감염병의 예방 및 관리에 관한 법률 개정 권고

Ⅰ. 권고의 배경 2020. 1. 국내에서 코로나바이러스 감염증 2019(Coronavirus disease-2019, 이하 "코로나19"라 한다) 환자가 발생한 이후 우리 정부는 코로나19의 확산 (이하 "코로나19 유행 상황"이라 한다)을 막기 위해 역학조사, 격리 조치, 사 회적 거리 두기, 코호트 격리, 방역패스 등 다양한 방역조치와 행정조치를 실시하였다. 그럼에도 정부는 경제적 영향을 최소화하기 위해 봉쇄조치와 같은 대책을 취하지 않아, 국제사회로부터 "K-방역"이란 이름으로 긍정적 평 가를 받기도 했다. 정부의 노력에도 불구하고 위 과정에서 과도한 개인정보의 수집과 사생 활의 노출, 영업 및 집회의 제한, 방역 조치 위반에 따른 과도한 형사처벌, 과도한 코호트 격리, 백신 접종에 따른 부작용, 사회적 소수자 배제 및 차 별 등 많은 인권적 문제가 일어났다. 또한, 「감염병의 예방 및 관리에 관한 법률」(이하 `감염병예방법"이라 함)은 코로나19 유행 상황에 대처하기 위해 2020. 1.부터 2022. 6.까지 총 23차례 개정되었으나, 국민의 기본적 인권보장 에는 부족하다는 비판을 받아왔다. 국가인권위원회는 코로나19 유행 상황에서 접수된 다양한 진정사건과 감 염병 관련 인권 문제를 다루어 오면서, 국민의 기본권 보장에 감염병예방법 의 역할이 크다는 것을 인지하고 현재의 코로나19 유행 상황과 향후 있을 지도 모를 또 다른 감염병 유행 상황을 대비해 「국가인권위원회법」 제19조 제1호 및 제25조 제1항에 따라 이하와 같은 권고를 하기로 결정하였다. Ⅱ. 판단기준 및 참고기준 본 권고를 함에 있어 헌법 제10조, 제12조, 제14조, 제15조, 제17조, 제20 조, 제21조, 제34조, 제37조, 유엔 「시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약」 (이하 "자유권규약"이라 한다) 제12조 제3항, 제18조 제3항, 제19조 제3항, 제21조을 판단기준으로 하고, 자유권규약 조항의 제한 및 완화에 관한 시라 쿠사원칙1)(이하 "시라쿠사원칙"이라 한다) 제5조, 제10조, 경제적·사회적 및 문화적 권리위원회(이하 "사회권규약위원회"라 한다) 일반논평 14호 `도달 가능한 최고 수준의 건강에 대한 권리"(2000), 유엔인권최고대표사무소가 2020. 4. 27. 발표한 "비상대책과 코로나19 지침"(UNOHCHR Emergency Measures and COVID-19 Guidance) 등을 참고기준으로 하였다. III. 판단 1. 감염병의심자의 정의 및 격리조치 가. 감염병의심자의 정의 1) 문제점 2020. 3. 4. 감염병예방법 제2조 제15의2호가 신설되면서, "감염병의심자" 를 ①감염병환자, 감염병의사환자 및 병원체 보유자(이하 "감염병환자등"이 라 한다)와의 접촉 및 접촉이 의심되는 자(가목), ②검역관리지역 등 체류자 및 경유자(나목), ③감염병병원체 등 위험요인 노출자(다목)로 규정하였다. 감염병의심자2)는 감염병예방법에 따라 입원격리 및 자가격리(동법 제42조 제2항, 제47조 제3호, 제49조 제1항 제14호), 감염여부 검사(동법 제 42조 제2항 제3호), 인적사항 및 위치정보의 제공(같은 법 제76조의2)의 대 1) Siracusa Principles on the Limitation and Derogation Provisions in the International Covenant on Civil and Political Rights(UN Commission on Human Rights, UN Doc. E/CN.4/1984/4). 2) 코로나19의 경우 방역당국은 감염병의심자 중 일부 요건을 추가한 "밀접접촉자"라는 개념을 사용하여 강제처분 및 행 정조치를 하였으며, "밀접접촉자"의 기준은 시기에 따라 확진자 수 및 백신접종률, 코로나19의 의학적 특성에 따라 수 차례 변경되었다. 2020년∼2021년 방역 현장에서는 WHO 가이드라인을 참고하여 ①추정 또는 확진환자와 1미터 이 내 거리에서 15분 이상 접촉, ②추정 또는 확진환자와 직접적인 신체적 접촉, ③적절한 개인보호구를 하지 않고 추정 또는 확진환자를 직접 돌본 자, ④거주 국가(지역)의 위험평가에 제시된 접촉 상황을 기준으로 하였다. 상이 될 수 있으며, 이러한 조치를 거부하거나 위반할 경우 형사처벌의 대 상이 된다(같은 법 제79조의2, 제79조의3). 그런데 가목 중 "감염병환자등과 접촉이 의심되는 사람"(이하 "접촉 의심자"라 한다)은 그 개념이 지나치게 모호하고 추상적이다. 접촉의심자에 는 역학조사 결과 감염병환자등과 접촉의 개연성이 인정되는 사람만이 아 니라, 접촉 여부를 확인할 수 없는 사람도 특별한 근거 없이 막연히 접촉 여부가 의심이 된다는 이유로 포함될 여지가 있으므로 방역당국3)의 판단에 따라 그 범위가 광범위하게 확장될 우려가 있다4). 감염병예방법상 감염병의심자에 대한 기본권 제한 조치의 목적은 그 사람이 감염의 우려가 있으나 아직 감염 여부가 확인되지 않은 상태에서 감염병을 다른 사람에게 전파할 위험성을 차단하기 위한 것이다. 그런데, 방역당국은 같은 법상 여러 다른 조치를 통해 접촉의심자가 실제로 감염병 환자와 접촉한 것인지, 감염병환자등에 해당하는 것인지 확인할 수 있다. 감염병환자등과의 접촉 여부의 확인이 불가능하거나 그 범위가 광범위한 경우에는 감염병의 전파가 우려되는 일정한 지역 및 장소를 발표하여 국민 들이 자발적인 검사를 할 수 있도록 유도하는 등 대안적인 수단을 선택하 는 것이 적절하다. 이와 같은 조치를 시행하지 않고, 단순히 접촉이 의심된다는 이유로 그 사람의 동선을 추적하거나, 격리조치를 할 수 있게 하는 것은 방역당국 3) 이하에서는 감염병예방법상 역학조사, 정보공개, 강제처분 및 방역조치, 예방조치의 주체인 "질병관리청장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장"을 모두 지칭할 경우, "방역당국"이라 약술한다. 4) 실제로 서울시는 2020. 5. 이태원 클럽 감염 발생 당시 관련 접촉자와 2020. 8. 15. 광화문집회 참석자를 파악하는 과정에서 동 시간대에 이태원 일대에 있던 사람 10,905명과 광화문 집회 당시 현장 주변에 있었던 사람 10,576명을 감염병의심자로 분류하여 통신 기지국 접속 기록을 통해 위치정보를 포함한 개인정보를 수집하였다. 당시 이태원과 광화문 집회 인근에 있다가 위치정보 등이 수집된 사람 중 대다수는 감염병환자 등과의 접촉이 전혀 확인되지 않는 사람들이다. 이 감염병의심자의 범위를 자의적으로 판단하여 광범위한 사람의 동선을 추적하거나, 필요 이상의 격리 처분 등을 할 가능성을 방지하기 어렵다. 