가족관계등록제도 개선 권고 및 의견표명

Ⅰ. 권고 및 의견표명의 배경 「가족관계의 등록 등에 관한 법률」(이하 “가족관계등록법”이라 한다)에 따라 발급된 각종 증명서를 통해 과도한 개인정보가 공개되어 사생활의 비 밀과 자유가 침해되었음을 이유로 이의 시정을 바라는 진정들이 2012. 4. 국가인권위원회에 접수되었으나, 이는 국회의 입법에 관한 사항으로서 2013. 1. 「국가인권위원회법」 제32조 제1항 제1호에 따라 각하되었다. 또한, 2011. 8. 개정되어 2012. 8. 시행되고 있는 개정 「입양특례법」에 따라 입양허가를 위해 출생신고 서류가 요구됨으로써 신분노출을 우려한 미혼 한부모 등이 출생신고를 기피하게 되어 아동의 유기를 조장한다는 문 제제기가 있었던바, 이 또한 가족관계등록법상 출생신고 절차 및 이에 따른 증명서 교부와 관련된 사안이다. 이에 국가인권위원회는 가족관계등록법상 각종 증명서는 국민의 일상생 활에서 광범위하게 사용되는 것으로서 국민의 사생활의 비밀과 자유 및 인 격권 등 기본권에 미치는 영향이 크다고 보고 가족관계등록제도와 관련한 "전문가 간담회", "가족관계등록제도 개선방안 모색 토론회" 등을 거쳐 「국가 인권위원회법」 제25조 제1항에 따라 권고 및 의견표명을 하게 되었다. Ⅱ. 판단 및 참고기준 「헌법」 제10조 및 제17조, 「시민적.정치적 권리에 관한 국제규약」 제17 조, 「아동의 권리에 관한 협약」 제7조 및 제16조, 「여성에 대한 모든 형태 의 차별철폐에 관한 협약」 제3조를 판단기준으로 삼았고, 유엔 경제적.사회 적.문화적권리위원회 제3차 최종견해(2009년) 및 유엔 시민적 및 정치적 권리위원회 일반논평16(1988년) 등을 참고하였다. Ⅲ. 판단 1. 가족관계등록제도의 주요내용 2005. 2. 「민법」상의 호주제도에 대한 헌법재판소의 헌법불합치결정 (2005. 2. 3. 선고, 2001헌가9~15. 2004헌가5)에 따라 2005. 3. 「민법」이 개정되면서 호주제가 폐지되었고 이를 대체할 새로운 신분등록제도의 필요 성에 따라 가족관계등록법이 제정되어 2008. 1.부터 시행되고 있으며 가족 관계등록법에 따라 국민의 신분관계를 개인별로 가족관계등록부라는 공적 장부에 등록하여 이를 공시하고 있다. 가족관계등록법은 국민 개인별로 출생, 혼인, 사망 등 신분변동 사항을 전산정보처리조직(시스템)에 따라 기록.관리하고 등록정보를 사용목적에 따 른 다양한 증명서 형태로 발급하기 위하여 제정된 것이다. 가족관계등록법 은 증명 목적에 따른 증명서로 정보를 제한하고 교부청구권자를 본인·배우 자·직계혈족·형제자매 및 그 대리인으로 한정하고 있다. 이는 입증목적과 관련 없는 개인정보의 유출을 방지하고 개인의 신분사항에 관한 정보를 최 대한 보호하기 위한 취지이다. 가족관계등록법 제15조 제1항에 따라 입증목적별로 가족관계증명서, 기 본증명서, 혼인관계증명서, 입양관계증명서, 친양자입양관계증명서의 5가지 의 증명서가 발급되며 이들 증명서에는 본인의 등록기준지ㆍ성명ㆍ성별ㆍ 본ㆍ출생연월일 및 주민등록번호가 공통으로 기재되고 있다. 2. 현행 신분증명 정보공시 원칙에 대한 검토 가. 과거의 신분변동이나 증명목적에 불필요한 정보의 노출.