경찰의 과도한 불심검문 등

1. 진정 요지 가. 진정인 1(17-진정-0195000) 지인들과 함께 201×. ×. ×. 15:00 청와대 인근(청와대 무궁화동산-사랑 채 인근-지하문로 방문)에서 정기공부모임을 갖고 청와대 앞 사랑채에서 차를 마시기 위해 이동 중이었는데, 피진정인들이 성명을 밝히거나 신분증 을 제시하지 않고 행선지를 물으며 "가방을 열어달라"고 하였고, 이를 거부 하자 보행을 제지하거나 계속해서 따라오며 어디를 가느냐고 묻는 등 부당 하게 불심검문을 하였다. 청와대 앞을 자주 오가는 동네 주민으로서 이 사건 외에도 평소 경비 경찰관들로부터 무차별적으로 여러 차례 불심검문을 당해왔고, 현 정부 출 범 이후부터는 주변 검문검색이 다소 완화되는 등 변경되었으나 이러한 부 당한 불심검문 문제를 그냥 덮으면 언제라도 과거로 회귀할 가능성 있으므 로 근본적으로 방지하기 위해 적절한 시정조치를 원한다. 나. 진정인 2(16-진정-0594000) 청와대 주변에 사는 주민으로 청와대 주변을 도보, 자전거, 차량을 이 용하여 자주 통행하는데, 피진정인들은 박근혜 정부 출범 이후부터 청와대 인근에서 수시로 자신의 성명과 검문목적을 밝히지 않고 신분증도 제시하 지 않은 채, 무조건 세워 놓고 습관적으로 “어디 가십니까?”라고 부당하게 불심검문을 하였다. 이와 같은 상황이 항상 반복되다보니 도저히 참을 수 없어 2016. 8. 진정을 제기하였다. 현재는 과거와 같이 행선지를 묻는 등의 불심검문을 하지 않고 있으나 언제든지 재발될 수 있으므로 근본적인 시정 대책을 원한다. 다. 진정인 3(16-진정-0936900) 201×. 11. 15. 09:00경 택시를 타고 청와대 앞 (내자동에서 청와대로 들 어가는 카페 앞)을 지나가는데, 경비경찰관이 택시를 세우고는 자신의 소속 과 성명을 밝히거나 신분증을 제시하지 않고 대뜸 “청와대 앞 도로를 통과 하니 검문하겠습니다. 어디 가십니까?”라고 물었다. 이에 성균관대에 간다 고 하자 학생증을 보여 달라고 하여, 먼저 경찰관 신분증을 보여 달라고 하 였더니 무조건 차를 돌리도록 하였고, 휴대전화로 동영상을 촬영했더니 신 분증을 가리는 등 부당하게 불심검문을 하였다. 라. 진정인 4(16-진정-0953600) 201×. 11. 17. 15:00경 경복궁역 영추문 돌담길을 따라 단풍구경을 하고 있었는데, 피진정인들은 자신의 신분을 밝히거나 목적도 말하지 않고 어디 를 가느냐고 물었다. 이에 삼청동에 간다고 하니 가방을 확인해야 한다고 하여 불응하였고, 피진정인들은 합세하여 길을 가로 막으며 통행을 제지하 고 가슴을 밀치며 “여기는 청와대 특별구역이기 때문에 검문에 응하지 않 는 사람은 통행할 권리가 없다.”고 하여 5분여의 실랑이 끝에 겨우 통행을 하도록 하는 등 부당하게 불심검문을 하였다. 2. 당사자의 주장 및 참고인의 진술 요지 가. 진정인들 위 진정요지와 같다. 나. 피진정인 1) 김○○(총경, 사건당시 ○○지방경찰청 ○○○경비단장), 김◇◇(총 경, 현 ○○지방경찰청 ○○○경비단장) 등 전ㆍ현직 경비단장 및 경비과장 ○○지방경찰청 ○○○경비단(이하 “경비단”이라고 한다)은 청와대 외곽 경호 경비를 담당하는 경찰부대로, 청와대 주요 진입로에 경찰을 배치 하여 경계ㆍ순찰ㆍ방비함으로써 특정지역 내 위험을 방지하는 활동을 하고 있으며, 경찰로서 기본적으로 질서유지 활동을 통해 시민의 안전을 확보하 고 통행인의 불편을 최소화하고자 노력하고 있다. 