경찰의 부당한 내사에 의한 인권침해

1. 진정요지 진정인은 재야민주화운동 활동가인데, ○○지방경찰청(이하 "피진정기관" 이라 한다) 소속 피진정인들이 국가보안법 위반 혐의가 있다는 이유로 2011 년부터 내사를 하다 2014년 진정인의 ㈜○○○, △△△㈜의 카페 및 블로 그, 이메일 저장자료 등에 대해 압수수색검증을 실시하여 별다른 혐의점을 발견하지 못하였음에도 종결 등의 조치를 취하지 않고, 이후에도 정당한 이 유 없이 은밀히 장기간 내사를 지속하고, 또한 주변 친인척 등에 대해서도 내사를 확대했다. 진정인은 이 사실을 2017. 4.경이 되어서야 뒤늦게 알게 되었다. 2. 당사자의 주장 가. 진정인 위 진정요지와 같다. 나. 피진정인들 1) 피진정인들은 「형사소송법」 제196조 제2항, 「경찰관직무집행법」 제2 조(직무의 범위) 제2호 등 사법경찰관리의 범죄수사 권한에 따라 2013. 2.경 진정인이 운영하는 ㈜△△△카페 ○○카페 통합게시판에 국가보안법 제7조 제1항 및 제5항 위반에 해당할 수 있는 이적성 표현물을 게재하였다는 첩 보를 입수하여 내사승인을 받아 진행하였다. 2) 애초 피진정인 1, 2가 내사착수를 하여 2014. 4. 진정인의 인터넷 사 이트 게시물 및 이메일 계정 등에 대한 압수수색을 실시하였고, 이후 인사 이동으로 피진정인 3, 4 등이 사건을 인계받아 진행하였는데, 진정인에 대 해 입건할 만한 구체적인 혐의점을 찾지 못하여 2017. 4.경 내사종결하고, 영장집행 및 내사종결 사실을 직접 진정인에게 통지하였다. 3) 진정인 등에 대한 2013. 10. 보안사업 승인 시 담당자인 피진정인 1, 2가 “대상자 및 관계자들의 접촉인물 등에 대한 추적, 집회참가 동향 확인 등”을 한다는 계획을 수립하였으나 실질적으로 공개된 인터넷 게시물의 검 색 이외 별도의 동향관찰 등 외근 업무를 하지 않았다. 4) 이와 같이 인터넷 상 이적성 표현물과 관련된 사건의 경우, 국가보 안법 위반의 구성요건 입증과 유포의 계속성ㆍ반복성ㆍ전파성 등 특수성 및 업무관행에 따라 내사를 장기간 수행하였던 것이며, 비록 일부 내사규칙 위반이 있었고, 사건이 방치된 사정은 있으나 공개적인 게시물에 대한 내사 및 영장집행을 통해 합법적으로 수행하였으며, 적법절차를 위반한 미행, 감 시 등 내사행위를 한 사실은 없었다. 5) 2017. 12.부터 경찰청 개혁위원회 권고에 따라 내사사건의 처리기간 은 6개월을 원칙으로 하고, 필요시 내부 검토 및 상급부서의 승인을 받아 1 년 이상 진행할 수 있도록 개선되었다. 3. 관련 규정 별지 기재와 같다. 4. 인정사실 진정서, 피진정기관의 답변서 및 확인서, 피진정인들의 진술서 및 전화조 사보고서, 피진정기관이 제출한 진정인 등에 대한 내사착수보고서, 내사보 고서, 압수수색검증영장, 보안사업 승인 등 관련자료, 내사종결보고서 등 내 사자료(이하 "이 사건 내사기록"이라 한다), 현장조사결과보고서, 내사 관련 법률자문의견서, 정부의 검ㆍ경 수사권 조정 합의문(2018. 6. 2.), 제364회 정 기국회의 내사관련 국정감사 언론보도 등의 자료에 의하면 인정사실은 다 음과 같다. 가. 이 사건 내사기록 중 내사착수보고서에는, 피진정인 1이 2013. 2. 28. 진정인에 대해서 △△△ 카페 내 북한원전 등 포함한 이적문건을 게재하였 다는 안보위배 첩보를 받아 피내사자로 특정하고, 내사 착수하였다고 기재 되어 있다. 