요구의 문제 현행 가족관계등록법에 따라 발급되는 증명서는 입사, 입학, 각종 수당 신청, 연금이나 의료보험 신청 등의 목적으로 일상생활에서 광범위하게 사 용되는데 이들 증명서를 통하여 개인의 과거 신분변동 사항이나 증명하려 는 목적에 필요하지 않은 개인정보가 드러난다는 문제점이 제기되고 있다. 예컨대 국가인권위원회에 접수된 진정사건을 살펴보면, 혼인관계증명서 에 남편의 사망한 전 배우자에 대한 정보가 기재되어 있어 드러내고 싶지 않은 사생활 비밀이 공개되었다거나(12-진정-0228700), 이혼 후 재결합 을 하였던 진정인의 기본증명서에 결혼일자가 표기되어 이혼 후 재결합이 라는 자녀에게 알리고 싶지 않은 정보가 드러나 사생활의 비밀과 자유를 침해받았다는(12-진정-6286400) 사례들이 있다. 가족관계등록제도와 관련한 법률상담기관이나 인권단체 등에 접수된 사 례들에서도 가족관계증명에서 혼인외.전혼 자녀의 노출, 혼인관계증명에서 이혼(재혼), 사별 등 혼인전력 노출, 기본증명서에서 친권자 지정.변경의 기 재로 부모의 이혼사실 노출 등으로 사생활의 비밀과 자유가 보장되지 못하 는 경우들이 확인되고 있다. 이러한 신분정보는 개인이 타인에게 드러내고 싶지 않은 민감한 정보에 해당되어 과도한 개인정보의 공개로 인한 국민의 사생활을 침해하는 결과를 초래할 수 있다. 또한, 자녀의 보육수당을 신청하는 경우 증명하려는 자녀와의 친자관계 만 증명하는 것으로 충분하고 배우자 수당 신청의 경우에도 현재의 혼인상 태만을 증명하는 것으로 충분한데도 다른 자녀나 과거의 혼인관계 등 특정 목적에 필요한 정도를 넘어선 정보가 포함된 증명서 제출을 요구받거나 제 출하게 되어 불필요한 개인정보 노출의 문제가 발생하고 있다. 이렇듯 과거 의 신분변동이나 불필요한 정보를 원치 않게 드러내는 것은 "증명을 위하여 필요한 신분관계를 공시"하고자 하는 가족관계등록제도 본래의 목적을 벗어 나는 것이라 할 수 있다. 물론 개인 신분변동의 주요사항이 모두 기록되는 전부사항증명 방식에 대하여 사생활이나 인격권 침해 문제가 제기되면서 이를 해소하기 위하여 사생활 침해가능성이 높은 기록사항을 제외하고 표기하는 일부사항증명 제 도가 2009. 12. 가족관계등록법 개정(제15조 제2항 신설)으로 2011. 12. 30.부터 시행되고 있다. 하지만 일반 국민들이 일부사항증명 제도를 모르는 경우가 많고, 신청인이 특별한 의사 표시를 하지 않으면 과거 변경 기록을 포함한 전부사항이 기록된 증명서 발급이 관행적으로 이루어지고 있다. 또한, 현행 제도에서 일부사항증명 방식은 기본원칙이 아니라 예외로 되 어 있으며 과거 변동기록을 제외하도록 하고 있지만, 「가족관계의 등록 등 에 관한 규칙」(이하 “가족관계등록규칙”이라 한다) 제21조의2 제1항에 따 라 정정이력사항 및 각 증명서상 제외되는 기록사항에 혼인관계증명서상의 사망 배우자, 기본증명서상의 성별변경, 친권자 지정 및 변경 포함 여부 확 인에 관한 사항이 빠져있어 이러한 내용이 원치 않게 노출될 우려가 있다. 더불어 일부사항증명 방식의 발급에 있어서도 가족관계등록규칙 제21조 의2 제2항에 따라 일부사항만에 대한 증명이라는 취지를 표시하기 위하여 증명서에 "일부사항"이라는 표기를 하고 있는데 이로 인하여 신분관계의 온 전한 증명을 부족하게 보이게 하거나 사생활의 일부를 숨긴다는 의심을 불 러올 수 있다. 