즉, "감염병환자등과 접촉이 의심되는 사람"은 그 개념이 추상적이고 모호하여 이들을 강제처분의 대상으로 규율하는 것은 국민의 기본권을 침해할 우려 가 있다. 2) 개선방안 감염병예방법 제2조 제15의2호 가목의 "접촉이 의심되는 사람" 부분 을 삭제하고, 가목은 다른 목과 유사하게, "감염병환자등과 접촉하여 감염이 우려되는 사람"으로 규정할 필요가 있다. 나. 감염병의심자에 대한 격리조치 1) 문제점 감염병예방법상 감염병의심자에 대한 격리 조치의 근거 조항은 ①같 은 법 제42조 제2항(강제처분 조항), ②같은 법 제47조 제3호(방역조치 조 항), ③같은 법 제49조 제1항 제14호(예방조치 조항)에서 찾을 수 있다. 각 조항은 방역당국에게 감염병의심자에 대한 격리조치를 명할 수 있는 권한 을 동일하게 부여하면서도 그 요건과 절차를 조금씩 달리한다5). 감염병 전파 차단을 위한 격리조치는 격리자의 평온한 일상생활과 인신의 자유를 매우 제한하는 조치이다. 따라서 격리조치와 관련된 법령은 헌법상 명확성의 원칙 및 적법절차의 원칙에 따라 그 대상과 요건이 명확 하게 규정되어야 하며, 절차 및 대상자의 권리가 적절하게 규정될 필요가 5) 같은 법에 따른 격리조치는 모두 강제집행이 가능한 것으로 해석된다. 방역당국은 격리 조치를 위해 필요한 경우에는 관할 경찰서장에게 협조를 요청할 수 있고, 이 경우 요청을 받은 관할 경찰서장은 정당한 사유가 없으면 이에 따라야 한다(같은 법 제42조 제6항, 제76조의3). 또한, 입원 또는 격리 조치를 거부하거나 위반한 자는 1년 이하의 징역 또 는 1천만원 이하의 벌금에 처해진다(같은 법 제79조의3 제4호 및 제5호). 크다. 또한, 격리조치는 법적 근거에 따라 감염병의 유행과 전파 방지라는 목적 달성을 위한 최소한으로 시행되어야 한다. 그러나 같은 법상 감염병의심자에 대한 격리조치는 각 조항에 따라 "제1급 감염병이 발생한 경우"(제42조 제2항), "감염병이 유행하면 감염병 전 파를 막기 위하여"(제47조 제3호), "감염병을 예방하기 위하여"(제49조 제1항 제14호)라고 상이하게 규정하는데, 이는 일반 시민이 감염병의심자에 대한 격리조치의 발동을 합리적으로 예상하는 데 충분한 정도의 명확성을 확보 하고 있다고 보기 어렵다. 또한, 격리 절차와 관련하여, 감염병의심자에 대한 격리조치 시 통지 의무(같은 법 제43조의2)는 각 조항에 따른 격리조치에 모두 적용되도록 규 정하면서도, 격리해제 절차와 이의신청 등에 관한 규정(같은 법 제42조 제8 항, 제10항)은 같은 법 제42조 제2항에 따른 격리에만 적용하도록 하고 있 다. 그러나, 인신의 자유를 제한하는 처분에 있어 해제 절차와 이의신청 권 리 행사 방법 등은 중요한 절차적 규정이므로, 다른 규정(제47조 제3호, 제4 9조 제1항 제14호)에 따른 감염병의심자에 대한 격리조치에 적용하지 않도 록 배제할만한 이유는 찾기 어렵다. 결국, 감염병예방법상 감염병의심자에 대한 격리조치의 근거 규정들 은 인신의 자유에 큰 제한을 가하는 기본권 제한 규정들임에도, 여러 조항 에서 요건을 달리하며 산재되어 있어 헌법상 명확성의 원칙에 반하고, 격리 해제 절차와 이의신청 등 중요한 절차들의 적용이 합리적으로 규정되어 있 지 않아 적법절차의 원칙에 반하는바, 개선이 필요하다. 2) 개선방안 감염병의심자에 대한 격리조치에 관한 감염병예방법의 규정은 여러 조항에 분산되어 있는데, 이를 하나의 조항으로 통합하여 규정할 필요가 있 다. 이 경우, 격리조치는 감염병의 유행과 전파를 방지하기 위한 목적을 달 성하기 위한 최소한으로 시행되어야 하므로, 현행법상 요건을 통합하여 "제 1급 감염병이 발생한 경우 감염병 전파를 막기 위하여 최소한의 범위 내 기간을 정하여"와 같이 요건을 규정하는 것이 바람직하다. 또한, 현행 같은 법 제42조 제2항에 따른 격리에 적용되는 격리 절차, 같은 조 제8항 및 제 10항에 따른 격리해제 절차와 이의신청 규정들이 격리 시 적용되도록 규정 할 필요가 있다. 2. 감염병의심자에 대한 개인정보 수집 및 관리 가. 개인정보의 수집 범위와 제공 받는 대상기관 1) 개인정보 수집 범위의 문제점 감염병예방법 제76조의2는 감염병위기 시 방역당국의 ①감염병환자 등 및 감염병의심자의 인적 사항 및 정보 제공 요청(동조 제1항) 권한과 ② 감염병환자등 및 감염병의심자의 위치정보 제공 요청(동조 제2항) 권한을 규정한다. 같은 조항과 같은 법 시행령 제32조의2에 의하여 방역당국이 제 공을 요청할 수 있는 정보의 범위는 ①성명, 주민등록번호, 주소, 휴대전화 번호 등 인적사항, ②처방전, 진료기록부 등, ③출입국관리기록, ④신용카드, 교통카드 등 카드 사용명세, ⑤영상정보처리기기를 통하여 수집된 영상정 보, ⑥위치정보이다. 같은 규정에 따라 제공이 요청되는 정보주체의 범위는 "감염병환자 등"뿐만 아니라 "감염병의심자"도 포함하고 있고6), 방역당국의 정보 제공 요 청에 대해 정보 제공 요청의 상대방은 이를 거부하거나 거짓자료를 제공한 경우 형사처벌의 대상이 된다(같은 법 제79조의2 제3호 및 제4호). 그러나, 감염병의심자는 감염병의 확산 및 전파에 있어서의 위험성이 감염병환자 등에 비해 낮으므로, 방역당국이 감염병의심자의 동선을 확인하 기 위하여 개인의 사생활의 비밀과 자유와 밀접하게 연관된 감염병의심자 의 정보를 정보주체의 동의 없이 요청하고 제공받을 필요성이 크다고 보기 어렵다. 특히 위치정보는 개인의 사생활의 비밀과 자유와 밀접하게 연관된 정보이다. 헌법재판소는 위치정보 추적자료 제공요청은 「통신비밀보호법」이 정하는 강제처분에 해당하는 것이므로 필요한 최소한도의 범위 내에서만 하여야 하고, 수사기관이 범인의 발견이나 범죄사실의 입증에 기여할 개연 성만 있다면 모든 범죄에 대하여, 피의자·피내사자 뿐만 아니라 관련자들에 대한 위치정보 추적자료 제공 요청도 가능하도록 한 것은 정보주체의 기본 권을 과도하게 제한하는 것이라고 판시한 바 있다7). 이러한 헌법재판소의 판시에 비추면 감염병예방법은 아직 감염병 전파의 가능성이 확인되지 않 은 감염병의심자에 대해서도 위치정보를 수집할 수 있도록 하고 있어 정보 주체의 기본권을 과도하게 제한하고 있다고 볼 수 있다. 또한, 감염병예방법 제76조의2 제3항은 질병관리청장이 동조 제1항 및 제2항에 따라 수집한 정보를 `중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장, 국 민건강보험공단 이사장, 건강보험심사평가원 원장, 「보건의료기본법」 제3조 6) 감염병예방법 제2조 제15호의2 "감염병의심자" 정의 규정의 모호성 및 포괄성과 관련한 문제는 전술한 사항으로 이하 에서는 감염병의심자의 정의에 "접촉의심자"가 제외된 것을 전제로 논의한다. 7) 헌법재판소 2018. 