보호규칙」제6조, 제7조, 제19조, 제21조, 제22조, 제25조, 제26조, 제33조, 제35조를 판단기준으로 하 고, 세계보건기구의 「국제보건규칙」제1부 제3조, 유엔사무총장의 2020. 5. COVID-19와 인권 정책보고서, 중앙방역대책본부 「코로나바이러스감염증-19 집단시설·다중이용시설 대응 지침」등을 참고하였다. Ⅲ. 판단 세계보건기구(World Health Organization, 이하 "WHO"라고 한다)는 2005 년 「국제보건규칙」을 채택하였고, 위 규칙 제1부 제3조는 국제적 감염병 대 응의 원칙으로 인간의 존엄과 인권, 기본 자유 존중, 유엔헌장과 세계보건 기구 헌장 준수, 유엔헌장과 국제법의 원칙에 따라 법을 제정하고 국내 보 건 정책에 따라 법을 시행할 국가의 주권을 확인한 바 있다. 관련하여 「감염병의 예방 및 관리에 관한 법률」(이하 "감염병예방법"이라 고 한다) 제4조(국가 및 지방자치단체의 책무) 제1항은 국가와 지방자치단 체의 책무에 대해 감염병 환자 등의 인간으로서의 존엄과 가치를 존중하고 그 기본적 권리를 보호하도록 규정하고 있다. 2020. 1. 7. 코로나 바이러스 호흡기 질환(이하 "코로나19"라고 한다)이 보 고된 이후 유엔 사무총장은 2020. 5. COVID-19와 인권 정책보고서(UN Policy Brief on Human Rights and Covid)에서 인권은 코로나19 대응과 회복에 있어서 매우 중요하다고 강조하면서 특히 수감자, 구금자 등 자유를 박탈당한 이들은 성인과 아동 모두 바이러스의 급속한 확산에 매우 취약하 므로 비구금 제재(non-custodial sanctions)를 적용하거나 선별된 특정 유형 의 수감자들을 석방할 필요가 있고, 재판 전 수감자, 경범죄 수감자, 정치 범, 출소일이 얼마 남지 않은 자의 수를 축소하는 절차가 신속하게 이루어 져야 하며, 석방될 수 없는 자들은 반드시 적절한 의료 서비스를 받을 수 있도록 하여야 한다고 권고하였다. 감염병예방법에 근거하여 외국인 보호시설에서 생활하는 보호 외국인들 의 기본권이 불가피하게 제한되고 사회공공의 안전을 위한 조치로서 방역 조치가 우선시될 수 있다. 그러나 공공의 안전을 위한 방역상 요구라 할지 라도 기본권의 제한은 필요하다고 인정되는 최소한의 범위 안에서 이루어 져야 하며, 공공의 안전을 실질적으로 달성하기 위해서는 기본권 보장과 방 역조치가 상호 밀접하게 보완되어야 하므로 개인의 존엄과 가치를 소홀히 해서는 아니 된다 할 것이다. 방문조사단은 코로나19 상황을 감안하여 균형적 시각에서 외국인 보호시 설의 방역조치와 보호시설 생활인의 처우 제한을 확인하고자 노력하였다. 그 결과 아래와 같은 사항을 확인하고 공공의 안전 확보를 위해 보호시설 에서 생활하는 보호 외국인의 인권 및 처우 개선이 필요하다고 판단하였다. 1. 신규 보호 외국인 격리 기간 보장 등 적극적 방역 수칙 준수 지원 외국인 보호시설은 지방 출입국외국인 관서 또는 출장소의 사무용 건물 의 일부를 보호 목적으로 사용하는 “보호실”과 보호 외국인이 생활할 수 있는 지원 설비를 구비한 전문보호시설인 “보호소”로 크게 구분된다. 보호 외국인은 단기간 임시보호의 목적에서 운용되는 보호실에서 통상 2~7일간 보호를 받다 장기간 보호가 필요한 경우에는 보호소로 이송된다. 2020년 방문조사 과정에서 방문조사단은 2020. 5.부터 같은 해 7.사이 방 역에 따른 각국의 국경폐쇄 조치로 보호외국인의 출국이 지연되면서 일부 외국인 보호시설의 "월별 평균 보호인원"이 수용률 70% 이상으로 증가하여 최대 수용인원에 가까이 도달한 것을 확인하였다. 해당시설 조사를 실시하 며 보호인원 수용 정도를 확인한 바, 상시적으로 일정 수의 격리거실이 운 용되고 나머지 잔여 거실에 외국인을 보호하면서 보호실별로 인원 편중 현 상이 발생하는 것을 확인하였다. 