경비단은 정부 중요인사에 대한 경호와 청와대라는 국가중요시설에 대하여 만약을 대비한 위험발생 예방, 질서유지를 위하여 필요한 경우에만 선별적으로「경찰관직무집행법」및「대통령 등의 경호에 관한 법률」에 근 거하여 적법절차에 따라 검문검색을 실시하고 있고, 본 진정사건들에 대해 당시 근무자의 진술을 청취한바, 검문검색 시 적법절차를 준수하지 않는 등 의 위법사항을 확인할 수 없었다. 다만, 청와대 주변 집회시위 등 상황에 따라 국민들의 불편함을 느끼 는 체감 정도의 차이가 있을 수 있는데, 일례로 본 진정사건들이 대통령 탄 핵 관련 대규모 집회가 있었던 2016. 11. ~ 2017. 2.에 집중되어 있고 이후 별다른 진정 사례가 없던 점에 비추어, 당시 시국상황에 따른 집회 참가자 나 일부 주민의 검문검색에 대한 반감이 진정으로 나타난 것이 아닌가 생 각된다. 현 정부의「친근한ㆍ열린ㆍ낮은 경호 패러다임」과 뜻을 같이 하고 자 논의를 거쳐 근무체계 개선안을 마련하였는데 5개 검문소를 교통초소로 변경, 전 직원에 대한 친절 유연한 근무 및 인권 관련 교육 강화, 국민 친 화적 안내 배너 설치를 통해 불편 최소화, 친근한 이미지를 위한 목걸이형 출입증 개선, 주민 알아보기 운동을 골자로 하고 있다. 이는 근무자의 기본 업무인 검문검색 임무 수행 시 집회참가자에 대한 장소 안내 및 통행인 불 편 최소화, 국민 친화적 근무태도 등을 더욱 강화한 것으로 기존의 불법적 인 검문검색 관행이 있었음을 인정하고 개선하겠다는 취지는 아니다. 2) 경장 ○○○ 등 동료 경찰관 3명(17-진정-0195000 관련) ○○지방경찰청 ○○○경비단 경비과 여경팀에서 근무 중이던 2017. 2. 3. 15:00경 진정인 1 등 4명이 서울 ㅇㅇ구 ㅇㅇ동 ×-× ○○○ 어린이집 앞 청와대 외곽 경호경비 검문지점을 통과하려고 하여, 경찰관 신분증을 목 에 패용하고 관등성명을 고지한 후 목적지를 물었으나 답변을 하지 않고 청와대 안쪽으로 들어가려고 하였다. 재차 행선지를 정중히 물어보았으나 전혀 듣지 않고 무궁화동산 쪽으로 진입하려고만 하여 기다려달라는 의미 로 부득이 손을 들어 제지하고, 위험물품 소지여부 확인을 위해 일행들의 가방 확인을 요청하였으나 응하지 않고 이동하였다. 이에 무궁화동산 구간 행선지 방향으로 동행하며 검문에 대한 협조를 요청한 사실이 있었다. 당시 현장 상황은 청와대에 대한 검찰의 압수수색과 관련된 긴박한 상황이었으며, 청와대 주변은 압수수색을 취재하려는 취재진과 이에 찬성하 는 개인ㆍ단체, 반대하는 개인ㆍ단체 등이 예고되지 않은 돌발 행동으로 국 가기관의 법 집행에 저해되는 상황이 발생할 가능성이 높은 상황이었다. 위 상황 발생 이후 동료 경찰관인 경장 ㅇㅇㅇ, 경사 ㅇㅇㅇ이 검문 에 지원하면서 이동 방향으로 동행하며 검문에 대한 협조를 요청하였을 뿐 이었다. 3) 경사 ○○○(16-진정-0936900 관련) ○○지방경찰청 ○○○경비단 ○○경비대 1제대에서 근무하고 있는 데, 2016. 11.은 광화문과 청와대 주변에서 민중총궐기 대회 등 "박근혜 정 권 퇴진 촉구 및 반대"와 관련된 연이은 대규모 집회ㆍ시위가 진행되어 서 울과 지방에서 올라온 수백명의 기동대 경력이 동원ㆍ배치된 혼잡한 시기 였다. 2016. 11. 15. 대학생 등 젊은 학생들의 신무문 앞 불법 기습시위가 예상된다는 첩보가 입수되어 청와대 경호구역을 출입하는 차량의 안내 및 위해 방지를 위한 대인 검문ㆍ경계에 주력하고 있던 중, 같은 날 09:00경 진정인을 태운 택시가 검문소로 다가 오기에 소속과 계급을 밝힌 후 “여기 를 청와대 앞 검문소 인데 어느 방향으로 가십니까?”