건설산업기본법 일부개정법률안 의견제출

Ⅰ. 의견표명 배경 2009. 12. 18. 백성운 의원이 대표 발의한 「건설산업기본법 일부개정법률안」 (이하 “개정안”이라 한다)은 2007. 5. 17. 개정된 「건설산업기본법」제29조에서 금지시킨 건설업 등록을 하지 아니한 자와의 노무도급계약 체결을 다시 허용 하는 것을 주요 골자로 하고 있다. 2 개정안의 위와 같은 내용은 건설근로자의 근로조건에 중대한 영향을 미치며, 이들의 노동기본권과도 직접 관련되기에 우리 위원회는 「국가인권위원회법」 제19조 제1호에 따라 위 개정안을 검토하고 건설근로자의 노동인권을 보호하 기 위해 주문과 같은 의견을 표명하기로 하였다. Ⅱ. 판단기준 및 참고기준 「헌법」제10조, 제32조, 제34조, 「경제적.사회적 및 문화적 권리에 관한 국 제규약」제6조, 제7조를 기준으로 판단하고, 경제적.사회적 및 문화적 권리 위원회의 일반논평 18 , ILO 총회의 「도급 노동의 보호에 관한 결의안」(1998), ILO 「보호를 필요로 하는 근로자에 관한 전문가회의의 공동성명」(2000), ILO 「고용관계 보고서」(2006), ILO 「고용관계에 관한 권고」(2006) 등을 참고하였다. Ⅲ. 판단 1. 건설근로자의 근로조건 실태 "통계청 경제활동인구조사 부가조사"(2009. 8.) 결과에 따르면, 건설업 취업자 는 168만 1천명으로, 이 중 일용직은 62만 4천명, 임시직은 18만 8천명, 상용직 은 51만 2천명으로 구성되어 있다. 건설현장에 종사하는 기능직 및 단순노무직 의 대부분은 일용직 내지 임시적 형태로 고용되어 있는 반면, 관리자 및 사무 직의 대부분은 상용직인 것으로 조사되었다. 특히 전(全) 산업 호출근로 88만 3천 명 중 건설업이 48만 4천명으로 절반을 상회하는 비중을 차지하여 비정규 직 중 가장 취약한 고용형태가 건설업에 집중되어 있는 것으로 나타났다. 월평균임금 또한 고용형태별로 격차가 큰바, 상용직이 260만원인 반면, 임시 3 직은 166만원, 일용직은 123만원으로 나타났는데, 시간당 임금도 상용직 13,393 원, 임시직 8,046원, 일용직 6,459원으로, 상용직 대비 일용직 임금 비율이 48.2%로 임금 격차가 상당하였다. 더구나 2009. 8. 현재 시간당 임금이 법정 최저임금(4,000원)에 미달하는 자는 11만 4천명으로 초저임 상태에 놓인 건설 근로자 또한 상당한 것으로 보고되고 있다. 게다가 건설일용근로자의 사회보험 가입 및 「근로기준법」이 규정하고 있는 유급휴가, 주 40시간 근로, 연장근로수당 등 적용 비율은 1% 내외로 극도로 낮은 수준이어서 노동관계법에 따른 법적 보호 틀이 건설일용근로자에게는 제 대로 작동되지 않고 있음을 그대로 보여주고 있다. 한편 2010. 2. 25. 노동부가 발표한 「2009년 업종별 산업재해 발생현황」에 따 르면, 2009년 한 해 동안 건설업에서 발생한 재해자수는 20,998명으로 제조업 에 이어 두 번째로 많고, 사망자수는 606명으로 가장 높은 것으로 집계되어 건 설근로자의 생명 및 안전보건 상태 또한 매우 취약함을 알 수 있다. 이렇듯 건설일용근로자의 근로환경은 임금 등 근로조건의 수준이 매우 낮고 산업재해율 또한 높아 전반적으로 매우 열악한 상황에 놓여 있다. 2. 현행법의 내용 및 취지 현행 「건설산업기본법」은 건설공사의 적정한 시공과 건설 산업의 건전한 발 전을 위해 기술능력.자본금 등 일정 요건을 갖추어야만 "건설업"의 등록을 할 수 있고 건설업을 등록하지 않은 경우엔 건설업을 영위할 수 없도록 규정하고 있다. 