또한 일부 임시보호시설에서는 방역상 필 요한 신규 입소자의 자가격리 기간을 준수하지 않고 단축하여 운용하고 있 는 것도 확인하였다. 결과적으로 보호실이 충분하지 않은 보호시설의 경우 별도의 격리거실 지정 및 운용으로 현재 수용인원이 최대 수용인원에 미치 지 못하더라도 보호실이 과밀수용 상태에 이를 수 있다는 점을 확인하였다. <월별 평균 수용률> (단위: 명, %) 연 번 기관명 최대 수용 인원 월별 평균 수용률 (2020. 1.~7.) 1월 2월 3월 4월 5월 6월 7.20 1 ▽▽▽▽출입국ㆍ외 국인청 외국인보호실 44 14% 16% 9% 7% 20% 25% - 2 ◇◇출입국ㆍ외국인 청 외국인보호실 118 21% 24% 23% 34% 81% 65% 68% 3 △△출입국ㆍ외국인 사무소 외국인보호실 29 25% 60% 27% 60% 99% 93% 69% 4 □□출입국ㆍ외국인 사무소 외국인보호실 34 11% 10% 14% 17% 76% 73% 85% 5 ○○외국인보호소 480 28% 26% 29% 41% 77% 82% 60% 중앙방역대책본부(이하 "중대본"이라고 한다)는 “코로나바이러스감염증-19 집단시설·다중이용시설 대응 지침”(이하 "대응지침"이라고 한다)을 배포하며 집단시설에서 의심환자 대기를 위한 시설 내 격리공간 확보를 준비할 것과 신규입소자에 대해 격리공간에서 14일의 자가격리를 실시할 것을 권고하였 다. 해외 사례로 미국질병통제예방센터(Centers for Disease Control and Prevention)는 교도소 및 구치소와 같은 인신구속시설에 대해, 수용시설에 도착한 사람을 적절히 격리할 수 있는 역량을 갖출 것과 무증상을 고려하 여 마스크 착용과 사회적 거리두기를 준수하면서 14일의 예방격리를 실시 할 것을 지침으로 규정하고 있다. 중대본의 대응지침은 자가격리 대상자와 최대한 접촉하지 않을 것, 자가 격리 대상자를 독립된 공간에서 생활하게 할 것, 공용 공간은 자주 환기를 시킬 것, 불가피하게 자가격리 대상자를 접촉할 경우 마스크를 쓰고 서로 2m이상 거리를 둘 것, 자가격리 대상자와 생활용품을 구분하여 사용할 것, 테이블 위, 문 손잡이, 욕실기구 등 손길이 많이 닿는 곳의 표면을 자주 닦 을 것 등을 권고하고 있는데, 외국인 보호시설은 시설 및 인력 지원 부족으 로 위와 같은 수칙을 준수하기 어려운 상태인 것으로 판단된다. 특히 보호 시설의 거실과 복도의 벽은 대부분 창살로 구분되어 있는 구조인데 일반거 실과 인접한 거실을 격리거실로 사용하고 있어 공기 내 유포되는 바이러스 를 차단하기 어려운 구조로 되어 있음을 확인하였다. <격리거실 운영 현황> 보호 시설 격리 기간 전체실 (분리실) 거실 분리벽 격리 방식 다수인원이 집합하는 보호시설의 방역에서 감염을 예방하는 것은 무엇보 다 중요하다. 폐쇄된 공간에서 발생한 내부 감염의 실패 사례에서 피해를 수습하는 과정에 더 많은 비용과 노력이 필요하다는 점은 충분히 확인된 바 있다. 그러므로, 외국인 보호시설이 격리기간 준수 등 중대본의 지침에 따른 방역조치를 철저히 지킬 수 있도록 최대한 지원할 필요가 있다. 2. 보건소 등 의료기관과 협력 및 외부진료를 위한 계호 인력 확충 「외국인보호규칙」제6조(신체와 소지품 검사), 제7조(환자 발견 시 조치) 는 보호외국인이 입소하면 질병유무를 확인하여 기록하게 하고 급히 치료 받아야 할 질병·상처 또는 신체적 이상이 있음을 발견하였을 때에는 보호시 설 안에 있는 의사 또는 외부 의료기관에서 진료를 받게 하여야 하며, 질병 등으로 의료조치가 요구되거나 감염병 등으로 격리 보호가 필요하다고 진 단된 경우에는 보호외국인에 대하여 적절한 조치를 하고 소견서를 작성하 도록 규정하고 있다. 