그러나 피진정인 1 등은 이 사건 내사착수 당시 「경찰내사처리 규칙」에 따라 정식으로 수리하여 접수한 후 내사사건 번호를 부여받는 등 내사사건부에 등재하지 않았다. 한편 피진정기관이 제출한 확인서 등에는 2013. 2. 21. 내사승인을 받았다고 되어 있는데, 내사의 실질적인 개시 시점 은 훨씬 이전부터인 것으로 파악된다. 나. 이 사건 내사기록 중 내사편철기록(형사사법정보시스템, 이하 "킥스"라 한다)에 의하면, 진정인의 국가보안법 위반(찬양 고무 등) 혐의에 대하여 피 진정인 1의 후임 담당자 피진정인 3은 내사종결하면서 대상사건을 2017. 4. 26. 킥스에 등재하였는데, 내사사건 접수일자가 2014. 6. 2.(접수번호 2014-003267)로 위 가항의 내사착수보고서상의 내사착수 시점인 2013. 2.경 과 1년 4개월의 차이가 난다. 다. 이 사건 내사기록 중 내사보고서에 의하면, 피진정인들은 진정인의 국가보안법 위반 의심 인터넷 △△△ 카페 게시글을 입수하고 분석한 내사 보고서를 2014. 2. 24. 최초 작성하고 2014. 5. 14.까지 지속적으로 작성하였 으나 이후부터 2017. 4. 26. 내사 종결할 때까지 일체의 내사보고서를 작성 하지 아니하였고, 또한 2014. 6. 4. 진정인의 △△△ 카페 및 이메일 등에 대한 압수수색검증영장을 발부받아 집행하였으나 이에 대한 입수 분석 및 결과보고서를 작성하지 아니하였다. 라. 이 사건 내사기록 중 2013. 10. 16. 피진정인 1이 작성한 내사보고서 에는, 진정인 외 ○○○ 등 3명 등을 내사착수보고 및 승인 등의 절차없이 관련 내사 대상자로 삼아 이들에 대한 경찰청 정보기록자료 및 여권신청서 자료를 열람하여 동거인 및 가족관계, 학력, 직업상황 등의 개인정보를 취 합한 것으로 기재되어 있고, 이후 이들에 대한 내사를 어떻게 종결하였는지 확인되지 않는다. 마. 이 사건 내사기록 중 별도의 3급 비밀문서로 관리하고 있는 보안사업 (사업명칭 "△△△") 자료에는, 진정인 등 4명에 대하여 경찰청의 보안공작 사업 B급으로 승인받아 진행하였으나 2015. 7. 23. 2차 사업진행 보고 이후, 이 사건을 넘겨받은 피진정인 2 등이 일체의 내사 및 공작사업을 진행하지 아니하다가 2017. 2. 15. 피진정인 3이 보안공작사업을 종결한 것으로 기재 되어 있다. 바. 이 사건 내사결과보고서에 의하면, 위와 같이 피진정인들이 진정인 등 4명에 대해 보안공작사업을 2017. 2. 15. 종결 보고하였으나 진정인 외 ○○○ 등 3명의 피내사자들에 대해서는 내사종결 절차를 취하지 않았고, 2 개월 후인 2017. 4. 25. 진정인에 대해서만 피진정인 3이 동 내사결과보고서 를 작성하여 "혐의없음"으로 현 보안수사 3대장 경정 서○○의 결재를 받아 종결하였다. 사. 이와 같이 진정인에 대한 내사사건 종결 직전인 2017. 4. 14. 피진정 인 3은 동료 경찰관 경장 ○○○로 하여금 「통신비밀보호법」 제9조의3 제2 항에 따라 진정인을 대면하여 영장집행 및 내사종결 사실을 통보하도록 하 였다. 아. 2018. 6. 2. 발표된 정부의 검ㆍ경 수사권 조정 합의문 제7항 기타사 항 "다"호는, 법무부는 경찰ㆍ검찰 등 수사기관의 의견을 들어 내사절차 관 련 법규 제ㆍ개정안을 2018년 중에 마련하고, 그 내용으로 ① 내사가 부당 하게 장기화되지 않을 것, ② 내사가 부당하게 종결되지 않을 것, ③ 내사 착수 및 과정에서 피내사자의 인권이 침해되지 않도록 할 것 등을 포함하 여야 한다는 내용이다. 자. 