라고 물었으나 진정인 은 "내가 왜 당신한테 목적지를 밝혀야 하느냐, 무슨 근거로 검문을 하느냐" 며 시비조로 응하였고, 지켜보던 택시기사가 성균관대 방향으로 간다는 답 변을 하였다. 이에 “청와대 인근 집회ㆍ시위가 많아 통행 차량에 대한 안내를 하 고 있습니다. 성균관대 방향으로 가시면 성균관대 학생인가요?”, “그럼 성 균관대 학생증이든, 책이든 보여줄 수 있을까요?”라고 재차 물었으나 수십 분 간 경찰관의 안내를 무시하였고, 출ㆍ퇴근 시간대에 택시를 장시간 붙잡 아둘 수 없어 택시기사에게 양해를 구하고 우회해 줄 것을 부탁하였다. 당시 소속과 계급ㆍ성명을 밝힌 후 경호구역 위해 방지를 위한 최소 한의 조치를 위해 택시기사에게 양해를 구하고 우회를 부탁하였을 뿐이고, 소지품 검사 및 신분증 제시 요구 과정에서 어떠한 강압적 언사나 부당한 행위도 없었다. 다. 참고인 ○○○(당 67세, 택시기사, 16-진정-0936900관련) 요즘은 청와대 앞 통행이 자유로우나 2016. 11. 15. 09:00경 성균관대학 교 법대생으로 목발을 한 학생을 승차시켜 청와대 인근을 지날 때에는 검 문을 하던 경찰관들이 차를 세워 학생에게 어디를 가냐고 행선지를 물어 성균관대에 간다고 하니까 학생증을 보여 달라고 하였다. 그러나 학생이 거 부하자 차량 통행을 못하도록 하여 차를 돌려 우회한 적이 있었다. 당시 경찰관들이 목에 신분증을 걸고 있었는데, 먼저 자신들의 신분증 을 보여주거나 검문 목적을 말하는 것을 들은 기억이 없고, 다만 실랑이를 하다가 차량을 돌리던 중 학생이 경찰관에게 신분증을 왜 안 보여 주냐면 서 핸드폰 촬영을 했던 것으로 기억한다. 3. 관련 규정 별지 기재와 같다. 4. 인정사실 진정인들이 제출한 진정서, 진정인 1, 3이 제출한 핸드폰 등 촬영 동영상 자료, 피진정인들의 진술서, ○○지방경찰청 ○○○경비단장이 제출한「친 근한ㆍ열린ㆍ낮은 경호를 위한 근무 체계 개선」(2017. 6. 22.) 자료, 참고인 ○○○에 대한 전화조사보고 등의 자료에 의하면, 아래와 같은 사실이 인정 된다. 가. 이 사건 진정인들은 청와대 인근에 거주하는 주민들이거나 일상적인 이유로 청와대 인근을 통행을 하던 시민들로서, 2013. 2. 박근혜 정부 출범 이후 청와대 경비근무가 강화되면서 2016. 8.경부터 2017. 2.경까지 청와대 인근에서 경비경찰관들에게 부당한 불심검문을 받았다고 진정을 제기한 사 람들이고, 피진정인들은 위 진정제기 시기부터 현재까지 경비업무를 담당했 거나 담당하고 있는 ○○지방경찰청 ○○○경비단 단장 이하 소속 경찰관 들이다. 나. 진정인 1이 제출한 영상자료에 의하면, 2017. 2. 3. 15:00경 진정인 1 등 4명이 서울 ㅇㅇ구 ㅇㅇ동 ×-× ○○○ 어린이집 앞 청와대 외곽 경호경 비 검문지점을 통과하려하자 경찰관 정복에 신분증을 목에 패용한 피진정 인 경장 ○○○이 이동 중인 진정인 1을 밀착하여 행선지를 묻고 이를 거 부하는 진정인 1에게 손을 뻗어 제지하면서 소지품 확인을 요구하면서 실 랑이를 벌이는 장면, 그리고 이후 사복을 입은 피진정인 경사 ㅇㅇㅇ이 지 원에 나서 진정인 1의 뒤를 쫓아 이동하다가 진정인 1이 핸드폰으로 촬영 을 하자 쫓아가기를 중지한 장면이 확인되고 있고, 달리 피진정인 경장 ○ ○○과 경장 ㅇㅇㅇ 등이 자신들의 관등성명과 신분증 제시, 불심검문의 목 적을 설명한 사실은 확인되지 않는다. 다. 진정인 3이 제출한 영상자료에 의하면, 2016. 11. 15. 