강제퇴거 강제철거 시 거주민 인권보호를 위한 의견표명 및 권고

Ⅰ. 검토 배경 국가인권위원회(이하 “인권위”라 한다)는 2009. 2. 12. 재개발·재건축으로 인한 강제퇴거·강제철거 과정에서의 인권보호를 위해 「도시 및 주거환경 정 비법」 등을 개정하도록 「강제철거 시 거주민 인권개선 권고」를 하였으나 권고의 주요 내용은 이행되지 않았고, 안타깝게도 최근까지 강제퇴거 현장 에서의 경비용역에 의한 폭행, 동절기 강제퇴거, 이주대책 없는 강제퇴거로 인한 철거민 자살 등의 사례가 계속 발생하여 그에 대한 인권위 진정이 지 속되고 있다. 이와 같은 상황에서, 정부는 2020. 6. 25. 행정대집행 계고 시 최소한의 의무이행기한 도입, 행정청 감독 책임 강화, 이의신청 제도 도입 등을 규정 하는 「행정대집행법 전부개정법률안」(의안번호 986호)을 국회에 제출하였는 바, 위원회는 「국가인권위원회법」 제19조 제1호 및 제25조 제1항에 따라, 위 개정안이 인권보호 향상을 위한 주요법안이라는 인식 하에 그 개정 필 요성을 검토하였다. 아울러, 강제퇴거 시 인권보호에 대한 실효성 있는 대 책은 비단 행정대집행 영역에만 국한될 수 없고 민사집행 영역에서도 필요 하므로, 「민사집행법」의 관련조항도 함께 그 개정 필요성을 검토하였다. Ⅱ. 판단 및 참고기준 「대한민국헌법」 제10조, 제14조, 제16조, 제34조, 제35조, 「세계인권선언」 제12조, 제13조, 제25조, 유엔 「경제적, 사회적 및 문화적 권리에 관한 국제 규약」 제11조를 판단기준으로 하였고, 유엔 경제적·사회적 및 문화적 권리위 원회의 일반논평 제4호, 일반논평 제7호, 「유엔인권위원회 결의 제77호」, 유 엔 「개발로 인한 퇴거와 이주에 관한 기본 원칙과 지침」, 유엔 「경제적·사회 적 및 문화적 권리에 관한 국제규약 위원회 대한민국 제1차, 제2차, 제3차, 제4차 정기보고서에 대한 최종견해」, 「유엔 적정 주거 특별보고관 대한민국 방문결과 보고서」, 인권위 2009. 2. 12. 「강제철거 시 거주민 인권개선 권고」 를 참고기준으로 하였다. Ⅲ. 판단 1. 강제퇴거에 대한 국제인권기준 및 국내현황 사전적으로 사람을 거주에서 축출하는 의미의 "강제퇴거"와 건축물에 대 한 물리적 철거를 의미하는 "강제철거"는 구분되지만, 우리 사회가 "강제퇴 거"와 "강제철거"라는 용어를 혼용하여 사용해왔고, 이는 개발 사업에서 주 민들을 강제퇴거 시키기 위해 주로 강제철거라는 방법을 사용하여 퇴거와 철거를 동시에 진행하는 경향이 높았기 때문이다. 이 결정에서는 "강제퇴거" 와 "강제철거"를 특별히 구분하여 사용할 필요가 있는 경우를 제외하고는 "강제퇴거"라는 용어로 통칭하여 사용하기로 한다. 유엔 등 국제사회에서는 "강제퇴거(forced eviction)"를 "개인, 가족 및 공 동체가 자신의 의지에 반하여 거주하고 있는 집이나 토지로부터 적절한 법 적 형태 또는 다른 형태의 보호도 받지 못한 채 영구적 혹은 일시적으로 축출되는 것"으로 정의하고, 원칙적으로 이를 금지하며, 다만 법적 절차에 따라 국제인권규약에 합치하는 방식으로만 퇴거가 가능하다고 보고 있다. 즉, 국제 인권기준에서 강제퇴거(forced eviction)는 자의성과 불법성의 의미를 내포 하는 것으로서 인권침해행위로 간주된다. 유엔 「경제적·사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약」(이하 “사회권규 약”이라고 한다) 제11조 1항은 당사국은 모든 사람이 주택을 포함하여 적당 한 생활수준을 누릴 권리와 생활조건을 지속적으로 개선할 권리를 가지는 것을 인정하고, 그 권리를 실현하기 위한 적당한 조치를 취해야 한다고 규 정한다. 