6. 28. 자 2012헌마191 결정. 제4호의 보건의료기관 및 그 밖의 단체 등"에 제공할 수 있도록 규정하고 있는바(같은 법 시행규칙 제47조의2는 "그 밖의 단체"로 의료인 단체, 약사 회, 의료기관단체를 예시함), 정보제공을 "감염병 예방 및 감염 전파의 차단 을 위하여 해당 기관의 업무에 관련된 정보"로 한정한다고 하더라도 민간단 체에게까지 민감한 개인정보를 제공할 필요성이 있는지 의문이다. 만약, 학술·정책적 목적으로 감염병 상황에서의 정보를 활용할 필요 가 있다고 하더라도, 이는 개인정보의 추가적인 이용ㆍ제공과 관련하여 요 건과 방법을 정한 「개인정보 보호법」 관련 규정에 따라 일정한 요건에서 가명처리 또는 암호화를 거친 후 제공하면 족하다고 보이는바, 개인정보를 수집한 목적과 방법에 비추어볼 때, 필요한 정보 제공이라고 인정하기 어렵 다. 2) 개선방안 감염병의심자 및 감염병환자등의 정보 제공 요청을 규정하는 제76조 의2와 관련하여 감염병의심자의 위치정보를 정보 요청대상에서 제외하고, 정보요청은 “필요한 경우 최소한의 범위내에서”실시하도록 요건을 개정하 며, 제3항의 “그 밖의 단체”를 삭제하여 정보를 제공받는 기관을 최소한으 로 한정하는 것이 필요하다. 나. 감염병환자등의 정보공개 1) 문제점 감염병예방법 제34조의2 제1항은 감염병 확산 시 방역당국이 감염병 환자의 이동경로, 이동수단, 진료의료기관 및 접촉자 현황, 감염병의 지역별 ㆍ연령대별 발생 및 검사 현황 등 국민들이 감염병 예방을 위하여 알아야 하는 정보를 신속히 공개하도록 규정한다. 위 규정에 따른 동선공개는 코로나19의 확산을 차단할 수 있는 효과 적인 방법이지만, 반면 코로나19 상황에서 확진자의 이동경로를 포함한 신 상정보까지 불필요하게 노출되면서 감염병환자에 대한 명예훼손과 모욕으 로 인격권이 침해되거나 사생활의 비밀과 보호 등의 인권을 침해한다는 논 란을 일으켰다. 감염병예방법의 개정과 관련 지침의 마련 등으로 확진자 동선공개로 인한 피해 사례는 상당히 줄어든 것으로 보이나, 동 규정에 따른 감염병환 자 정보공개는 개인의 사생활의 비밀과 자유 등 기본적 인권에 미치는 영 향이 크므로 목적 달성을 위한 최소한의 개인정보 공개로 제한하고, 정보주 체의 권리를 보호하기 위한 규정을 마련할 필요가 크다. 또한, 감염병예방법에 따른 정보공개에 대해서는 이의신청을 할 수 있지만, 이미 방역당국에 의하여 공개된 정보는 언론과 SNS를 통하여 빠르 게 확산되고, 이에 대한 정정은 현실적으로 매우 어렵다는 한계가 있어 별 도의 대책이 필요하다. 2) 개선방안 감염병환자 등의 정보공개와 관련하여 감염병환자가 특정되지 않도 록, "이동경로"가 아니라 "확진자와의 접촉을 통한 감염이 발생했을 것으로 추정되는 장소와 그 장소를 방문한 시간"을 공개하도록 관련 규정을 개정하 고, 정보 공개 전에 정보주체에게 공개되는 정보의 내용과 사유 등을 고지 하는 절차를 마련하는 것이 필요하다. 다. 개인정보의 목적 외 사용 등 1) 문제점 감염병예방법 제76조의2 제1항 내지 제3항은 "감염병 예방 및 감염 전파의 차단을 위하여 필요한 경우"에 질병관리청이 정보를 수집할 수 있다 고 규정하고 있는데, 같은 법 제6항은 질병관리청으로부터 정보를 제공받 은 자는 "감염병 관련 업무 이외의 목적"으로 정보를 사용할 수 없다고 규 정하고 있어서, 질병관리청의 수집 목적과 질병관리청으로부터 정보를 제공 받은 기관의 정보 사용 목적 간에 다소 차이가 있다. 질병관리청에서 수집·제공하는 정보는 감염병환자등 및 감염병의심자 에 관한 개인식별정보, 의료정보, 금융거래정보와 위치정보 등 특정인에 대 한 민감한 개인정보이고, "감염병 관련 업무"라는 것은 해석 여하에 따라 매 우 큰 폭으로 확대 해석될 소지가 있기 때문에, 애초 질병관리청이 개인 정 보를 수집할 때의 목적인 "감염병 예방 및 감염 전파의 차단을 위하여 필요 한 경우"로 사용 목적을 한정하는 것으로 개정할 필요가 있다. 둘째, 감염병예방법 제76조의2 제6항은 질병관리청장으로부터 정보를 제공받은 기관의 정보 파기 시한을 "업무 종료 시"라고 규정하고 있는데, 최 초에 정보를 제공받은 질병관리청장의 개인정보 파기 시한은 규정하고 있 지 않아, 수집된 정보의 파기 시한과 관련한 문제가 발생한다. 질병관리청이 코로나19 유행 상황에서 개인의 동의 없이 여러 종류 의 개인정보를 광범위하게 수집하였음에도, 일정한 시점에 개인정보를 파기 하지 않는 것은 개인정보자기결정권을 침해하는 것인바, 감염병예방법 제76 조의2 제1항과 제2항에 따라 수집한 정보의 파기 시한 등에 관한 조항이 명확히 규정될 필요가 있다. 셋째, 정보주체의 권리보호와 관련하여 감염병예방법 제76조의2 제7 항은 동조 제1항과 제2항에 따라 수집된 정보의 주체에게 정보가 수집되었 다는 사실, 다른 기관에게 수집된 정보가 제공되었다는 사실, 그리고 업무 종료 시 파기된다는 사실을 통지하도록 규정하고 있다. 그러나 위 규정에 따라 수집되는 정보는 개인의 사생활의 비밀과 자 유에 밀접하게 연관된 정보이므로, 이를 동의없이 수집하면서 위와 같은 일 방적인 통지로 그치는 것은 정보주체의 권리보장을 위한 적법한 절차로 보 기 부족하다. 넷째, 방역당국은 "코로나19 역학조사 지원시스템"(이하 "역학조사 지 원시스템"이라 한다)을 운영하여 방대한 규모의 개인정보를 처리하고 있다. 역학조사 지원시스템의 사용자는 질병관리청 및 지자체의 역학조사관이며 감염병예방법과 그 하위법령에 근거하여 이동통신사 및 금융기관으로부터 감염병환자등 및 감염병의심자8)의 위치정보, 신용카드정보, 교통카드정보를 제공받고, 이들의 개인정보를 분석하여 역학조사에 활용하고 있다. 그러나, 역학조사 지원시스템은 개인에게 민감한 정보를 방대하게 수 집, 처리, 관리하는 시스템으로 개인의 기본권에 미치는 영향이 크기 때문 에, 법률 유보의 원칙에 따라 중요한 사항이 법률에 규정되어 있어야 하나, 8) 처리되는 정보주체의 범위와 관련하여, 정부는 "확진자등", "확진자와 접촉자"와 같은 표현을 사용하고 있으나, 제76조 의2(정보 제공 요청 및 정보확인 등) 상 수집되는 정보는 감염병의심자에 대한 정보를 포함하고, 감염병예방법 제18 조(역학조사), 제18조의4(자료제출 요구 등), 동의를 기반으로한 전자출입명부정보의 처리에는 법령상 정보주체의 제 한이 없다. 법적인 근거, 안전조치, 수집된 정보의 파기 시한 등과 관련한 규정이 법률 에 마련되어 있지 않다9). 2) 개선방안 감염병예방법 제76조의2 제6항의 "감염병 관련 업무 이외의 목적으로 정보를 사용할 수 없다"는 규정은 "감염병 예방 및 감염 전파의 차단을 위하 여 필요한 경우 이외의 목적으로 정보를 사용할 수 없다"로 개정하여야 한 다. 