등록을 한 건설업자는 그가 도급받은 건설공사의 전부를 하도급 할 수 없으며, 그가 도급받은 건설공사의 일부를 동일한 업종에 해당하는 건설업자 에게 하도급 할 수 없도록 규정하고 있다. 건설업은 하나의 기업이 건설 생산의 모든 과정을 담당하지 않고 다수의 기 업이 각 공정별로 전문적 생산을 담당하는 구조를 취하고 있다. 종합적인 계 4 획.관리 및 조정 하에 시설물을 시공하는 "종합공사"와 시설물의 일부 또는 전문분야만을 담당하는 "전문공사"로 구분되는데, 발주자가 종합건설업자와 도 급계약을 체결하면, 도급받은 종합건설업자는 각 공정별로 공사의 일부를 전 문건설업자에게 하도급하고, 하도급 받은 전문건설업자는 필요한 인력을 고용 하여 공사를 수행한다. 즉, 발주자→종합건설업자→전문건설업자→근로자와 같 은 수직적 구조를 가진다. 현행법에 따라 건설업 등록을 하지 아니한 자(이하 “미등록업자”라 한다)는 건설업을 영위할 수 없으므로, 종합건설업자 내지 전 문건설업자는 미등록업자에게는 하도급 할 수 없다. 건설근로자를 고용하는 자 또한 등록을 한 건설업자이어야 한다. 이는 2007. 5. 17. 개정을 통해 도입 된 것인데, 당시 법 개정의 주요 골자는 "시공참여자"제도의 폐지에 있다. 성수대교("94)와 삼풍백화점("95) 붕괴사고를 겪으면서 부실공사 근절에 대한 전사회적 요청이 있었다. 당시 부실공사의 가장 주요한 원인으로는 십장(什長) 에 의해 다단계 하도급이 음성적으로 만연되어 있기 때문인 것으로 지적되었 던바, 부실공사를 근절하려는 일환으로써 십장을 실명화하여 책임감을 고취시 키고 음성화된 하도급 관행의 투명성을 확보하기 위해 1997. 1. "시공참여자"제 도가 도입되었다. 시공참여자란 “전문건설업자의 관리 책임 하에 성과급.도 급.위탁 기타 명칭 여하에 불구하고, 전문건설업자와 약정하고 공사의 시공 에 참여하는 자로서, 건설업의 등록을 하지 아니하였으나 당해 건설공사에 사 실상 참여하는 건설업 종사자”를 의미한다. 즉 건설업 등록을 하지 않은 상태 로 공사에 참여하는 십장들에 의해 불법적 다단계 하도급이 만연하게 되어 이 것이 결국 부실시공으로 이어지므로, 이들 십장에게 시공참여자란 지위를 부 여함으로써 관리와 통제를 통해 무분별한 불법적 하도급 질서를 바로잡기 위 한 취지에서 도입되었다. 그러나 본래 취지와는 달리 현실에서의 시공참여자는 미등록업자인 십장의 존재를 단지 양성화 했을 뿐, 불법적 다단계 하도급 문제는 여전하였다. 건설 5 교통부가 의뢰한 한국건설산업연구원의 「시공참여자 관리 및 제도 개선방안」 연구용역 결과(2003. 11.)에 따르면, 시공참여자(십장)가 공사를 수주하는 하도 급단계수는 3단계(종합건설업자→전문건설업자→십장→십장)가 41%로 가장 많 고, 2단계가 27%(종합건설업자→전문건설업자→십장), 4단계(종합건설업자→전 문건설업자→십장→십장→십장)가 19%, 5단계(종합건설업자→전문건설업자→십 장→십장→십장→십장)가 9%로 나타난바, 이 중 2단계만이 적법하고, 나머지 약 70%는 불법적 하도급이었다. 이처럼 시공참여자제도하에서는 불법적 다단 계 하도급이 근절되지 않은 상태로 지속되어 왔는데 중간단계에서 공사비만을 챙기는 브로커가 시공참여자인 것처럼 위장하는 경우가 빈번해지거나 십장들 에 의한 수차에 걸친 다단계 하도급이 은밀히 진행됨으로써 통제가 불가능하 였다. 통상 중간단계의 십장은 자신의 몫을 많이 남기기 위해 공정을 빨리 끝내려 하거나 저가 자재를 사용하려 한다. 