결정문 보고(공항 터미널 내 장기체류 중인 난민신청 아동의 인권보호를 위한 의견표명)

Ⅰ. 진정사건 조사결과 1. 사건개요 가. 사 건 19진정0607200 공항 탑승구역에 장기간 체류 중인 난 민신청 아동의 인권침해 나. 진 정 인 별지 1 기재 목록과 같음 다. 피진정인 법무부장관 2. 진정요지 진정인들은 ○○○공화국(이하 "○○○"라고 한다) 국적 아동으로, 201×. ××. ××. 부모와 인천국제공항에 도착하여 난민신청을 하였으나, 난민인정심 사 불회부 결정을 받았고, 이에 불복하여 난민인정심사 불회부 결정 취소 소송 중이다. 그러나 피진정기관은 소송 중인 진정인들의 입국을 허가하지 않아, 진정 인들은 난민인정심사 불회부 결정을 통지받은 201×. ×. ×.부터 현재까지 인 천국제공항 제1여객터미널(여객터미널 보안검색대를 통과한 지역부터 항공 기 탑승지점까지, 이하 "공항 터미널"이라 한다) 출국지역에서 생활하고 있 다. 진정인들은 201×. ×. ×. 공항터미널에서의 생활이 아동의 권리를 심각히 훼손한다며, 피진정인에게 유엔 아동의 권리에 관한 협약 을 비준한 당사 국으로서 진정인들의 입국을 허가하여 아동인권의 보장을 위한 국가의 책 무를 이행할 것을 요청하였으나, 피진정인은 입국허가 조치가 어렵다는 회 신을 하여 아동인권을 침해하였다. 3. 당사자의 주장 요지 가. 진정인 위 진정요지와 같다. 나. 피진정인 외국인이 대한민국에 입국하려면 출입국관리법 제12조에 따라, 입국 심사를 받아야 하는데, 같은 법 제11조의 입국금지·거부 대상이 아니고, 제 12조의 입국요건을 갖춘 경우 입국을 허가받을 수 있다. 진정인은 부모와 함께 201×. ××. ××. 입국심사를 받았고, 입국요건 불 비사유로 불허되었다. 이후 진정인은 부모와 함께 201×. ×. ×. 난민신청을 하였고, 같은 달 ×. 난민인정심사 불회부 결정을 받았으며, 추가적인 입국허 가 사유도 발생하지 않았으므로 입국허가 조치 등 별도 계획은 없다. 4. 인정사실 당사자들의 주장 등을 종합하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가. 진정인들은 201×. ××. ××. 인천국제공항에 부모와 도착하여, 대한민국 에 90일간 체류할 수 있는 단기체류비자로 입국하려 하였으나, 같은 날 "입 국 목적 불분명"이라는 사유로 입국이 불허되었다. 나. 진정인들의 가족은 201×. ×. ×. "출신 국가를 이유로 한 박해"를 사유 로 난민신청을 하고, 난민인정심사 회부 여부 결정을 위한 심사기간 동안 공항 내 난민신청자실에서 거주하다가, 같은 달 ×. 난민인정심사 불회부 결 정 통보를 받았다. 피진정인은 관련 규정에 따라 진정인들의 가족은 입국 허가 사유가 없다고 판단하여 송환대상자로 분류하고 송환명령을 내렸으나 진정인들의 가족은 송환을 거부하였다. 다. 진정인들의 가족은 같은 달 ××. 난민인정심사 불회부 결정 취소 소송 을 제기하였고, 같은 해 ×. ××. 난민인정심사 불회부결정 취소를 위한 상고 심에서 승소할 때까지 공항터미널에서 생활하다가, 같은 해 ××. ××. 대한민 국에 입국하여 현재 ○○도 ○○지역에서 난민신청자 자격으로 체류하고 있다. 5. 판단 위원회가 진정을 조사하던 중 201×. ×. ××. ○○고등법원이 진정인들에 대한 난민인정심사 불회부 결정이 위법하다는 판결을 함에 따라 난민인정 심사 불회부 결정이 취소되고, 입국이 허가되자, 진정인들은 권리가 침해되 는 상황이 종료되었다며 진정 취하 의사를 밝혀 진정인의 진정을 각하한다. 6. 결론 이상과 같은 이유로 국가인권위원회법 제32조 제3항 및 제32조 제1항 제8호에 따라 주문 1과 같이 결정한다. Ⅱ. 의견표명 1. 의견표명의 배경 송환대상자는 난민심사를 받기 위한 소송 기간 중이라도 출입국관리법 에 따라 입국할 수 없어, 소송이 종료될 때까지 공항 터미널 또는 출국대기 실에 거주해야 한다. 