또한, 질병관리청이 감염병예방법 제76조의2에 따라 수집한 개인정보 를 일정 기간이 도과한 후 파기하도록 규정할 필요가 있고, 만약 수집한 개 인정보를 방역 목적상 불가피하게 보존할 필요가 있다면 보존이 필요한 개 인정보의 종류는 무엇인지 명확하게 규정하여야 한다. 정보주체의 권리를 구체적으로 보장하기 위하여 정보주체가 자신의 정보에 대해 열람과 정정 및 삭제를 요구할 수 있어야 하며, 자신의 개인정 보 처리에 대해서도 정지를 요구할 수 있는 권리가 규정되어야 하며, 이러 한 권리행사의 방법 및 절차를 시행령에 구체적으로 기술할 필요가 있다. 또한, 역학조사 지원시스템에 대한 명확한 근거, 정보의 파기 시한 등에 대해 법률에 명확히 규정할 필요가 있다. 3. 감염병예방법상의 예방조치 가. 문제점 감염병예방법 제49조 제1항은 보건복지부장관, 방역당국이 감염병을 예 방하기 위하여 다양한 행정조치를 할 수 있도록 근거를 마련하고 있으며, 9) 질병관리청은 감염병예방법 제18조(역학조사), 제18조의4(자료제출 요구 등), 제76조의2(정보 제공 요청 및 정보확인 등) 등을 통해 개인정보를 처리할 권한을 부여받았다는 입장이나, 이는 개인정보 처리의 근거규정이지 역학조사 지원 시스템과 관련한 규정으로 보기는 어렵다. 2020. 9. 신설된 감염병예방법 제40조의5 "감염병관리 통합정보지원시스 템" 조항도 별도로 운영 중인 시스템(감염병관리 통합정보지원시스템)의 근거일 뿐, 역학조사 지원시스템과는 처리하 는 정보주체의 범위와 처리되는 정보의 내용이 달라 근거규정으로 삼기 어렵다. 이를 "예방조치"라고 규정한다. 방역당국이 코로나19 유행 상황에서 위 조항에 근거하여 내린 행정명 령의 주요 유형을 살펴보면, ①집회 금지(특정 장소 혹은 특정한 집회를 제 한 또는 금지), ②집합금지(사적 모임 인원 제한, 노인요양시설 면회금지, 대면 종교 예배 금지 등) ③영업제한(다중이용시설 폐쇄 또는 영업시간 및 방법의 제한), ④진단검사 명령(특정 직업군이나 위험지역 방문자) ⑤마스크 착용 의무화 ⑥감염병의심자에 대한 자가격리 명령 등이다. 위 행정조치 중 마스크 착용, 출입자 명단 작성(동조항 제2호의2 내지 제2호의4)을 따르지 않을 경우 과태료 부과 대상(제83조 제4항)이 되며, 이 를 제외한 다른 호에 근거한 행정명령을 위반한 경우에는 형사처벌의 대상 이 된다(같은 법 제79조 제3의3호, 제79조의3 제5호, 제80조 제7호, 제81조 제10호). 감염병예방법 제49조 제1항에 따른 예방조치는 감염병의 발생과 확산 을 예방하기 위한 목적의 행정조치이나, 집회의 자유, 종교의 자유, 신체의 자유 등 기본적 인권에 대한 제한을 수반한다. 헌법상 보장된 기본권의 제 한을 위해서는 법률유보의 원칙에 따라 "기본권의 제한을 위한 기본적이고 본질적인 사항"은 법률에 그 내용이 규정되어야 한다. 또한, 감염병 등 재난 상황 시 기본권을 제한하는 것은 정당한 목적을 위해 기간이 한정되어야 하고, 자의적으로 또는 차별적인 방법으로 부과되지 않아야 한다. 감염병예방법 제49조 제1항은 18개의 각호를 통해 예방조치의 종류를 정하고 있는데, 그 유형에 따라 권리의 제한 정도가 상이하다. 예를 들어, 같은 조항 제1호에 따른 교통의 전부 또는 일부의 차단, 제2호에 따른 집회 제한과 종교 행사의 제한, 제14호에 따른 감염병의심자에 대한 격리조치, 제12의2호에 따른 의료기관 병상, 연수원ㆍ숙박시설 등 시설의 동원은 기본 권 제한의 정도가 특히 큰 유형의 예방조치라고 볼 수 있다. 그러나 위 규정은 각 예방조치를 모두 “감염병을 예방하기 위하여”라 는 포괄적이고 추상적인 목적으로 발할 수 있다고 일률적으로 규정할 뿐이 다. 또한, 방역당국이 각호에 따른 예방조치를 실시할 수 있는 구체적인 기 간, 절차 등에 대해서 전혀 규정하고 있지 않고, 어떠한 경우 기본권을 "제 한"하거나, "금지"할 수 있는지 기준을 제시하지도 않으며, 기본권 제한의 방 법을 시행령이나 시행규칙에서 정하도록 위임하는 규정도 두고 있지 않다. 즉, 방역당국은 “감염병을 예방하기 위하여”라는 목적만으로 동 규정 18개 각호에 근거한 행정명령을 모두 발할 수 있는바, 어떠한 종류의 예방 조치를 어느 정도의 기간 동안 실시할 수 있을지 자의적으로 선택할 수 있 게 된다. 이는 법률유보의 원칙에 반하며, 재난상황에서의 기본권 제한을 위한 국제인권기준이나 비교법적 관점10)에도 부합하지 않는다. 특히, 감염병예방법 제49조 제1항 제2호는 "감염병의 예방"을 위해 "흥 행, 집회, 제례 또는 그 밖의 여러 사람의 집합을 제한하거나 금지"할 수 있 도록 규정하고 있고, 방역당국은 코로나19 유행 시기에 동 규정에 따라 코 로나19 사회적 거리두기 지침과 연동하여 집합 및 모임, 행사, 다중이용시 10) 일본과 독일의 감염병 관련 법률은 모두 제한되는 기본권의 정도에 따라 행정조치의 요건을 달리하거나 구체적인 행사기준 및 기간, 필요 최소한의 원칙 등을 명시하고 있다. 구체적으로 독일의 경우를 살펴보면 독일 감염병예방법 제28조는 `감염병환자 등이 확인되거나 사망자가 그에 해당함이 판명되는 경우 감염병의 확산방지를 위해 필요한 경우에 한하여 필요한 동안", 구체적으로 어떠한 다중이용시설에 대해 폐쇄할 수 있는지 그리고 어떠한 요건하에 특 정장소의 출입을 금지하고 허락하는지, 그리고 집회를 제한할 수 있는지 규정하고 있으며, 특히, 기본권 제한의 내 용과 가능한 한계에 대해 상세하게 규정하고 있다. 또한 제28조a, 제28조b, 제28조c는 코로나19 상황에서 한시적으 로 적용되며, 감염병 확산 정도에 따라 단계적으로 시행될 수 있도록 규정하고 있다. 설의 운영, 종교 행사, 집회 및 시위와 관련한 광범위한 제한을 하였다. 그런데, 감염병예방법 제49조 제1항 제2호는 집합금지 또는 제한의 대 상으로 “흥행, 집회, 제례, 그 밖의 여러 사람의 집합”이라고 포괄하여 규정 하여 "모임의 제한 또는 금지"라는 양태 이외의 구체적인 제한 방법을 정하 지 않고, 제한 조치의 요건으로 “감염병을 예방하기 위하여”라는 목적만을 규정한다. 또한 하위법령에 구체적 근거를 마련하도록 위임하고 있지 않다. 이러한 법 규정의 문언만으로는 사람이 모이는 것을 방지하기 위해 영업 제한이나 노인요양시설의 면회를 금지하는 것까지 가능한 것인지, 모임을 제한하는 것과 금지하는 것은 감염병 확산 위험이 어느 정도일 때를 기준 으로 하는지 등을 합리적으로 예측할 수 없다. 집회 제한의 경우 일부 지방자치단체는 동 규정에 따라 정부의 거리두 기 단계보다 더 높은 수준의 제한을 가하였는데, 「집회 및 시위에 관한 법 률」 제5조 제1항에서 정하는 집회 및 시위의 금지 요건을 고려할 때, 감염 병을 예방한다는 이유만으로 집회 및 시위 자체를 금지하는 것은 과도한 제한으로 과잉금지의 원칙에 반할 소지가 크다11). 