적정한 주거에 대한 권리에 관한 유엔 사회권규약위원회 일반논평 제4호는 점유형태와 상관없이 모든 사람은 강제퇴거, 괴롭힘, 또는 기타 위 협으로부터 법적인 보호를 받을 수 있는 점유에 대한 법적 안정성을 보장 받아야 한다고 밝히고 있고, 강제퇴거에 관한 유엔 사회권규약위원회 일반 논평 제7호, 「유엔인권위원회 결의 제77호」, 「개발로 인한 퇴거와 이주에 관한 기본 원칙과 지침」은 강제퇴거가 인권, 특히 주거권에 대한 심각한 침 해이고, 퇴거는 아주 예외적인 상황에서 국제인권법의 관련 원칙에 부합하 는 경우에만 정당화될 수 있다고 밝히고 있다. 강제퇴거는 다양한 주체에 의해 일어날 수 있으나 이를 예방하는 법률 상 최종 책임은 국가에게 있다. 국가는 모든 인권과 기본적 자유를 존중, 보호, 실현해야 하는 의무에 따라 스스로 강제퇴거를 삼가야 하고, 제3자가 강제퇴거로 인해 인권을 침해하는 행위를 방지해야 하며, 강제퇴거로 인한 인권침해를 예방하고 구제하기 위한 모든 적절한 조치를 취해야 한다. 인권 의 상호연관성 측면에서 볼 때, 강제퇴거는 사회권규약이 보장하는 권리뿐 아니라 생명권, 안전에 대한 권리, 사생활 불간섭에 대한 권리, 소유물의 평 화적인 향유에 대한 권리 등에 대한 침해와 같이 근본적이고 중요한 인권 침해 현상을 필연적으로 발생시키므로, 강제퇴거와 관련된 국가의 보호의무 는 유보적 또는 점진적인 목표가 될 수 없고 즉시 달성해야만 하는 의무에 해당한다. 국가가 강제퇴거와 관련한 보호의무를 다하기 위하여 마련해야 하는 효과적인 권리보호 제도의 본질적 근간은 다름 아닌 입법조치이다. 유엔 사 회권규약위원회 일반논평 제7호, 「개발로 인한 퇴거와 이주에 관한 기본 원 칙과 지침」에서 제시하는 기준을 종합하면, 강제퇴거와 관련한 입법조치에 는 "퇴거 예정 시기에 대한 사전 통지", "정부 관계자 또는 대표자의 퇴거 현장 입회", "악천후·야간·휴일 등에 퇴거당사자들의 동의 없는 강제퇴거 실 시 금지", "적절한 구제조치 제공"과 관련한 내용이 반드시 명시되어야 한다. 그러나, 우리사회의 강제퇴거와 관련한 현재 입법규정들을 살펴보면 국 가의 보호의무에 대한 규정 마련은 아직 미미한 수준이다. 도시정비사업으 로 대표되는 재개발·재건축 사업을 실시함에 있어 「도시 및 주거환경정비법」, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」, 「민사집행법」 등 집행권원에 따른 강제집행에 대한 권리행사는 비교적 분명하게 규정되어 있는 반면, 사전통지절차, 공무원 현장입회 규정, 악천후 시 비인도적인 강 제집행 금지규정 등 강제퇴거 의무자에 대한 보호규정은 미흡하거나 부존 재한다. 이는 국제인권기준에서 제시한 퇴거의무자의 권리보호를 위한 최소 한의 절차에 부합하지 않는 것이라 할 것이므로, 이하에서는 해당 입법사안 들을 중심으로 각각 살펴본다. 2. 강제퇴거 시 거주민 인권보호를 위한 입법개선 방향 가. 사전 통지절차 관련 국제인권기준은 강제퇴거가 이루어지는 시점에서 준수해야 할 원칙과 관련하여, 강제퇴거 전 퇴거 예정 시기에 대한 사전 통지가 이루어져야 함 을 강조한다. 「행정대집행법」은 계고 절차에서 대집행 전 의무자 스스로 의무를 이 행할 수 있는 기간을 통지하고, 이 기간 내 의무가 이행되지 않을 때에 대 집행 영장 통지 절차에서 대집행 시기를 통지하도록 하는 등 강제철거에 대한 사전 통지 규정을 마련하고 있으나, 계고 절차에서 의무이행의 최소기 간을 구체적으로 정하지 않은 채 행정청의 판단에 따라 설정할 수 있도록 하고 있어서, 안정적인 의무이행 기한의 확보가 충분하지 않아 거주민의 주 거의 안정적 보장이 저해될 가능성이 존재한다. 