나아가서는 공적 증명 서류로 거부당하거나 전부사항증명을 재요구받는 상황이 발생하고 있는 것도 문제점으로 제기되고 있다. 나. 신분증명 정보 공시 원칙의 재정립 「헌법」 제17조는 “국민의 사생활영역의 자유로운 형성과 비밀유지의 권 리를 보장하고, 개인정보는 그 실질에서 사생활의 비밀과 자유, 인간의 존 엄성과 가치(「헌법」 제10조)라는 인격권의 요소를 내포하므로 정보주체로 서 개인은 외부에 대해 자신의 정보에 대한 자기결정권과 통제권을 가진다. 이에 국민의 인권보장이라는 관점에서 과도하거나 불필요한 신분정보의 노 출.요구와 같은 현행 가족관계등록제도를 개선할 방법으로 신분증명 정보공 시 원칙의 재정립이 필요하다. 일부사항증명 방식이 필요한 최소한의 범위에서 개인의 신분정보를 공 시한다는 원칙에 부합하는 측면이 있지만 가족관계등록제도에 따른 증명서 교부에 있어 기본적인 증명서가 아니라 예외에 불과하다. 그렇다면 필요한 최소한의 신분정보 공시 원칙을 실현하기 위하여 증명서의 종류를 일반적 인 증명을 위해 필요한 최소한의 사항만을 공시하거나 현재의 신분상태를 담는 것과("일반증명" 방식), 과거의 신분변동 등을 포함하여 상세한 증명이 필요한 경우로("상세증명" 방식) 분류하되, 전자로부터 현출되는 증명서가 기본적인 증명서가 되게 하고 후자를 예외적인 증명방식으로 한정하는 방 안을 검토할 필요가 있다. 즉 현행 가족관계등록제도의 공시방식에서 예외로 사용되는 일부사항증 명 방식을 기본적인 공시의 방식으로 하여 이로부터 현출되는 증명서 발급 을 원칙으로 하고, 현행 제도에서 기본이 되는 전부사항증명 방식을 예외적 인 공시의 방식으로 재정립하는 것이다. 이때에도 증명하고자 하는 목적에 따라 필요한 내용만을 선별하여 증명서를 교부받을 수 있도록 하는 것이 국민의 사생활 보호를 위해 적절한 방안이 될 것이다. 한편, 신분정보 공시의 기본이 되는 일반증명 방식과 관련하여 현행 일 부사항증명 방식에서 제외사항으로 포함되지 않은 사항(혼인관계증명서에 는 사망 배우자, 기본증명서에는 성별변경, 친권자 지정 및 변경 포함 여부 확인에 관한 사항)을 제외하도록 할 필요가 있고 현행 일부사항증명시 "일 부사항"을 표기하던 것을 향후 표기하지 않도록 개선하여 이러한 증명서가 일반적으로 활용될 수 있도록 할 필요가 있다. 또한, 공시원칙 재정립에 부합하는 교부 청구권자 범위에 관하여 검토해 보면 가족관계등록법 제14조 제1항은 본인 또는 배우자, 직계혈족, 형제자 매를 증명서의 교부 청구자로 규정하고, 이들의 대리인이 청구하는 경우에 는 본인 등의 위임을 받도록 하고 있다. 이는 증명서 발급 신청자격과 대상 을 제한하여 개인의 신분사항에 관한 정보보호를 강화하기 위한 취지이다. 이러한 취지를 고려할 때, 공개하고 싶지 않거나 공개로 인한 피해가 예상 되는 개인정보 노출로 인한 사생활의 비밀과 자유의 침해를 예방하고 증명 서 발급에 따른 정보공개의 오남용을 방지하기 위하여 현재와 과거의 신분 변동 사항등 상세한 내용을 담는 상세증명서의 청구는 원칙적으로 본인만 이 할 수 있도록 하는 것이 바람직하다. 다. 불필요한 증명서 요구 금지의 실효성 제고 가족관계등록법 제14조 제5항은 “제15조에 규정된 등록부등의 기록사항 에 관하여 발급하는 증명서를 제출할 것을 요구하는 자는 사용목적에 필요 한 최소한의 등록사항이 기록된 증명서를 요구하여야 한다. 