종교 행사 개최와 관련하여 코로나19 유행 상황 초기 일부 종교시설의 책임 문제가 제기된 이후, 종교시설은 장기간 동안 비대면 예배 이외에 포 괄적 집합 금지 조치의 대상이 되었다. 그러나 종교 행사를 위한 모임은 종 교의 자유를 실현하는 데 있어 중요한 행위인바, 이에 대한 제한은 최소로 이루어져야 함에도 기한을 정하지 않은 포괄적 대면 예배 금지가 과도하게 11) 우리 법원도 서울특별시가 별도 해제 시까지 서울광장ㆍ청계광장 및 광화문광장 등 서울 주요 도심의 집회를 무기한 금지한 사건에서 "코로나19 감염병 예방을 위한 집회의 제한은 감염병 확산 우려가 있음이 합리적 근거 등에 의해 객관적으로 분명하게 예상될 때 필요 최소한의 범위 내에서 이루어져야 하며, 집회 시간이나 규모 등과 무관하게 제 한지역 내의 집회를 전면 금지하는 것은 과도한 제한"이라고 판시한 바 있다(서울행정법원 2021. 10. 21. 자 2021 아12629 결정 등). 이루어졌다. 이렇듯 감염병예방법 제49조 제1항 제2호에 따른 집합금지는 국민의 인권과 중대한 관계가 있음에도 불구하고, 그 요건과 효과가 지나치게 포괄 적으로 규정되어 있는 반면, 제한의 기간, 절차는 전혀 규정하고 있지 않고, 기본권 제한 방법을 하위법령에 위임하도록 규정도 없어 기본권 제한의 법 률유보원칙에 위배된다. 또한, 감염병확산의 위험 정도에 대한 평가 없이 "감염병 예방"이라는 광범위한 목적으로 인하여 집회 및 시위의 자유, 종교 의 자유 등 중요한 기본권의 행사를 원칙적으로 금지할 수 있도록 한 것은 필요 최소한의 제한이라고 보기 어려워 과잉금지의 원칙에도 부합하지 않 는다12). 나. 개선방안 감염병예방법 제49조 제1항 예방조치의 요건을 헌법상 필요 최소한의 원칙에 부합하도록 "감염병을 예방하기 위하여"가 아닌 "감염병을 예방하기 위하여 필요한 경우 기한을 정하여"로 개정하는 것이 바람직하고, 감염병예 방법 제49조 제1항 제2호는 영업, 집합, 집회 등 영역에 따라 분리하여 규 정토록 하며, 각각의 규정에서 제한하는 `흥행, 집회, 제례"의 종류에 따른 제한 방법을 정할 필요가 있다. 또한, 집회 및 시위의 제한, 종교 집회의 제한의 경우 독일 감염병예 방법의 입법례와 우리 법원 판례에 따라 "다른 방법으로 감염병 확산을 방 12) 참고로 독일은 감염병예방법(Infektionsschutzgesetz) 제28조 이하를 통해, 코로나19 확산방지를 위한 구체적인 조 치들을 발하여 왔는데, 우리 감염병예방법 제49조 제1항 제2호에 해당하는 규정들은 공적·사적 공간에서 외출 및 접촉 제한, 공중이 통행하는 영업·시설 등에 대해 방역조치의 정립과 적용의 의무화, 여가 행사나 그에 유사한 행사 의 금지나 제한, 문화행사나 문화시설 영업의 금지나 제한 등 18가지 이상으로 나누어 규정하고 있으며, 특히 집회 및 시위의 제한, 종교적 혹은 세계관적 모임의 금지 등에 대해서는 “기존 대응조치를 감안하더라도 코로나19의 효 과적 확산방지가 현저히 어려운 한도에서만” 실시하도록 규정하고 있다. 지하기 어려운 경우"라는 요건을 추가적으로 규정할 필요가 있다. 나아가, 국민의 기본권과 밀접한 관계가 있는 조치들은 하위법령에 조치의 내용을 세부적으로 규정하도록 위임 규정을 마련할 필요가 있다. 적 어도 동 규정 제1호에서 차단하는 "교통"의 의미와 종류, 차단 방법, 제12의 2호의 시설 동원 방법과 절차 등은 하위법령에서 정한다는 규정을 두는 것 이 바람직하다. 4. 감염병예방법상 과도한 형사처벌 가. 문제점 감염병예방법은 감염병의 발생과 유행 방지 등 목적 달성을 위해 필요 한 행위들을 규율하고, 이를 위반할 경우 벌칙조항에 따른 형사처벌을 통해 강제성을 확보한다. 벌칙조항의 대상으로 규율한 범죄들을 행위의 양태로 정리를 하면 ①정보요청 거부죄, ②격리조치 위반죄, ③역학조사 거부방해 죄, ④예방조치 위반죄, ⑤신고의무 위반죄, ⑥그 밖의 기타 범죄로 유형화 할 수 있다. 코로나19 유행 상황에 대응하기 위한 감염병예방법의 개정 경과를 살 펴볼 때, 감염병 유행 상황에서 권한 행사의 주체가 확대되거나 제재 대상, 제재 대상 행위, 제재 수준 등이 확대·강화되는 경향성이 있었다13). 감염병예방법은 감염병 위험을 미리 차단하기 위해 국민의 건강 및 안 전 자체를 침해하거나 구체적으로 위태하지 않더라도, 행정청의 조치를 위 13) 대법원 판결 인터넷열람 서비스를 통해 감염병예방법 위반으로 처벌된 형사 확정판결을 살펴보면, 2020. 2.∼2021. 7. 6.까지 약 1년 5개월간 코로나19 방역 관련 법령 위반으로 수사를 받은 사람은 6,976명이며 이 중 4,147명이 검찰에 송치되었다. 혐의별로는 집합 금지 위반이 4,836건으로 가장 많았고 격리조치 위반 1,718건, 역학조사 방해 278명, 기타 위반 144명 순이었다. 반하거나 행정청의 조사 및 정보요청을 거부하는 경우 이를 범죄화하여 처 벌하는 방법을 사용한다. 코로나19 유행 상황에서 이러한 행정청의 조치 기 준 및 근거는 현실적으로 중앙재난안전대책본부에서 발표하는 사회적 거리 두기 방역조치 단계와 방역당국의 행정명령이라고 볼 수 있다. 그러나 사회적 거리두기 방역조치 단계·기준 그리고 방역당국의 행정 명령이 수시로 변동하고, 지자체마다 상이한 기준을 적용함에 따라 일반인 으로 하여금 구성요건 자체가 무엇인지 정확하게 알 수 없는 불확실성을 가지게 한다. 이로 인하여 금지된 행위 및 처벌의 종류, 정도를 수범자인 일반인이 인지하거나 예측하기가 어려워지고, 이는 명확성의 원칙에 반하는 문제라고 할 수 있다. 또한, 형사처벌은 다른 제재수단이 없을 때 최후의 수단이어야 하고, 사회적 소수자에게 차별의 방식으로 작동하지 않아야 한다. 이와 관련하여 유엔인권최고대표사무소14), 유엔 집회의 자유 특별보고관15) 등은 코로나19 유행 상황에서 코로나19 예방을 이유로 한 형사적 제재는 비례의 원칙을 존중해야 하고, 예외적인 조치를 인도적으로 시행해야 하며, 특히 비상 방 역조치를 불가피하게 위반할 수밖에 없는 사회적 소수자들에게 형사처벌을 가해서는 안 된다는 점을 강조한 바 있다. 그러나 현재 우리나라의 격리조 치 위반죄, 역학조사 거부방해죄, 예방조치 위반죄 등은 이에 부합한다고 보기 어렵다. 나. 구체적 관련 범죄와 개선방안 14) 유엔인권최고대표사무소, "비상대책과 코로나19 지침(Emergency Measures and COVID-19 Guidance)", 2020. 4. 27. 