공항 터미널 또는 출국대기실은 이동을 위해 잠시 대 기하는 공간적 특성상 장기 체류가 적합하지 않은데, 특히 진정인들과 같은 아동의 경우 장기간 공항 터미널 또는 출국대기실 체류는 신체적·인지적·정 서적 발달에 위협이 되는 등 아동의 권리를 침해할 소지가 있다. 따라서, 입국이 거부된 아동이 소송 등의 사유로 그 송환이 유예됐을 시, 해당 아동의 입국을 검토하지 않는 행위는, 인간의 존엄성과 기본적 인권의 보장이 규정된 헌법의 취지 및 아동의 교육권, 건강권 및 발달권과 아동 최 선의 이익 원칙을 규정하고 있는 유엔 아동의 권리에 관한 협약 (이하 "아 동권리협약"이라 한다) 등에 부합하지 않는다고 판단하여, 국가인권위원회 법 제19조 제1호에 따라 의견표명을 검토하였다. 2. 판단 및 참고기준 헌법 제6조 및 제10조, 아동권리협약 제2조, 제24조, 제27조 및 제28조, 난민의 지위에 관한 협약 (이하 "난민협약"이라 한다) 제3조, 제4조, 제16조, 제20조, 제22조, 제27조, 제31조 및 제33조 등을 판단기준으로 하고, 출입 국관리법 제15조 및 제76조, 같은 법 시행령, 난민법 및 같은 법 시행령, 유엔 아동권리위원회의 대한민국 정부보고서에 대한 제3·4차 최종견해, 유 엔난민기구의 "난민 지위의 인정기준 및 절차 편람과 지침", 국가인권위원회 "출입국항 난민신청 제도 및 출국대기실 운영형태 개선권고" 등을 참고기준 으로 하였다. 3. 출국대기실 및 공항터미널의 문제점 송환대상자는 공항 내 출국대기실 및 기타 시설을 이용할 수 있고, 송환 대기 중 질병 등의 사유가 있는 경우에는 출입국관리법 제15조에 따라 긴급상륙 허가를 받아 진료를 받을 수 있으며, 의료진 왕진은 필요시 인천 공항공사에 보안구역 출입승인 신청을 통해 가능하다. 또한 송환대상자가 변호인 등의 접견을 요청하는 경우 피진정인은 공항공사로부터 공항보안구 역 출입 허가를 받아 접견할 수 있도록 하고, 접견 시 필요한 공간을 제공 하고 있다. 그러나 출국대기실은 입국을 허가받지 못한 외국인이 송환되기 전까지 단기간 대기 목적으로 설치된 장소이기 때문에 시설규모가 작고, 편의시설 이 부족하여 장기간 거주에 적합지 않다. 또한 입출입이 자유롭지 않아 아 동이 거주하기에는 더욱 열악하다. 그래서 진정인들의 가족은 출국대기실 입실을 거부하였고, 인천국제공항 제1여객터미널에는 환승객들을 위한 호텔 이 마련되어 있으나 비용적인 문제로 출국장 라운지에서 거주하면서 자비 로 숙식을 해결하였다. 진정인들의 가족이 머물었던 출국장 라운지는 승객의 휴식을 위해 마련 된 편의공간으로 일반 출국장과 달리 조도가 낮아, 진정인들은 이곳에서 승 객용 좌식 의자를 이동·연결하여 침상으로 이용하며 생활하였다. 본국에서 정규교육을 받아왔던 진정인들은 공항터미널에 머무는 동안 아 무런 교육도 받지 못하였다. 또한 진정인의 가족은 일정한 수입 없이 공항 터미널에서 하루 약 50달러 정도의 식비를 지출하며 생활하였는데, 공항의 비싼 물가 때문에 주로 저렴한 빵과 우유 같은 음식만 섭취하였고, 24시간 공개된 장소에서 생활했으며, 햇볕을 쬐이거나 외부 공기를 쏘일 수 없는 것은 물론 바깥 활동 등을 전혀 할 수 없는 제한된 환경에서 체류하였다. 한편 송환대상자가 출국할 때까지 발생하는 교통비·숙식비 등의 비용 부 담과 보호 의무는 출입국관리법 제76조 및 같은 법 시행령 제88조 제3항 에 따라, 입국 시 탑승한 항공사에게 있다. 그런데, 항공사는 송환대상자에 게 발생하는 비용 부담은 국내 취항 항공사가 연합하여 운영 중인 출국대 기실에 머물 경우에만 가능하다는 입장이다. 4. 판단 가. 아동 최선의 이익의 고려 필요성 헌법 제6조는 “헌법에 의하여 체결·공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 같은 효력을 가진다”고 규정하고 있다. 