09:02경 경찰관 정복에 신분증을 목에 착용한 피진정인 경사 ○○○가 불심검문을 하면서 택시에 승차 중이던 진정인 3에게 먼저 자신의 관등성명을 고지하지 않고 행선지를 묻고 학생증 제시를 요구하다가 진정인 3이 이를 거부하며 실랑 이를 벌이자 차량을 돌려 나가도록 하였고, 당시 위 택시를 운행하였던 참 고인 ○○○도 위 영상자료와 같은 취지의 진술을 하고 있다. 라. ○○지방경찰청 ○○○경비단장이 제출한「친근한ㆍ열린ㆍ낮은 경호 를 위한 근무 체계 개선」(2017. 6. 22.)자료에 의하면, 주요내용 중 "5개 검 문소 운영 및 검문검색 방식 개선" 부분에 “불심검문(경직법 3조)시 적법절 차 준수 ① 신분증 제시 및 소속ㆍ계급ㆍ성명, ② 검문의 목적을 고지하여, 국민 안전 최우선 고려”라고 기재되어 있고, 피진정인 ○○지방경찰청 ○○ ○경비단 전ㆍ현직 단장 등은 이 사건 진정제기 시점부터 현재까지 불심검 문 등 경비업무하면서 적법절차를 위반하는 등 일체의 위법사실이 없었으 며, 위와 같은 업무개선 계획을 수립한 취지와 목적이 기존의 불법적인 검 문검색 관행을 있어 이를 개선하고자 한 것이 아니라 새 정부의 국민 친화 적 국정운영기조에 따른 민원해소 차원의 업무 개선이라고 밝혔다. 마. 이 사건 당사자 및 참고인들의 주장에 의하면, 새 정부가 출범한 2017. 5.부터는 과거와 같이 청와대 인근을 통행하는 거의 모든 시민들을 대상으로 무차별적인 검문을 실시하지 않고, 입수된 정보 보고 등을 토대로 경호나 안전상 문제가 발생할 우려가 예상되는 특별한 경우 등을 포함하여 선별적으로 검문을 시행하는 방식으로 개선되었다. 5. 판단 가. 피진정인들의 불심검문 시 피검문 대상자 선정 행위에 대하여 「헌법」제12조 제1항은 누구든지 법률과 적법한 절차에 의하지 아니 하고는 불이익한 일체의 제재를 받지 아니하도록 신체의 자유를 보장하고 있고, 여기서 말하는 적법절차란 입법ㆍ집행ㆍ사법 등 모든 국가작용에 있 어 그 절차가 법률로써 규정되어야 한다는 절차적 적법절차뿐만 아니라 국 가작용의 발동의 근거가 되는 법률의 실체적 내용도 공정성ㆍ합리성ㆍ정당 성을 갖추어야 한다는 실체적 적법절차까지 포함된다고 할 것이다. 「경찰관직무집행법」제3조 제1항은 경찰관은 수상한 거동 기타 주위의 사정을 합리적으로 판단하여 어떠한 죄를 범하였거나 범하려 하고 있다고 의심할 만한 상당한 이유가 있는 자 또는 이미 행하여진 범죄나 행하여지 려고 하는 범죄행위에 관하여 그 사실을 안다고 인정되는 사람을 정지시켜 질문할 수 있고,「대통령 등 경호에 관한 법률」제5조 제3항에서도 경호업 무를 지원하는 사람은 경호 목적상 불가피하다고 인정되는 상당한 이유가 있는 경우에만 경호구역에서 검문ㆍ검색 등의 위해방지에 필요한 안전 활 동을 할 수 있도록 규정하고 있다. 이와 같이 경찰관은 본인이 원하기만 하 면 누구나 불심검문을 하거나 위해방지에 필요한 안전 활동을 할 수 있는 것이 아니라 법률에 규정된 요건을 충족하는 대상에만 제한적으로 불심검 문 또는 안전 활동을 할 수 있도록 한 것은 경찰관의 무분별한 불심검문 활동으로 인하여 다수의 사람이 잠재적 범죄자로 취급당하지 않도록 하기 위함이라 할 것이다.(대법원 2014. 2. 27. 선고 2011도13000 판결 등) 그러나 피진정인들은 청와대 인근에서 일상적으로 통행하는 진정인 등 시민들에 대해 불심검문 또는 안전 활동을 수행하면서 당시 진정인들이 어 떠한 범죄를 저질렀거나 저질렀다고 의심을 살 만한 구체적인 상황과 정보 에 기초하여 검문의 대상자인지를 객관적ㆍ합리적 기준에서 판단하지 않은 채 업무관행에 따라 자의적으로 길을 안내한다는 명목으로 정지시킨 후 행 선지를 질문하는 방법으로 검문을 실시하였다. 