15) 유엔 집회의 자유 특별보고관(UN expert on the rights to freedoms of peaceful assembly and of association) 2020. 4. 14. 1) 격리조치 위반죄 격리조치 위반죄는 감염병환자가 의료기관에 입원 치료를 거부하는 것, 감염병의심자를 적당한 장소에 입원 또는 격리조치 하는 것을 거부·위 반하는 것을 말한다. 이 경우 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처해진다(같은 법 제79조의3 제1호, 제4호 및 제5호). 격리조치 위반죄는 감염병 예방과 확산 방지를 위한 격리조치 명령의 실효성을 확보하기 위한 수단이다. 다만, 같은 법상 격리조치의 대상이 되 는 감염병환자등 및 감염병의심자는 본질적으로 범죄자와는 다르고 1차적 으로 처벌이 아닌 치료와 보호의 대상이 되어야 한다. 또한, 격리조치는 일 정 기간동안 생활 유지를 위한 의식주 등의 조건이 필요하므로, 사회적 취 약계층 또는 경제적 약자일수록 준수하기 어렵고, 방역당국에 의해 자가격 리 등 격리조치 의무가 부과된 경우, 이의신청이나 재판을 통한 구제가 즉 시 이루어지기도 어렵다. 따라서 격리조치를 위반하였다는 사실만으로 형사처벌하여 이들을 범죄자로 만들기보다는 감염병 예방에 있어 위험성이 큰 행위만을 처벌하 도록 하는 것이 침해의 최소성의 원칙 및 시라쿠사 원칙 등 국제인권기준 에 부합한다. 그런데, 감염병의심자는 현재 감염병 전파의 위험성에 대한 판단이 곤란한 상태인바, 감염병환자등과 그 위험성이 엄연히 다르다. 감염병환자 등이 격리조치를 위반한 경우 그 위험성은 구체적이라고 볼 수 있지만, 감 염병의심자의 경우 구체적, 직접적인 해악이 예상된다고 보기는 어려우므 로, 양자의 차이를 고려하지 않고, 격리조치 위반에 대해 일률적으로 형사 처벌의 대상으로 삼는 것은 과잉금지의 원칙에 반할 여지가 크다. 따라서 형사처벌의 대상은 확진된 감염병환자등에 대해 방역조치의 일환으로 이루어지는 격리조치 및 입원에 한정하고, 감염병의심자의 격리조 치 위반에 대해서는 과태료를 통한 간접강제의 방법을 선택하는 등 비범죄 화하는 것이 바람직하다. 2) 역학조사 거부방해죄 역학조사 거부방해죄는 역학조사에 있어서 정당한 사유 없이 역학조 사를 거부ㆍ방해 또는 회피하는 행위, 거짓으로 진술하거나 거짓 자료를 제 출하는 행위, 고의적으로 사실을 누락ㆍ은폐하는 행위를 할 경우를 의미하 고, 이때에는 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다(같은 법 제79조 제1호). 역학조사 거부방해죄는 역학조사의 정확성, 신속성을 확보하기 위한 수단이다. 그러나 그 성질상 직무집행방해 행위인 역학조사 방해에 대한 제 재수단으로 형벌을 도입해야만 하는지에 대해서는 그 필요성에 대한 엄격 한 검토가 필요하다16). 감염병예방법 제18조는 역학조사관에 의한 역학조사의 협력의무 대 상으로 “누구든지”라고 규정하여 모든 국민을 대상으로 한 일반적인 협력 의무를 규정하고 있으며, 방역당국은 신용카드.교통카드 등의 사용내역, 영 상정보, 위치정보 등을 당사자의 동의 없이 수집하고 통합하여 사실상 완벽 16) 헌법재판소는 행정형벌제도에 관해서, “원래 행정형벌제도는 원칙적으로 행정명령에 대한 의무확보수단으로서 최후 적·보충적인 것이어야 한다. 즉 행정명령불이행에 대하여 형벌을 과함은 불가피한 경우에 한하여야 한다. … 행정상 의 의무 이행 확보라면 행정 목적 실현을 위한 것이므로 그 제재수단도 가능하다면 형벌이 아닌 행정질서벌 등의 수단이어야 할 것이다.”라고 판시한 바 있다. 헌법재판소 2012. 8. 23. 자 2011헌가22 결정. 한 이동경로 파악이 가능한 상황이다. 그럼에도 역학조사의 효율성 확보를 위해 제재의 수단으로 "2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금"의 형사 처벌을 규정하는 것은 지나치게 과도한 제재라고 판단된다17). 또한, 상황에 따라 조사대상자의 거짓말이나 비협조를 무조건 비난하 기는 어려운 점도 있다. 동선 공개로 인하여, 성적지향이 드러나게 될지 모 른다는 두려움, 직장에서 해고당할 수 있다는 두려움, 단순한 기억의 착오, 익숙하지 않은 국가 공권력의 행정조사에 임하는 과정에서 판단력의 저하 등 다양한 요인에 의하여 역학조사관의 질문에 사실을 이야기하지 못할 가 능성이 있다. 결국, 역학조사 거부방해 행위를 형사처벌 대상으로 규정하는 것은 그 형벌의 최후수단성에 반하며, 그 필요성에 비해 국민의 기본권에 중대한 제한을 가하는바 과잉금지 원칙에 위반될 소지가 크다고 할 수 있으므로, 위력을 통해 역학조사 자체를 방해하거나 적극적인 수단을 활용해 역학조 사를 방해하는 행위를 제외한 다른 역학조사 거부방해 행위들은 비범죄화 하는 것이 바람직하다. 3) 예방조치 위반죄 감염병예방법 제49조에 따른 예방조치를 위반하면, 형사처벌의 대상 이 될 수 있다(제79조 제3의3호, 제80조 제7호, 제81조 제10항). 다만, 이 부 분에서 특히 문제가 되는 것은 형벌구성요건이 법률에 구체적으로 규정되 어 있는 것이 아니라 행정당국에서 발령하는 행정명령의 구체적인 내용에 따라 결정되게 된다는 점이다. 17) 해외 주요 국가들은 역학조사관에 의한 역학조사와 IT 기반의 자동적인 이동경로 추적에서 자발성에 기초한 대상자 들의 협력을 필수적 요건으로 삼고 있는바, 역학조사에 협력하지 않았다는 이유만으로 형사처벌하는 사례는 쉽게 찾 기 어렵다. 특히 앞서 살펴본 바와 같이, 감염병예방법 제49조 제1항 각호 규정 에 따른 예방조치는 “감염병을 예방하기 위하여” 발동할 수 있으며, 예방조 치의 대상과 요건, 절차를 특정하고 있지 않아 그 효과와 범위, 제한되는 행위를 예상하기 매우 어렵다. 또한, 행정청의 일반처분(예컨대 주기적인 진 단검사 의무화, 집회 및 시위의 금지)에 따르지 않았다고 할지라도 최종적 으로 타인의 생명 또는 신체를 침해하거나 위태롭게 하는 행위를 야기한다 고 보기 어렵다. 코로나19 유행 상황에서 예방조치의 상대방은 대부분의 경우 감염병 환자등 및 감염병 의심자가 아니었으며, 이에 따라 행정청의 행정명령을 따 르지 않은 것이 직접적으로 감염병의 예방과 관리 목적을 침해하는 행위라 기 보다는 간접적으로 감염병 예방과 관리 질서에 장해를 줄 위험성이 있 는 행위에 그친다. 즉 비교적 경미한 위반 행위라고 볼 여지가 크다. 구체적, 직접적인 해악이 예상된다고 보기 어려운 행위에 대해 형사 처벌하는 것은 적절한 수단이라고 보기 어려우며, 목적 달성을 위한 효과에 비해 국민의 기본권에 미치는 영향이 중대하여 과잉금지 원칙에 반할 소지 가 크다. 이에 방역 및 예방조치 위반죄의 경우 과태료 부과를 통해 의무 이행을 간접강제하고 비범죄화하는 것이 바람직하다. 