이와 같은 상황에서, 정부 가 행정대집행 계고 시 의무자의 최소 의무이행기한을 10일, 주거 이전이 필요한 경우에는 30일 이상이 되도록 규정하는 것을 내용으로 하는 「행정 대집행법 전부개정법률안」을 2020. 6. 25. 국회에 제출한 것은 매우 타당하 고 고무적인 일이라고 판단된다. 한편, 「행정대집행법」과 달리 「민사집행법」은 부동산 인도청구 강제집 행에 대한 사전 통지 절차를 규정하고 있지 않아, 날짜와 시간에 대한 예고 를 하지 않고도 강제퇴거 집행을 할 수 있도록 하고 있다. 이와 같이 「민사 집행법」이 강제집행의 사전 통지 규정을 두고 있지 않은 것은 강제집행 날 짜를 미리 고지할 경우 채권자가 집행 날짜 이전에 제3자에게 목적 부동산 의 점유를 이전하거나 집행에 대한 저항을 준비하는 등 강제집행을 불가능 하게 하는 상황을 만들 수 있기 때문인 것으로 보인다. 그러나, 법원행정처가 2017년 연구용역 사업으로 실시한 「부동산 인도· 철거 강제집행의 개선 방안에 관한 연구」의 실무 현황에 따르면, 2016. 1. 1.∼2017. 10. 31. 서울중앙지방법원 집행관 사무소에 접수된 부동산 인도·철 거 강제집행 접수사건은 2,871건인데 비하여 집행건수는 578건으로 접수된 사건의 20% 정도만 실제로 강제집행 된 것으로 확인된다. 이는 강제집행 전 사전 통지에 대한 명확한 법적 근거는 없을지라도, 실무적으로는 강제집 행 개시 전 집행관이 상당기간 집행예고를 하고, 집행과 관련한 사전협의 절차를 거치고 있기 때문인 것으로 파악된다. 참고로, 일본의 경우 2004년 이전에는 「민사집행법」에 부동산 명도집행 의 사전 통지(최고)에 대한 법적인 근거가 없었으나, 임의 명도를 촉구하기 위해 집행관이 채무자에게 집행기일을 사전 통지하는 실무관행이 있었고, 이는 현재 우리나라의 실무관행과 유사하였다. 일본은 2004년 「민사집행법」 을 개정하여 부동산 명도집행의 사전 통지(최고)를 법정화하고, 다만 최고 가 이루어진 후에는 점유 이전을 금지하고, 이를 위반하여 점유자의 변동이 있다고 하더라도 일정한 인도 기한 내에 한하여 새로운 절차를 거칠 필요 없이 당해 점유자에 대하여 명도의 강제집행을 할 수 있는 당사자항정효를 부여하였다. 이와 같이 부동산 인도청구 강제집행에 있어 현재도 실무관행상 대부 분의 경우 사전 통지가 이루어지고 있는 점, 법무부도 부작용을 줄이기 위 한 보완책이 같이 마련된다면 「민사집행법」상 강제집행 사전 통지 규정의 입법 필요성에 동의하고 있는 점, 행정대집행의 경우 대집행 시기에 대한 사전 통지가 이루어지고 있는 점, 점유이전금지효 및 당사자항정효를 부여 하는 보완책과 함께 명도집행의 사전 통지 규정을 마련한 일본의 입법례 등을 종합적으로 검토할 때, 강제집행의 사전 통지 규정을 마련하도록 「민 사집행법」을 개정할 필요가 있다고 판단된다. 나. 강제퇴거 현장의 공무원 입회 국제인권기준은 강제퇴거가 이루어지는 시점에서 준수해야 할 원칙과 관련하여, 정부 관계자 또는 대표자가 퇴거 현장에 입회할 것을 강조한다. 이는 공무원이 강제퇴거가 이루어지는 현장에 참여하여 인권침해 여부를 감시하여야 한다는 것인데, 유엔 사회권규약위원회 일반논평 제7호는 “특히 집단들이 관련된 경우” 정부 대표들의 퇴거 현장 파견이 필요하다고 밝히 고 있다. 그런데, 「행정대집행법」과 「민사집행법」에는 인권침해를 감시하기 위한 강제퇴거·강제철거 현장의 공무원 입회에 관한 규정이 없다. 행정대집행은 행정청이 주체가 되어 실시하는 행정상 강제집행이고, 행 정대집행이 실시되는 현장은 극렬한 갈등과 대립이 발생하기 쉬운 집단민 원현장이므로 행정청 소속 공무원이 현장에 입회하여 인권침해 여부를 감 시할 필요가 있다. 