이와 같은 피진정인들의 행 위는 「경찰관직무집행법」제3조 제1항 및 「대통령 등 경호에 관한 법률」 제5조 제3항에서 규정한 검문 대상자의 요건을 일탈하여 권한을 남용함으 로써「헌법」제12조에서 보장하고 있는 진정인 등의 신체의 자유를 침해한 행위라고 판단된다. 나. 불심검문 시 경찰관 신분증 제시 및 목적 설명 의무에 대하여 「경찰관직무집행법」제4항은 “제1항 또는 제2항의 규정에 의하여 질문 하거나 동행을 요구할 경우 경찰관은 당해인에게 자신의 신분을 표시하는 증표를 제시하면서 소속과 성명을 밝히고 그 목적과 이유를 설명하여야 하 며, 동행의 경우에는 동행 장소를 밝혀야 한다.”라고 규정하고 있다. 또한 같은 법 제5조는 “법 제3조 제4항 및 법 제7조제4항의 신분을 표시하는 증 표는 국가경찰공무원의 공무원증으로 한다.”라고 규정하고 있다. 위 규정들의 취지는 경찰관에게는 자신의 검문행위가 정당한 경찰활동 임을 피검문자에게 알리기 위한 행위인 한편, 경찰관 자신의 행위가 불법일 경우 피검문자에게 이후 책임을 물을 대상을 명확히 밝히는 것이며, 검문의 목적과 이유를 고지함으로써 피검문자가 질문 내용을 이해하고 방어할 수 있도록 준비하게 해주는 데 그 목적이 있다 할 것이다. 특히 검문을 행하는 경찰관의 소속과 성명은 신분증 제시를 함으로써 확인이 가능하고, 검문절 차의 준수여부에 대한 오해나 시비를 없애기 위해서라도 검문 전 신분증 제시는 필수적인 절차라 할 것이다. 따라서 위 규정에 따라 피진정인들은 비록 정복을 입고 신분증을 착용 하고 있었더라도 불심검문 시 자신의 소속과 성명은 물론 신분증을 제시하 고 검문의 목적을 밝혀야 했음에도 불구하고, 위 인정사실과 같이 피진정인 들을 비롯한 소속 경비경찰관들은 명확히 자신의 신분을 표시할 수 있는 증표를 제시하지도 않았고, 검문의 목적을 설명하지 않고 정지시켜 행선지 를 묻는 질문을 하였다. 이는 「경찰관직무집행법」상 불심검문의 절차를 이 행하지 않은 것으로 「헌법」제12조에서 규정하고 있는 적법절차의 원칙을 준수하지 않았다고 판단된다. 다. 조치내용 피진정인들은 2018. 5. 새 정부 출범 이후 경비검문 업무체계를 국민 친화적인 방법으로 개편하였고, 이와 같은 변화에 따라 현재는 청와대 인근 을 통행하는 모든 시민들을 대상으로 무차별적인 검문을 실시하는 검문 방 식은 더 이상 시행하지 않고, 입수된 정보 보고 등을 토대로 경호나 안전상 문제가 발생할 우려가 예상되는 특별한 경우 등을 포함하여 선별적으로 검 문을 시행하고 있다. 다만, 어떤 사람을 검문 대상자로 선별할 것인지에 대 한 명확한 기준은 가지고 있지 않고 현장 상황에 따라 대처하고 있는 실정 이다. 위와 같이 검문 방식의 개선이 이루어진 것은 사실이나 피진정인들은 과거에 불심검문 및 안전 활동을 하면서 자의적으로 피검문 대상자를 선정 하고, 신분증을 제시하거나 검문 목적을 명확히 밝히지 아니하여 진정인들 의 「헌법」상 기본권을 침해하였음에도 불구하고 피진정인들은 그간의 모든 업무 수행과정에서 위법함이 없었고 위와 같은 업무 개선도 단순히 국민 친화적인 업무기조의 변화로 인식하고 있다. 즉 청와대 주변 검문방식의 변 화가 피진정인들의 국민들의 「헌법」상 권리에 대한 인식의 변화에서 비롯 된 것은 아닌 것으로 보인다. 따라서 피진정인들의 업무를 지휘ㆍ감독하는 청와대 경호실장과 ○○지방경찰청장에게 업무관행 및 인식 개선을 위한 재발방지 대책을 마련하도록 권고하는 것이 필요하다고 판단된다. 6. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」제44조 제1항 제1호에 따라 주 문과 같이 결정한다.