5. 코호트 격리 및 예방적 코호트 격리 가. 코호트 격리 1) 문제점 코호트 격리(cohort isolation)란 감염성 질병의 확산을 막기 위해 동 일한 입원실에서 동일한 병원체에 노출되거나 감염된 환자들을 격리하는 조치이다18). 그런데, 국내에서 시행된 코호트 격리는 위와 같은 개념과는 상당한 거리가 있었다. 코호트 격리는 감염병 확진 여부에 대한 검사와 동 일집단끼리의 분류가 이루어지지 않는 이상 시행될 수 없는 조치이나 국내 에서는 요양·사회복지시설에서 확진자가 발생하면 거주자와 종사자들을 시 설 안에 두고 시설을 봉쇄하는 형태로 시행되었고, 시설 내부의 코로나19 감염이 잦아질 때까지 계속되었다. 이런 방식의 격리조치는 시설 안에서 발생한 감염이 외부로 전파되 는 것을 막을 수 있을지는 몰라도, 시설 안의 감염이 내부에서 확산되는 것 은 막을 수 없다. 시설 내부의 생활인과 종사자의 건강권 등을 희생하여, 시설 외부의 감염병 확산을 예방하는 조치는 목적 달성을 위한 적절한 수 단으로 인정하기 어렵다. 또한, 감염자와 접촉자, 비접촉자를 분류하여 격리 하거나, 불가피한 경우 시설 내 일정 구역을 코호트 격리하려는 시도를 하 지 않고, 명확한 의학적 근거가 부족한 상황에서 시설 전체를 격리하는 것 은 격리된 사람들의 건강권 및 신체의 자유에 중대한 위험을 초래하는 조 치이므로 침해의 최소성과 법익의 균형성 원칙에 위배되는 위법한 조치로 판단된다. 한편, 코호트 격리의 본래의 의미에 따라 실시될 필요가 있는 경우, 시설 내 사람들의 인권침해를 최소화하는 방법으로 시행될 수 있어야 하지 만, 현행법상 코호트 격리는 감염병예방법이나 재난안전법에 근거규정으로 직접 적용할만한 구체적인 규정을 찾기 어렵다19). 18) 코로나바이러스감염증-19 대응지침(2021.5.17.)에 따르면, 코호트 격리는 1인 병실에 입원해야 할 환자가 병원 내 1인 병실 수를 초과할 때만 사용되어야 하며, 검사를 통해 동일한 바이러스 유기체에 감염된 환자들만을 공동 격리 하고 그렇지 않은 환자는 같은 공간에 있지 않도록 해야 한다. 19) 일부 지방자치단체는 코호트 격리의 법적 근거로 감염병예방법 제47조 제1호, 제3호를 제시하나, 내부에 사람을 남 기고 출입과 이동을 금지하는 것을 "일시적 폐쇄" 혹은 "일반 공중의 출입금지"또는 "해당 장소내 이동제한"으로 보기 설령 감염병예방법상 여러 조항을 조합, 적용하여 코호트 격리의 법 적 근거가 있다고 하더라도, 코호트 격리는 격리된 사람들의 건강권, 신체 의 자유 등 기본권을 침해할 가능성이 큰 조치이므로 법률유보의 원칙에 따라 그 조치의 중요한 내용이 법률에 반드시 명시되어야 한다. 그러나 재 난안전법, 감염병예방법 등 관련 법률의 어디에도 코호트 격리의 정의, 요 건과 절차, 대상, 시행 방법, 격리한 사람에 대한 처우와 방역당국의 의무 등 기본적인 내용을 최소한으로도 규정하고 있지 않다. 이는 헌법상 법률유 보의 원칙에 반하며, 법적 근거의 부재는 일부 지방자치단체가 적절하지 못 한 방법으로 코호트 격리를 실시하는 것을 방지하지 못한 요인이라고 판단 된다. 2) 개선방안 코호트 격리에 관한 규정을 법률에 신설하여, 코호트 격리의 정의, 코호트 격리 행사의 엄격한 요건, 코호트 격리의 대상 등을 규정할 필요가 있다. 또한, 구체적 절차와 방법들을 규정할 수 있도록 위임 규정이 필요하 고, 코호트 격리시 필요한 의료품 및 인력 지원의 근거, 방역당국의 시설취 약계층에 대한 보호 의무, 역할 등과 관련한 규정도 마련되어야 한다. 나. 예방적 코호트 격리 1) 문제점 코로나19 감염 상황이 심각해지자 일부 지방자치단체는 집단감염 및 지역사회 확산 방지를 명목으로 확진자가 발생하지 않았음에도 사회복지시 설을 임시로 폐쇄하고 일정 기간 필수 종사자와 거주자가 외부와 격리된 어렵고, 감염자와 비감염자를 함께 모두 격리하는 것을 "적당한 장소에 격리"하는 것이라 보기 어려워 코호트 격리의 법적 근거로 적용할 수 없다. 생활을 하는 것을 내용으로 하는 시설 폐쇄 권고 조치를 하면서 이를 "예방 적 코호트 격리"라 명명하였다. 이러한 "예방적 코호트 격리"는 해외에서 정 의되거나 시행된 적이 없는 조치이다. 코로나19 발생 이후 2021년 9월까지 예방적 코호트 격리를 시행한 노인요양시설은 240개소로, 전체의 약 6.2%이며, "예방적 코호트 격리"가 시 행된 시설에서는 외부인 면회, 입소자 외출, 직원을 비롯한 시설관계자의 외출이나 퇴근 등 모든 출입이 금지되었다. 지방자치단체들은 `예방적 코호트 격리"를 시행하면서 법적근거로 재 난안전법 제41조 및 제46조, 감염병예방법 제42조, 행정절차법 제48조 등을 언급한 바 있으나, "예방적 코호트 격리"는 감염의 전파와 관련한 어떠한 의 심도 발생하지 않은 시설에 대한 격리로 재난안전법이나 감염병예방법 위 규정들이 적용될 수 없다. 또한, 발열 체크, 정기적 소독, 동선 최소화, 마스크 배부 등 다양한 조 치를 통하여 시설거주자들에 대하여 감염을 통제할 수 있는 방안을 강구할 수 있음에도 불구하고, 감염의 위험이 구체화 되지 않은 상황에서 시설을 전면 폐쇄하고 거주ㆍ이전의 자유를 제한하는 조치는 공공보건을 위한 필요 최소한의 조치로 볼 수 없다. 2) 개선방안 예방적 코호트 격리는 이를 통하여 달성할 수 있는 공공보건의 목적 과 의학적 근거가 부족하고, 구체적 법적 근거 없이 방역당국이 자의적으로 행사한 조치이므로, 헌법 및 국제인권규범에 위배되어 시설거주자 및 종사 자 등의 신체의 자유 및 거주·이전의 자유 등을 중대하게 침해한다. 감염병 환자등이 발생하지 않았음에도 시설 전체를 격리하는 방식의 방역조치는 금지할 필요가 있다. 6. 백신부작용에 대한 보상 가. 문제점 감염병예방법상 예방접종(백신접종)으로 인해 이상 반응이 발생한 경 우, 그 피해보상과 관련한 절차는 같은 법 제71조와 제72조에 규정되어 있 다. 백신 부작용에 따른 피해가 인정되려면 백신 접종과 그로 인한 부작용 사이에 인과성과 시간적 관련성이 있어야 한다. 감염병예방법에 따른 백신 예방접종 후 이상 반응이 발생하였다는 신 고가 접수되면 질병관리청은 ①인과성이 명백한 경우, ②인과성에 개연성이 있는 경우, ③인과성에 가능성이 있는 경우, ④인과성이 인정되기 어려운 경우, ⑤명확히 인과성이 없는 경우 중 하나로 분류한다. 심의 결과 ④또는 ⑤에 해당하는 경우에는 피해보상을 받지 못한다. 코로나19 백신 피해보상과 관련하여, 예방접종 피해보상 전문위원회는 2021년부터 2022년 제2차까지 총 18차에 걸쳐 총 11,719건을 심의하였으며, 이 중 보상이 결정된 건은 4,502건(38.4%)이고, 백신 접종과 사망사이의 인 과관계가 인정된 사례는 1건인 것으로 파악된다. 