제출받은 증명 서를 사용목적 외의 용도로 사용하여서는 아니된다”라고 하여 불필요한 정 보수집 방지와 사용목적 외 사용을 금지하는 규정을 두고 있지만, 이의 위 반시 제재 규정이 없어 규정의 실효성 확보에 한계가 있다. 따라서 증명서 의 제출을 요구하는 공공기관·민간기관·사인에 대하여 증명서 제출 요구시 그 목적을 분명히 제시하도록 하고, 사용목적을 분명히 밝히지 않는 경우, 개인의 사생활에 관한 불필요한 정보를 수집하려고 하는 등의 경우 제재할 수 있는 조항을 신설하여 개인정보보호의 원칙이 실효성을 거둘 수 있도록 조치하는 것이 바람직하다. 특히 증명서를 기본이 되는 일반증명 방식과 상세증명 방식으로 구분하 여 발급하게 될 경우 실질적으로 전자가 일반적으로 통용될 수 있도록 "상 세증명 방식에 대하여는 특정한 목적과 이익이 증명되는 경우가 아니면 제 출을 요구할 수 없다"는 취지의 규정과 이를 위한 위반한 경우의 제재에 관 한 규정도 함께 마련될 필요가 있다. 이렇듯 제출요구에 대한 제한 규정이 별도로 마련된다면 개인이 원하지 않는 정보를 제출할 부담을 줄일 수 있 고 개인정보 노출위험이 적은 일반증명 방식이 널리 통용되는 데 도움이 될 것이다. 아울러 가족관계등록제도가 시행된지 6년이 된 현시점에서 공공기관과 민간기관의 증명서 제출요구 실태조사 등을 실시하여 가족관계등록제도의 문제점을 보다 면밀히 파악하고 그 개선방안을 모색할 필요가 있다. 또한 가족관계등록제도 관련기관은 신분정보의 제출 요구를 최소화하여 개인의 사생활이 보호될 수 있도록 공공기관 및 민간기관을 대상으로 교부 요구 증명서에 대한 적정 가이드라인을 제시하고, 이러한 가이드라인을 적극 활 용할 수 있도록 홍보 등의 조치 또한 고려해야 할 것이다. 3. 친생부모 사생활의 비밀과 자유 보장 관련 검토 가. 친생부모의 사생활 비밀과 자유의 보장 문제 「입양특례법」제11조에 따라 아동을 입양할 경우 가정법원의 허가를 받 아야 하고 입양 허가를 받기 위해서는 아동의 출생신고 증빙서류를 갖추어 야 한다. 출생신고는 가족관계등록법에서 규정한 절차에 따르는데, 이에 의 하여 출생신고를 하면 친생부모가 확인되는 경우에는 친생부모의 가족관계 등록부에 아동이 친자로 등재되므로 친생부모와 아동의 가족관계증명서 등 에 친자와 친부모로 기재된다. 다만, 「입양특례법」제14조에 따라 입양이 성립되면 「민법」상 친양자와 동일한 지위를 갖게 되고 이러할 경우 "입양특 례법에 따른 가족관계등록사무 처리지침" 제5조에 따라 친생부모의 가족관 계증명서에 해당 정보가 현출되지 않게 된다. 이와 관련 입양허가제가 출생신고를 의무화하여 가족관계등록법상 각종 증명서에 친생부모의 정보가 기재되기 때문에 자신의 인적사항을 밝히고 싶지 않은 친생부모가 영아를 유기하는 사례가 증가할 것이라는 우려 등이 있다. 「입양특례법」제36조에 의하면 이 법에 따라 양자가 된 사람은 중 앙입양원 또는 입양기관이 보유하고 있는 자신과 관련된 입양정보의 공개 를 청구할 수 있는데 친생부모의 부동의시에는 친생부모의 인적사항(이름, 생년월일, 주소, 연락처)을 제외하고 공개한다. 이와 달리 가족관계등록법 제14조 제1항 에서는 본인 또는 배우자, 직계혈족, 형제자매가 친양자입양 관계증명서를 제외한 모든 등록부의 기록사항에 관한 증명서의 교부를 청 구할 수 있다. 