이는 결과적으로 부실공사로 이어지고, 무 리한 공사기간 단축 과정에서 건설근로자에게 강도 높은 노동과 장시간 노동 을 요구하게 되어 근로조건 악화뿐만 아니라 산업재해 발생률까지도 높아지게 된다. 이러한 건설현장에서의 불법적 다단계 하도급 및 부실공사, 근로조건 악 화 등의 주요원인으로서 시공참여자제도가 지적되어온바, 이를 개선하고자 2007. 5. 17. 시공참여자제도 폐지를 주요 골자로 「건설산업기본법」을 개정한 것이다. 3. 개정안에 대한 검토 가. 직접고용의 비효율성 여부 개정안은 “현행법이 건설근로자의 직접고용을 규정하고 있어 일일이 고용계 약을 체결하는 것이 사실상 불가능하고 비효율적이며, 대부분의 전문건설업자 6 를 범법자로 만드는 불합리한 결과를 초래하고 있다”고 개정이유를 밝히고 있 다. 그러나 시공참여자제도가 운용되던 2004년 조사(심규범, 「건설일용근로자 고용보험 가입제고 및 효과적인 재취업지원방안」, 한국노동연구원, 2005)에서 "서면으로 근로계약 체결"이란 응답이 22.2%에 그치던 것이 2009년 조사(심규 범, 「건설근로자 고용개선 2차 기본계획 세부과제의 효과적 추진방안」, 건설일 용근로자공제회, 2009)에서는 65.2%로 증가한 사실에서 시공참여자제도 폐지의 긍정적 효과를 확인할 수 있다. 따라서 개정안의 주장은 사실과 다르며, 오히 려 현행법이 현실 개선에 크게 기여하고 있다 판단된다. 또한 건설현장에서의 일용직 근로자 노동시장은 진입과 퇴출에 따른 기회비 용이 거의 제로에 가깝다. 이는 건설업 종사자 중 높은 비중을 차지하는 일용 직이란 고용형태 특성에서 찾을 수 있으며, 법리적으로도 일정한 사업의 완료 또는 특정한 업무의 완성에 필요한 기간을 정한 근로계약의 경우 기간이 만료 되면 사용자의 해고 등 별도의 조치 없이도 당연히 근로계약관계가 종료되는 것으로 보고 있기 때문이다. 전문건설업자의 근로자 직접고용 강제가 건설근 로자를 정규직 내지 월급제로 고용하란 의미는 아니다. 우리 법원도 “고정적 근로관계를 형성하지 않은 채 사실상 일용직에 가까운 형태로 여러 공사 현장 에서 근로해 온 근로자와의 근로계약은 그 성격상 공사 종료와 함께 종료된 다.”(2008.01.31, 서울행법 2007구합17250)고 판시한바, 건설공사가 완료되면 건 설근로자의 근로계약관계도 당연히 종료되는 것으로 보기 때문에 고용 유연성 측면에서 이를 두고 비효율적이라 단언할 수는 없다. 더욱이 시공참여자제도를 폐지한 취지가 일정 요건을 갖춘 건설업자로 하여 금 근로자를 직접 고용하게 함으로써 사용자 책임을 부담할 능력이 없는 자에 게 그 책임이 전가되는 것을 막고, 열악한 상황에 놓여 있는 건설근로자를 실 질적으로 보호하고자 함에 있으므로, 개정안은 근로자 보호 측면에서도 바람 직하지 않다고 판단된다. 7 나. 임금체불 문제 개정안은 “건설근로자 임금체불 문제는 지난 2007. 7. 「근로기준법」개정 시 직상수급인에게 하수급인이 사용한 근로자의 체불임금을 연대하여 지급하는 규정을 신설하였으므로 원천적으로 해결되었다”고 주장하고 있다. 그러나 건설업에서의 임금체불 문제는 여전히 심각한 수준이다. 2010. 1. 18. 노동부가 발표한 「2009년 체불임금현황」에 따르면, 2009년 한 해 동안 노동부 에 신고된 임금체불액 중 건설업은 1,555억원으로 제조업에 이어 가장 높으며, 34,959명의 건설근로자가 임금체불로 인한 피해를 당한 것으로 집계되었다. 지난 2007. 7. 