유엔 아동권리 협약 제2조는 "당사국은 자국의 관할권 안에서 아동 또는 그의 부모나 후견 인의 인종, 피부색, 성별, 언어, 종교, 정치적 또는 기타 의견, 민족적, 인종 적 또는 사회적 출신, 재산, 무능력, 출생 또는 기타의 신분에 관계없이, 이 협약에 규정된 권리를 각 아동에게 보장하여야 하고, 아동이 부모나 후견인 등의 신분, 활동, 표명된 의견 또는 신념을 이유로 하는 모든 형태의 차별 이나 처벌에서 보호되도록 모든 조치를 취해야 한다"고 규정하고 있다. 같은 협약 제3조는 공공 또는 민간 사회복지기관, 법원, 행정당국, 또는 입법기관 등에 의하여 실시되는 아동에 관한 모든 활동에 있어서, 아동의 최선의 이익이 최우선적으로 고려되어야 하고, 부모 등 아동에 대한 법적 책임이 있는 자의 권리와 의무를 고려하여 아동복지에 필요한 보호와 배려 를 보장하고, 이를 위한 모든 적절한 입법적·행정적 조치를 취해야 한다고 규정하고 있으며, 같은 협약 제6조는 당사국이 가능한 한 최대한도로 아동 의 생존과 발전을 보장하여야 한다고 명시하고 있다. 또한, 같은 협약 제24조는 당사국은 아동이 도달 가능한 최상의 건강수 준을 향유하고, 질병의 치료와 건강의 회복을 위한 시설을 사용할 수 있는 권리를 인정하고, 건강관리지원의 이용에 관한 아동의 권리가 박탈되지 않 도록 노력하고, 완전한 이행을 추구하며 적절한 조치를 취해야 하고, 제27 조는 당사국은 모든 아동이 신체적·지적·정신적·도덕적 및 사회적 발달에 적합한 생활수준을 누릴 권리가 있음을 인정하며, 권리 달성을 위한 조치를 취해야 하고, 제28조는 아동의 초등교육은 의무적이고, 모든 사람에게 무료 로 제공되어야 함을 강조하고 있다. 아동 최선의 이익과 관련하여 2011년 유엔 아동권리위원회는 대한민국 정부보고서에 대한 제3·4차 최종견해에서 아동과 관련되었거나 아동에 영향 을 미치는 모든 행정절차, 정책, 프로그램 및 사업 등에 아동 최선의 이익 원칙이 적절히 통합되고 지속적으로 적용되도록 노력을 강화할 것을 촉구 한 바 있다. 따라서 입국 거부된 아동이 공항 터미널에서 장기간 체류해야 할 사유가 발생하였을 경우에도 아동 최선의 이익 원칙이 적용되어야 할 것으로 판단된다. 나. 난민신청자의 절차적 권리 보장 및 처우 보장 고려 필요성 난민협약은 난민인정심사의 절차를 구체적으로 정하지 않고 당사국에 일임하고 있다. 그러나 당사국은 난민협약을 성실하게 이행할 의무가 있고, 난민협약의 목적 및 취지를 고려하여, 난민신청자의 처우를 보장해야 할 의 무가 있다 난민협약에 따르면, 외국인이 난민신청 의사를 표시하였을 경우, 난민 신청자로서 무차별(제3조), 종교(제4조), 재판을 받을 권리(제16조), 배급(제 20조), 공공교육(제22조), 신분증명서 발급(제27조), 불법입국을 이유로 벌을 받지 않을 자유(제31조), 추방 및 송환의 금지(제33조) 등을 보장할 것을 규 정하고 있고, 유엔 난민기구(United Nations High Commissioner for Refugees)가 발간한 난민지위 인정기준 및 절차 편람과 지침(Handbook and Guidelines on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees) 에 따르면, 체약국은 난민지위 신청인의 특수한 상황을 반영하여, 신청인에게 기본적 보장의 제공을 확보할 것을 규정하고 있다. 유엔난민기구 집행위원회가 1977. 10. 제28차 회기에서 채택한 "난민지 위 인정 절차의 기본요건" 권고에서는 “신청이 명백히 남용적인 것이 아님 이 입증되지 않는 한, 심사기간 동안 그 국가에서의 체류가 인정되어야 한 다”고 발표했고, 이 내용 역시 난민지위 인정기준 및 절차 편람과 지침 에 명시되어 있다. 같은 내용으로 국가인권위원회는 2016. 