코로나19 감염병 발생 이후에는 체온을 측정하고 코로나19 문진표를 작 성하도록 하는 입소 과정을 추가하고 있다. 그런데 이러한 입소 신체검사를 ▽▽▽▽ 0일 5 창살 격리없음(PCR 검사 완료자만 입소함) □□ 2일 8(2) 일반벽 동일시기 입소자 2일 격리거실 배정 ◇◇ 2일 21(4) 창살 동일시기 입소자 2일 격리거실 배정 △△ 1주 4(1) 창살 1. 여러시기 입소자 1주 격리거실 배정 2. 개인별 1주일 경과 후 일반거실 이동 ○○ 1주 45(21) 창살 동일시기 입소자 1주 격리거실 배정 의료적 전문성이 없는 출입국 담당공무원이 담당하고 있고 그 결과 보호 외국인이 입소한 이후 내부 또는 외부검진 과정에서 폐렴, 결핵 증상이 진 단되는 사례가 확인된다. 의료인이 상주하지 않는 보호시설에서 근무자와 보호 외국인의 발열 관리를 출입국 담당공무원이 담당하고 있어 의료상황 발생 시 빠른 판단과 대응이 어려운 점이 있는 것도 확인된다. <의료지원 내역> 구분 ▽▽▽▽ □□ ◇◇ △△ ○○ 내부 의료진 × × × × ○(일반과) 협약병원 ◎◎병원 등 ◎◎병원 등 ◎◎병원 등 ◎◎병원 등 ◎◎병원 등 한편, 방문대상 시설의 1년간 월별 외부진료 횟수를 확인한 바, 방역상황 에서 보호시설의 외부진료 횟수가 증가한 것이 확인되었다. 지역 출입국 관 서 외국인보호실의 보호 인력이 부족하여 외부진료를 위한 보호 외국인의 계호 업무부담이 과중된다는 의견도 확인되었다. <월별 외부진료 실시현황> 기관명 월별 외부진료 실시현황(2019. 7.~2020. 6.) 계 7월 8월 9월 10월 11월 12월 1월 2월 3월 4월 5월 6월 ▽▽▽▽ 23 - 2 2 1 - 4 - 2 - - - 12 □□ 29 - 1 2 1 1 2 - 1 5 4 5 7 ◇◇ 105 6 5 2 1 3 3 2 1 28 11 32 11 △△ 54 1 1 - 1 1 5 1 7 3 15 4 15 중대본 대응지침에 따르면, 다중이용시설은 감염관리를 위한 전담직원을 지정하여 배치하여야 하고, 시설 출입 시의 방역관리를 강화하며 위생수칙 을 준수하여야 하고, 의심환자 발생 시 즉시 보건소에 신고하여야 한다. 보 호 외국인은 일정기간 보호시설에서 생활하게 되므로 입소절차부터 적극적 으로 방역 대응을 할 필요가 있다. 또한, 의학적 전문성이 있는 의료진에 의한 입소자 관리가 이루어지는 것이 바람직하다. 다만, 보호시설에서 자체 적으로 의료인력을 확보하여 대응하는 것이 어려운 여건이라면 보건소 등 지역 의료기관과 협력 체계를 구축하여 대응하는 방안을 고려해 볼 수 있 다. 한편 보호 중인 외국인이 신속한 외부진료를 받을 수 있도록 적정한 계 호인력을 확충하는 것이 필요하다. 3. 단기 보호 시설의 장기수용 방지를 위한 일시보호해제 적극 검토 「출입국관리법」제51조(보호) 제1항은 출입국관리공무원은 외국인이 제46 조(강제퇴거의 대상자) 제1항 각 호의 어느 하나에 해당된다고 의심할만한 상당한 이유가 있고 도주하거나 도주할 염려가 있으면 지방출입국·외국인관 서의 장으로부터 보호명령서를 발급받아 그 외국인을 보호할 수 있다고 규 정하고 있고, 같은 법 제63조(강제퇴거명령을 받은 사람의 보호 및 보호해 제) 제1항은 지방출입국·외국인관서의 장은 강제퇴거명령을 받은 사람을 여 권 미소지 또는 교통편 미확보 등의 사유로 즉시 대한민국 밖으로 송환할 수 없으면 송환할 수 있을 때까지 그를 보호시설에 보호할 수 있다고 규정 하며 보호기간에 상한을 두고 있지는 않다. ○○ 73 5 7 3 5 3 4 - 2 1 9 13 21 방문조사 과정에서는 외국인보호실에 있는 외국인이 대체적으로 1개월 이내에 외국인보호소로 이송되거나 출국하고 있고, 외국인보호소의 외국인 은 3개월 이내에 출국하고 있는 것을 확인하였다. 그런데, 그 내용을 살펴 보면 2020년도 전체 외국인 보호시설 월별 1인 평균보호기간이 2020. 