「근로기준법」개정의 주요 내용은 건설업에서의 불법 하도급 으로 인해 발생하는 건설일용근로자에 대한 임금체불 문제를 개선하기 위해 불법 하도급의 경우 직상수급인에게 하수급인이 사용한 근로자에 대한 임금지 급의 연대책임을 부과하고(제44조의 2), 이를 위반할 경우 벌칙을 부과(제190 조)함으로써 건설근로자의 임금이 실질적으로 보장되도록 함에 있다. 즉, 불법 하도급 구조에서 등록된 건설업자가 아닌 하수급인(미등록업자)이 근로자에게 임금을 지급하지 않은 경우 그 직상수급인은 하수급인과 연대하여 임금을 지 급할 책임을 부담한다는 것인데, 임금 체불 문제가 해소되기 위해선 직상수급 인의 임금지급 능력이 전제되어 있어야 하며 당해 근로자에 대한 고용관계가 명확해야 한다. 그러나 통상 십장에 의해 근로자가 고용되어 공사를 수행하는 경우 고용관계 입증이 매우 어려운 것이 현실이다. 종합→전문→십장→십장… →근로자와 같은 다단계구조에서 중간단계의 십장이 소재불명 등으로 확인이 안 될 경우 근로자와의 고용관계 또한 확인할 길이 없어 직상수급인에 대한 체불 임금 청구가 곤란해지기 때문이다. 따라서 미등록업자에 대한 하도급을 허용하는 개정안에 따를 경우 건설업에서의 임금체불 문제는 더욱 심화될 가 능성이 높다. 불법적 다단계 하도급 문제가 또다시 불거질 것이며, 중간단계의 미등록업자에 의한 임금체불 만연의 폐해가 그대로 재현될 우려가 높기 때문 8 이다. 현행법 체계에서도 건설근로자의 임금체불문제가 해소되지 않았는데 이 를 더 후퇴시키는 내용으로 개정하는 것은 바람직하지 않다. 다. 미등록업자와의 하도급계약 허용의 적정성 검토 개정안은 제2조 제14호에서 "건설노무제공자"를 신설하는 내용을 담고 있는 데 개정안이 신설하고자 하는 "건설노무제공자"라 함은 많은 폐해를 낳아 폐지 한 시공참여자를 의미한다. 개정안에 따를 경우 십장과 같은 미등록업자는 건 설노무제공자란 지위를 부여받아 합법적인 틀 내로 진입할 수 있게 된다. 개정안은 1차에 한해 건설노무제공자와의 하도급계약을 체결할 수 있도록 제한하고, 건설노무제공자간 하도급계약은 금지하므로 부작용을 최소화할 수 있다고 하나, 2007. 5. 17.에 개정되기 전의 법률도 1차에 한해서만 시공참여자 와 하도급계약을 체결할 수 있도록 제한하였었고 시공참여자간 하도급계약 체 결은 금지하였었다. 그러나 현실에선 그 이상의 다단계 하도급이 불법적으로 만연했던 사실에서 확인할 수 있듯이, 미등록업자에 대한 하도급을 허용하는 이상 제한 횟수를 초과하는 불법적 다단계 하도급을 통제하기는 어려울 것으 로 판단된다. 게다가 건설근로자에 대한 사용자로서의 법적 의무 및 책임이 건 설노무제공자(십장)에게 전가되어 근로조건을 악화시킬 소지가 높다. 통상 십 장의 경우 단순한 건설숙련인력과 다를 바가 없기 때문에 일정 요건을 갖추어 건설업을 등록한 전문건설업자와 비교하였을 때 노동관계법상 사용자 책임을 부담할 만한 능력이 현저히 부족함은 명백하다. 「근로기준법」이 정하고 있는 최저기준의 준수를 비롯하여 사회보험 가입, 산재발생 시 처리능력 등 과연 십 장에게 사용자 역할을 기대해도 되는지 의문이다. 사실상 부실한 사용자는 법 이 정한 의무와 책임을 이행할 수 없기 때문이다. 이에 관해서 국제노동기구(ILO)는 「고용관계에 관한 권고」(2006)에서 노동법 에 의한 보호를 받아야 할 근로자가 도급 내지 상업계약 등에 의해 사실상 보 9 호를 받지 못하는 사례를 방지하기 위한 국가적 조치를 마련할 필요가 있다고 지적한 바 있다. Ⅳ. 결론 위와 같은 이유로 「국가인권위원회법」제19조 제1호에 따라 주문과 같은 의 견을 표명하기로 결정한다.