또한 교부와 공시가 엄격히 제한된 친양자입양관계증명서도 친양자가 성년이 되면 교부를 신청하여 친생부모의 인적사항을 알 수 있게 된다. 친양자로 입양되었다가 파양되는 경우에도 친생부모와의 친자관계가 부활하게 되어 관련 증명서에서 해당 기록들이 다시 현출된다. 이러한 맥락 에서 친생부모의 인적사항에 대한 노출 우려가 제기되고 있다. 입양허가제는 그동안 우리나라가 유엔 아동권리위원회 등으로부터 지속 적으로 도입할 것을 권고 받아온 사항이며, 입양아동의 인권존중이나 탈법 적 입양관행 개선 등의 측면에서 중요한 의미를 가진다. 다만 미혼 한부모 에 대한 사회적 편견과 정책적 지원이 미흡한 것 등을 고려할 때 드러내고 싶지 않은 신분정보가 남게 된다는 것은 미혼 한부모에게 부담이 될 수 있 으며 사생활 보장의 필요성도 요구되고 있다. 그러나 친생부모의 사생활을 보장하기 위하여 친생부모에 대한 정보를 완전히 남기지 않는 방식은 아동의 친생부모를 알 권리가 원천적으로 박탈 될 수 있다는 점에서 문제가 있으므로 이러한 권리를 보장하기 위한 장치 가 필요하며, 친생부모가 입양절차에서 동의권을 행사할 수 있는 최소한의 근거는 확보되어야 하기 때문에 친생부모에 의한 출생신고 제도는 필요하 다고 판단된다. 나. 친생부모 가족관계등록부의 일부내용 공시 제한 친생부모의 익명성 보장의 요구와 자녀의 친생부모를 알 권리를 조화시 킬 수 있는 방안으로서 개정 「입양특례법」이 도입한 친생부모 인적사항 공개범위의 원칙을 참조하여 친생부모 정보의 보존.공시에 있어 당사자의 신청에 의해 자녀의 출생기록에 대한 접근을 차단할 수 있는 제도 도입이 필요하다. 이는 친생부모가 출생신고를 통해 가족관계등록부를 작성하도록 하되 친생부모의 신청이 있는 때에는 친생부모에 대한 가족관계등록부의 기록이 외부에 공개되지 않도록 하는 방법으로 친생부모의 동의가 있을 때 에 인적사항정보의 공개를 허용한다는 것을 의미한다. 즉, 현행 가족관계등록법 제14조 제2항에 따라 친양자가 성년이 되면 친 양자입양관계증명서를 통해 친생부모의 인적사항을 알 수 있게 되는 것과 달리, 입양된 자녀가 성년이 되어 친양자입양관계증명서를 발급받더라도 친 생부모의 의사에 따라 친생부모에 관한 인적사항정보는 나타나지 않게 된 다. 또한 친생부모의 의사에 따라 자녀의 출생기록이 외부에 공시되지 않도 록 할 수 있어 자녀가 입양이 되기 전이나 입양된 자녀가 파양된 경우에도 친생부모의 가족관계증명서에는 자녀에 대한 기록이 나타나지 않게 되는 것이다. 이는 개정 「입양특례법」이 친생부모 인적사항 공개범위 원칙에서 "입양인의 친생부모를 알 권리"와 "친생부모의 사생활 보호"라는 두 가지 법 익을 절충한 취지와 동일하다고 할 수 있다. 한편, 가족관계등록부상의 친생부모에 대한 기록이나 친양자 입양 기록 의 차단 해제에 관한 규정을 두고, 자녀의 유전적 질환의 치료나 친생부모 를 찾아야 할 사정이 있는 경우에는 법원의 허가를 받아 차단된 기록을 열 람하거나 증명서를 교부받을 수 있는 예외 규정을 마련하여 당사자의 인권 보호를 위한 추가적인 조치를 할 필요가 있다고 판단된다. Ⅳ. 결론 이상과 같은 내용으로 「국가인권위원회법」 제25조 제1항의 규정에 따라 주문과 같이 권고 및 의견표명을 하기로 결정한다.