정부는 외국보다 한국이 백신 피해 보상을 위해 인과성이 인정되는 사례가 상대적으로 더 많다는 입장이나, 대부분 30만 원 미만 소액 심의 건이 차지하는 반면, 코로나19 백신 접종 후 사망한 신고건수 1,400여건(2022. 3. 기준) 중 백신 접종과의 인과성이 인정된 사례는 극소수이다. 백신 접종 부작용에 대한 피해보상은 예방접종의 사회적 필요성, 국가 적 차원의 적극적인 권장에서 비롯된 예방접종 부작용이라는 사회적으로 특별한 의미를 가지는 손해에 대한 상호부조, 손해분담의 공평, 사회보장적 이념 등20)을 고려하여 이루어져야 한다. 특히 백신 미접종자에 대한 특정 장소 출입 제한 등을 통해 백신 접종을 간접적으로 강제한 상황에서는 더 욱 그러하다고 할 수 있다. 피해보상을 받기 위해서 백신 접종 부작용에 대한 인과관계를 의료 지 식이 부족한 피해자에게 입증책임을 부담하게 하는 것은 지나치게 가혹한 일이며, 더 나아가 백신에 대한 안정성과 자료가 충분하지 않은 상황에서는 인과관계의 증명은 거의 불가능할 수 있다. 이는 백신 피해자들의 건강권 및 행복추구권을 적극적으로 보호해야 할 국가의 의무를 다하지 않은 것으 로 볼 수 있다. 나. 개선방안 "인과성에 대한 자료가 불충분한 경우"는 시간적 근접성, 접종자의 병력 등의 상황을 고려하여 다른 결정적 원인이 확인되지 않으면, 이를 인과성이 있는 것으로 보고, "백신보다는 다른 이유에 의한 것임이 명백한 경우"에 한 하여 인과성이 인정되지 않는다고 보는 것이 적절하다. 따라서 감염병예방 법에 예방접종을 받은 뒤 이상 질환이 발생하거나 기존 질환이 악화되었다 는 사실이 밝혀지면 백신 접종에 의한 역학적 인과관계를 추정해 피해를 보상하는 규정의 신설이 필요하다. 20) 대법원 2014. 5. 16. 선고 2014두274 판결. 7. 감염병예방법상 사회적 소수자 보호를 비롯한 인권 보호 가. 문제점 감염병예방법 제49조의2(감염취약계층의 보호 조치)는 보건복지부장관 과 지방자치단체의 장이 "감염취약계층"을 보호하기 위하여 일정한 경우 의 료ㆍ방역 물품 지급 등 필요한 조치를 취할 수 있고(같은 법 제49조의2 제1 항), 방역당국이 감염취약계층이 이용하는 사회복지시설에 대해 소독이나 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있다. 같은 법과 같은 법 시행규칙에서 정하는 "감염취약계층"은 저소득층, 장 애인, 사회복지시설을 이용하는 어린이, 노인, 임산부 및 기저질환자 등이 다. 또한 감염병예방법 제34조 제2항은 보건복지부장관 및 질병관리청장 수 립, 시행하는 "감염병 위기관리 대책"에 "감염취약계층에 대한 유형별 보호 조치 방안 및 사회복지시설의 유형별ㆍ전파상황별 대응방안"을 포함하도록 하고 있다. 감염병예방법은 감염취약계층을 주로 국민기초생활 보장법에 따른 수 급자, 장애인, 사회복지시설을 이용하는 어린이, 노인, 임산부, 기저질환자 등을 대상으로 한정하고, 이들에 대한 의료ㆍ방역 물품 지원 근거 등을 규 정함하고 있으나 구체적인 취약계층 권리 보호 및 지원 정책 연계에는 한 계가 있다. 코로나19 유행 상황 동안, 인권 문제는 주로 노인, 장애인, 아동 등 전 통적인 취약계층에게 집중되었으나, 감염병예방법 제34조 및 같은 법 시행 령에 따른 "감염취약계층"에는 사회복지시설 이용자가 아닌 노인과 아동 등 은 포함되지 않는다. 또한, 정부의 방역정책을 이행하는 과정에서 발생한 여러 인권 문제들은 단순히 "의료ㆍ방역 물품 지원"으로 해결하기 어려운 경우도 많았다. 감염취약계층에 해당하지 않는 사회적 약자가 방역정책 이행 과정에서 겪은 인권 문제로서는 노인, 아동 등에 대한 돌봄 공백 문제가 대표적이다. 코로나19 유행 상황 시기 대면접촉을 최소화하는 방식의 방역 조치 시행으 로 인하여 특성상 대면 서비스가 이루어질 수밖에 없는 어린이집 등은 휴 관하게 되었으며, 장애인과 노인을 대상으로 하는 필수 돌봄서비스가 중단 되기도 하였다. 또한, 집단으로 생활하는 이주노동자, 수용자 등은 밀접접촉 자로 분류되더라도 1인 자가격리가 어려웠고 이로 인해 건강권이 위험에 노출되었다. 아동보호시설 또한 사적 외출과 외부인의 방문을 제한하는 조치를 하 였고, 이로 인하여 시설 아동은 외부 교육 프로그램이나 강사의 교육적 지 원 중단, 원가정과 단절 등 교육적, 심리적으로 큰 어려움에 처하였다. 장애 인과 노인 등은 방역에 관한 정보, 의료시설 및 복지시설에 대한 정보를 습 득하는데 어려움을 겪기도 하였다. 나. 개선방안 감염병 위기 상황에서 방역당국의 대응은 취약계층의 상황을 고려하지 못한 채, 모든 국민을 대상으로 이루어지는 경향이 있는바, 관련 법에 사회 적 약자를 보호하기 위한 국가의 의무와 역할 나아가 인권보호를 위한 구 체적 방법을 규정하는 것이 바람직하다. 따라서, 감염병예방법상 "감염취약계층"을 현행보다 더욱 확대하여 규정 할 필요가 있다. 재난안전법 상 안전취약계층의 예를 참고하여 "감염취약계 층"을 "어린이, 노인, 장애인, 저소득층 등 신체적ㆍ사회적ㆍ경제적 요인으로 인하여 감염병의 감염에 취약한 사람”이라고 규정할 수 있을 것이다. 또한, 현행 감염병예방법 제49조의2에 감염취약계층의 유형, 특성을 고 려한 보호조치 강구 의무를 명시할 필요가 있다. "보건복지부장관, 질병관리 청장, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 이 법에 따른 조치를 시행할 경 우 충분한 정보 제공, 돌봄서비스 중단 최소화 방안 등 감염취약계층의 유 형, 특성을 고려한 보호조치를 강구하여야 한다"라고 규정할 수 있을 것이 다. 그리고 의료ㆍ방역 물품 지원 근거를 확대하여 생활지원 및 치료지원을 위한 예산, 인력도 지원할 수 있도록 규정하여, 필요한 경우 더 적극적이고 적절한 지원을 취할 수 있도록 하는 것이 필요하다. 나아가, 감염병예방법 제7조(감염병예방 및 관리계획) 감염병 예방 및 관리에 관한 기본계획에 포함되어야 할 사항으로 "인권보호 및 증진에 대한 사항"을 명시하고, 같은 법 제9조(감염병관리위원회) 심의대상에 "감염병의 예방 및 관리에 있어 감염취약계층 등의 인권에 미치는 영향"을 포함하도록 규정하고, 구체적인 감염병 예방 및 방역 정책 마련 과정에서 그 인권적 문 제를 사전에 점검21)할 수 있는 법적 근거를 마련하는 것이 바람직하다. Ⅳ. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」 제19조 제1호 및 제25조 제1항 에 따라 주문과 같이 권고한다. 21) 이 위원회의 운용을 통해 방역대책 수립과정에서 일종의 사전적 인권영향평가를 할 수 있는 근거와 절차를 만드는 것이 바람직하다.