1. 5.7 일이었으나 코로나19 발생 이후 크게 증가하여 2020. 5.에는 24.5일로 증가 하였다가 2020. 8.에도 21일로 증가한 상태로 확인되었다. 위 기간 출입국· 외국인청의 보호일시해제 신청 및 해제 결정을 살펴본 바, 코로나19 발생 이전인 2019년과 비교하여 크게 증가하지 않았던 것으로 확인된다. <외국인 보호시설의 평균 보호기간>1) (단위: 일) 보호시설의 장기간 보호는 사실상 기한 없는 구금이 될 수 있으며 기본 권을 크게 제한한다. 코로나19 발생 이후 사회적 거리두기 실시에 따라 외 국인 보호시설은 종교·심리지원, 운동시간, 외부소통 등의 처우를 크게 제한 1) 2020년 방문조사 과정에서 수집된 보호시설별 1인 평균보호 기간 현황과 2020. 9. 22. 출입국·외국인청본부 김용민 의원 답변자료를 토대로 재작성하였다. 보호시설명 보호시설별 평균보호기간 2020년 전체 외국인 보호시설의 평균보호기간 2019. 7. 1.~ 2020. 6. 30. 1월 2월 3월 4월 5월 6월 7월 8월 ▽▽▽▽ 5.49 5.7 6.7 11.6 13.4 24.5 21.1 15.6 21 □□ 7.9 ◇◇ 9.25 △△ 6.5 ○○ 9.6 하였으며 보호가 장기화 되는 상황에서 보호 외국인의 기본권이 크게 제한 된 상태임을 확인하였다. 그러므로, 보호기간이 장기화 될 것으로 예상된다면 보호의 사유를 면밀 히 심사하여 적극적으로 보호해제를 고려하는 것이 필요해 보인다. 또한, 주거지 제한, 신원보증인 지정, 적정한 보증금 납부 등 방안을 조건으로 보 호 외국인이 출국 요건을 구비할 때까지 기본권 침해가 최소화되도록 적극 적으로 보호의 일시해제 등의 조치를 검토할 필요가 있다. 4. 일반면회 실시기준 재검토 및 화상 면회 등 비대면 방안 마련 「출입국관리법」제56조의6(면회등) 제1항은 보호시설의 피보호자는 다른 사람과 면회, 서신수수 및 전화통화를 할 수 있다 규정하고 있고, 제2항에 서 지방출입국·외국인관서의 장은 보호시설의 안전이나 질서, 피보호자의 안전·건강·위생을 위하여 부득이하다고 인정되는 경우에는 면회 등을 제한 할 수 있다고 규정하고 있다. 출입국·외국인청은 2020. 2. 6. 보호시설의 일반면회를 잠정 제한하고, 코 로나19로 인한 사회적 거리두기의 완화 및 강화 정도에 따라 보호시설별로 일반면회를 허용하거나 제한하도록 하였다. 중대본의 사회적 거리두기 단계 가 낮은 단계에서 비접촉 방식으로 면회를 허용하고 높은 단계에서는 방문 면회를 제한하도록 하고 있는데, 외국인 보호시설은 2020. 10. 거리두기 단 계가 높아진 이후 장기간 일반면회를 제한해왔다. 2020. 11.말부터 사회적 거리두기 단계가 개편되고 중대본의 다중이용시 설의 면회에 대한 제한 지침이 완화되었으나, 외국인 보호시설은 기존 일반 면회 제한 방침을 유지하고 있다. 또한, 정보통신 기술의 발달로 직접 면회 가 어려운 상황에서도 인터넷과 휴대전화를 이용한 화상면회 등 비대면 면 회가 가능함에도 불구하고 이러한 조치는 확인되지 않는다. 보호 외국인의 건강 및 방역상 필요를 이유로 일반면회의 제한이 불가피 할 수는 있으나 면회제한이 장기화되고 화상면회 등 대체 가능한 비대면 면회 방안을 지원하지 않아 보호 외국인의 외부소통권이 제한되는 것은 바 람직하지 않다. 중대본의 거리두기 단계에서 다수이용 시설의 제한 완화를 반영하여 일반면회 기준을 재검토하고, 방역상 반드시 제한이 필요한 경우 라면 휴대전화 등을 통한 화상면회, 외부통신 지원 등 대체할 수 있는 방안 을 검토할 필요가 있다. Ⅳ. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」제25조 제1항 및 제19조 제1호 에 따라 주문과 같이 권고하기로 결정한다.