이와 같은 측면에서, 정부가 2020. 6. 25. 국회에 제출한 「행정대집행법 전부개정법률안」이 행정대집행의 주체인 행정청 소속 공무 원의 행정대집행 현장 입회를 규정하고 있는 것은 바람직하다고 판단된다. 한편, 「민사집행법」 제6조가 “집행관은 집행하는 데 저항을 받거나 채 무자의 주거에서 집행을 실시하려는데 채무자나 사리를 분별할 지능이 있 는 그 친족·고용인을 만나지 못한 때에는 성년 두 사람이나 특별시·광역시 의 구 또는 동 직원, 시·읍·면 직원(도농복합형태의 시의 경우 동지역에서는 시 직원, 읍·면지역에서는 읍·면 직원) 또는 경찰공무원 중 한 사람을 증인 으로 참여하게 하여야 한다”고 규정하고는 있으나, 이러한 참여자 제도는 민사집행의 공정성을 감시하고 후일의 증거로 남기기 위한 것으로, 강제퇴 거 집행 현장에서 제3자로 하여금 인권침해 여부를 감시하도록 하는 효과 가 있으나, 참여자 입회는 필수적인 것이 아니고 필요한 경우에만 제한적으 로 이루어진다는 점, 공무원이 아닌 사람의 참여로도 가능한 점을 고려할 때 한계가 분명하다. 따라서 국제인권기준에서 제시하는 바와 같이 「민사집 행법」상 강제퇴거 현장에 인권침해를 감시하기 위해 공무원의 입회 규정을 신설할 필요가 있다. 다만, 「민사집행법」에 따른 강제퇴거의 집행은 재개발·재건축 사업으로 인한 강제퇴거 등 집단민원현장이 아닌 단독 주거지에서도 많이 이루어지 므로 모든 경우에 공무원을 입회하도록 하는 것은 공무원의 업무 부담이나 비용 대비 효과 등을 고려할 때 현실성이 떨어질 수 있으므로, 재개발·재건 축 사업으로 인한 강제퇴거 집행 등 인권침해가 우려되는 강제집행 현장에 감독 행정청의 인권 업무 관련 공무원 등이 입회하여 인권침해 여부를 감 시하도록 「민사집행법」을 개정할 필요가 있다고 판단된다. 다. 악천후, 야간, 휴일 등에 강제퇴거 금지 국제인권기준은 강제퇴거가 이루어지는 시점에서 준수해야 할 원칙과 관련하여, 퇴거 당사자들의 동의 없이는 악천후, 야간, 휴일 등에 퇴거 실시 를 금지하여야 한다고 규정한다. 이는 비록 법령과 법원의 재판에 따른 적 법한 강제퇴거라 하더라도, 악천후, 야간, 휴일 등 주거를 이동하기 취약한 시기에 강제퇴거를 집행하는 것은 인도적으로 가혹한 상황을 초래할 수 있 기 때문이다. 우리나라에서는 동절기에 강제퇴거를 실시하는 것은 인도적으로 가혹 하므로 이를 금지해야 한다는 논의가 많이 있어왔다. 인권위도 2009년 「강 제철거 시 거주민 인권개선 권고」에서 "겨울철과 야간 등 부적절한 시기의 강제철거 등을 금지하도록 관련 법을 정비할 것"을 권고했다. 서울특별시는 "동절기 강제철거 금지 원칙"을 마련하여 이행하고 있으며, 「도시개발법」 제 38조 제2항은 도시개발사업에 있어 동절기에 주거용 건축물을 철거할 수 없도록 그 시기를 제한하거나 임시 거주시설을 마련하는 등의 조치를 할 것을 조건으로 지방자치단체장이 건축물·장애물 등의 이전과 제거에 대한 허가를 할 수 있도록 규정하고 있다. 「행정대집행법」 제4조 제1항은 “해가 뜨기 전이나 해가 진 후에는 대 집행을 하여서는 아니된다”라고 규정하고, 다만 의무자가 동의한 경우, 해 가 지기 전에 대집행을 착수한 경우, 해가 뜬 후부터 해가 지기 전까지 대 집행을 하는 경우에는 대집행의 목적 달성이 불가능한 경우, 그 밖에 비상 시 또는 위험이 절박한 경우는 예외로 하고 있다. 주거 이동의 취약시기를 야간으로만 특정할 수 없음에도 현행 「행정대집행법」은 행정대집행에 대한 강제철거를 원칙적으로 금지하는 시기를 야간으로만 한정하고 있는 것이다. 