8. "출입국항 난민신청 제도 및 출국대기실 운영형태 개선권고"를 통해, 난민인정 심사 불회부 결정을 받고, 이에 불복하여 소송 등으로 그 처분의 정당성을 다투는 사람에 대하여, 해 당기간 동안 기본적 처우가 보장될 수 있도록 하고, 관련 법령을 개정하도 록 권고한 바도 있다. 따라서 입국이 거부된 난민신청자가 소송 등의 사유로 공항 터미널에서 장기간 거주해야 할 사유가 발생하였을 경우 난민협약에서 규정한 기본적 처우의 보장과 입국 허가 여부를 검토할 필요성이 제기된다 할 것이다. 다. 제도 개선의 필요성 출입국항에서 난민인정신청서를 제출한 외국인은 출입국관리법 에 따 른 입국심사와 별개로, 정식 난민인정 심사에 회부할 것인지를 심사 받게 되고, 그 결과 난민의 사유가 있다고 판단될 경우 입국하여 난민심사를 받 게 된다. 그러나 난민의 사유가 없다고 판단될 경우 불회부 결정을 받게 되 는데, 불회부 결정을 받은 외국인은 출입국관리법 에 따른 입국허가 심사 를 받고, 결과에 따라 입국되거나, 입국이 거부되어 송환절차를 적용받는다. 난민인정심사에 불회부 되고 입국요건도 갖춰지지 않은 경우, 해당 외 국인은 입국 허가가 되지 않아 송환대상자로 분류되는데, 난민신청자가 이 러한 결정에 불복할 경우, 난민인정심사 불회부 결정에 대한 취소소송을 하 게 되고, 소송이 종료될 때까지 짧게는 6개월, 길게는 1년 이상 국외 송환 이 유예되나, 현 제도상 송환대상자는 소송 중이라도 입국할 수 없어, 공항 터미널 또는 출국대기실에서 거주해야 한다. 소송을 이유로 장기간 공항터미널 또는 출국대기실에서 거주해야 하는 경우, 출국대기실에서 거주하는 것이 비용부담적인 측면에서 유리할 것이 나, 출국대기실은 입국을 허가받지 못한 외국인이 송환되기 전까지 단기간 대기 목적으로 설치된 장소이기 때문에 시설 규모가 작고 편의시설이 부족 하여 장기간 거주하기에 적합하지 않아 위생 및 건강 등의 문제가 발생하 고 있고, 입출입이 자유롭지 않은 등의 문제점을 가지고 있다. 공항터미널 역시 장기간 체류하기에 적절한 장소는 아니다. 특히 해당 외국인이 아동인 경우 더할 것이다. 학교나 어린이집 등 교육을 받을만한 기관이 없고, 외부와 차단 돼 있어 햇볕을 쬐이거나 바깥 공기를 쐬일 수 없으며, 적절한 영양섭취가 어렵고, 공항 이용객 및 직원들에게 24시간 노 출 돼 있어 수면의 질 저하 및 스트레스 등에 따른 건강을 위협하는 환경 이다. 이는 유엔 아동권리협약에서 규정한 아동으로서 마땅히 보장받아야 할 교육권(제28조) 및 건강권(제24조)을 포함한 아동의 발달권 전반이 보장 되기 어려운 공간으로 보인다. 또한, 이는 같은 협약 제3조의 공공 또는 민 간, 사회복지기관, 법원, 행정당국 또는 입법 기관 등에서 실시되는 아동에 관한 모든 활동이 "아동의 최선의 이익이 최우선적으로 고려되어야 한다"는 규정 취지에도 부합되지 않는다 할 것이다. 또한, 난민인정 심사 불회부 결정을 받고 이에 불복하여 소송 등으로 그 처분의 정당성을 다투는 사람에 대해 국제기준에 따라 난민신청이 명백 히 남용적인 것이 아닌 한, 심사 기간 및 법원 등에 이의신청하는 기간 동 안 그 국가에서의 체류를 인정하고 난민협약에서 규정한 기본적 보장을 제 공하는 것이 인권선진국을 지향하는 우리 사회가 갖춰야 할 태도라고 보인 다. 이에 공항 터미널 내 장기체류 중인 난민신청 아동의 인권보호를 위하 여 법무부장관에게 난민인정심사 불회부 결정을 받고 이에 불복하여 소송 등으로 그 처분의 정당성을 다투는 사람이 아동인 경우, 난민신청이 명백히 남용적인 것이 아닌 한 해당 기간 중 기본적 처우가 보장될 수 있도록 하 고, 아동 최선의 이익을 최우선적으로 고려하여 입국이 가능하도록 관련 법 령 및 제도를 개선할 필요가 있다는 의견을 표명한다. 5. 결론 이상과 같은 이유로 국가인권위원회법 제25조 제1항에 따라 주문 2와 같이 결정한다.