이와 같은 측면에서, 금번 정부가 제출한 「행정대집행법 전부개정법률안」이 "강풍·호우·대설·한파·태풍·폭염 등 기상특보가 발령된 경우", "공휴일"을 행 정대집행을 원칙적으로 금지하는 시기로 추가한 것은 바람직하다고 평가된 다. 한편, 「민사집행법」 제8조 제1항은 “공휴일과 야간에는 법원의 허가가 있어야 집행행위를 할 수 있다”고 규정하여, 강제퇴거 집행을 원칙적으로 금지하는 시기로 공휴일과 야간을 규정하고 있는바, 「행정대집행법 전부개 정법률안」과 같이 "강풍·호우·대설·한파·태풍·폭염 등 기상특보가 발령된 경 우"를 요건으로 추가하거나, "동절기" 또는 "악천후"를 의미하는 규정을 요건 으로 추가하여, 비인도적인 조건에서 주거에서의 강제퇴거 집행을 원칙적으 로 금지하도록 개정할 필요가 있다. 라. 강제철거 전 적절한 구제절차 제공 및 퇴거완료 전 강제철거 집행 금지 국제인권기준은 강제퇴거가 이루어지는 시점에 적절한 구제조치가 제 공되어야 함을 강조한다. 인권위 또한 2009년 「강제철거 시 거주민 인권개 선 권고」에서 사람이 살고 있는 주택에 대한 강제철거가 실시되는 사례가 있다고 하며 이를 금지하도록 관련 법률을 정비할 것을 권고한 바 있다. 퇴 거가 완료되지 않고 건물 내부에 사람이 있는 상태에서 강제철거를 실시하 는 것은 사람의 신체에 큰 피해를 입힐 수 있는 위험한 행위로, 이와 같이 퇴거 등 안전에 필요한 조치 없이 강제철거를 실시하는 것은 금지되어야 한다. 행정대집행에 의한 강제철거는 그 특성상 집행이 완료되면 구제절차를 계속할 이익이 없어지거나 원상회복이 어렵게 되므로 사전에 적절한 구제 절차를 마련하는 것이 중요하고, 그러한 구제절차가 진행되는 동안은 집행 을 정지하는 것이 바람직하다. 그런데, 현재는 행정대집행에 대하여 행정소 송을 제기하고 동시에 집행정지결정을 신청하여 법원으로부터 집행정지의 결정을 받지 않는 한, 행정심판과 행정소송을 제기해도 행정대집행 절차는 정지되지 않는 문제가 있다. 따라서 정부가 이번에 제출한 「행정대집행법 전부개정법률안」이 계고 처분에 대하여 행정청에 이의신청을 할 수 있고, 이의신청에 대한 결정 전 에는 후속 절차를 진행할 수 없도록 하며, 대집행 실행 시 의무자의 퇴거 등 필요한 조치를 하도록 한 것은 인권적으로 볼 때 바람직하다고 판단된 다. 3. 소결 이상의 내용을 종합하여 볼 때, 정부가 2020. 6. 25. 국회에 제출한 「행정 대집행법 전부개정법률안」은 행정대집행 계고 시 최소한의 의무이행 기한 도입, 공무원의 행정대집행 현장 입회·감독, 기상특보 발령 시와 공휴일에 행정대집행 금지, 집행정지 효력이 있는 이의신청 제도 도입, 의무자의 퇴 거조치 완료 후 행정대집행 실행 등 국제인권기준에 부합하는 수준의 법률 개정을 내용으로 규정하고 있는바, 국회의장에게 해당법안에 대한 조속한 논의를 거쳐 입법화할 필요가 있다는 의견을 표명하기로 한다. 아울러, 강제퇴거 절차에 있어 위와 같은 개선방향은 비단 「행정대집행법」 에만 국한될 것이 아니라 「민사집행법」 역시 같은 취지로 개정될 필요가 있고, 이를 위해서는 법률의 소관부처인 법무부와 이 법률을 집행하는 법원 행정처 모두에게 그 취지를 전달할 필요가 있다. 이에 법무부장관과 법원행 정처장에게 「민사집행법」상 부동산인도청구에 대한 강제집행의 사전 통지 규정, 인권침해가 우려되는 강제집행 현장에 감독 행정청의 공무원 입회규 정, 동절기 또는 악천후 시 주거에서의 강제퇴거 집행을 원칙적으로 금지하 는 규정을 마련할 것을 권고한다. Ⅳ. 결론 국가인권위원회는 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」 제19조 제1 호, 제25조 제1항에 따라 주문과 같이 의견표명 및 권고하기로 결정한다.