제364회 정기국회 법제사법위원회 국정감사 시 경찰청이 제출한 자료 에 의하면, 경찰의 내사사건은 2011년 171만 건에서 점점 늘어 2016년 200 만 건을 기록했다가 2017년 177만 건에 이르고 있고, 2017년의 경우 내사의 단서는 신고가 102만 건으로 가장 많았고, 진정, 첩보, 신문기사 등 신고 없 이 내사에 착수한 경우도 74만 건으로 전체 42%를 차지하고 있다. 5. 판단 가. 경찰내사에 적용되는 기본원칙과 법률유보상의 한계 「헌법」 제10조는 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권으로부터 연유하는 개인정보자기결정권을, 제12조는 적법절차의 원칙을, 제17조는 사생활의 비 밀과 자유를 보장하고 있다. 또한 「형사소송법」 제199조 제1항은 수사에 관 한 강제처분은 법률에 근거하여 필요 최소한도의 범위 안에서만 실시하도 록 함으로써 비례의 원칙을 규정하고 있고, 같은 법 제198조 제2항은 피의 자 등에 대한 인권존중과 수사과정에서 취득한 비밀 엄수의 의무를 규정하 고 있다. 한편, 헌법재판소는 국가가 국민의 개인정보자기결정권을 제한할 경우 에도 국가에 개인의 개인정보자기결정권에 대한 제한이 최소화되도록 제반 조치를 취할 보호의무가 있고(2006헌마1401, 2013헌바66 결정 등), 개인정보 의 보호정도는 “개인정보의 성격, 정보수집의 목적, 정보의 이용형태, 정보 처리방식 등을 감안하여 당해 정보처리의 위험성에 따라 구체적으로 결정 되어야 한다(2010헌마93 결정).”라고 판시한 바 있다. 형사절차에 따라 피조사자를 입건해 정식으로 수사하기 전에 범죄 혐 의가 있는지 알아보는 내사도 실질에 있어서는 국가기관이 개인정보를 광 범위하게 수집ㆍ축적하는 수사이므로 위와 같은 기본원칙이 당연히 적용되 고, 내사가 국민의 기본권을 제한하는 국가공권력의 행사인 이상 「헌법」 제 32조 제1항의 법률유보 원칙에 근거하여 법률로써 그 구체적인 통제절차를 규정할 필요가 있다. 그러나 경찰내사의 근거로 삼았던 「사법경찰관리집무규칙」이 2011. 12. 30. 폐지되면서 「검사의 사법경찰관리에 대한 수사지휘 및 사법경찰관리의 수사준칙에 관한 규정」(대통령령 제23436호, 2011. 12. 30.)이 대체 시행되었 는데, 동 규정은 제17조 제1항에서 “사법경찰관은 법 제196조 제2항에 따라 범죄의 혐의가 있다고 인식하는 때에는 수사를 개시하고 지체 없이 별지 제2호 서식의 범죄인지서를 작성하여 수사기록에 편철하여야 한다.”라고 규 정하고 있을 뿐 내사에 대해서는 규정하고 있지 않다. 나. 내사에 관한 경찰의 내부규칙 이와 같이 경찰이 법률의 명확한 근거규정 없이 범죄 수사과정에서 광 범위하게 내사를 하고 있는 것이 현실이다. 다만 경찰은 내사에 따른 피조 사자의 인권보호 및 일탈ㆍ남용을 방지하기 위하여 내부규칙으로 내사절차 를 규정하고 있다. 「범죄수사규칙」 제28조 제1항은 “경찰관은 범죄에 관한 신문, 출판물, 방송, 인터넷, 익명의 신고, 풍설 등이 있어 내사가 필요한 때 에는 수사부서장의 지휘를 받아 내사하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 같 은 규칙 제2항은 “내사의 착수 및 종결에 관한 사항은 따로 정한다.”라고 하여 「경찰내사처리규칙」에서 경찰관이 수사 개시 전에 내사를 함에 있어 서 내사의 착수, 진행, 종결에 대한 세부 절차를 규정하고 있다. 그러나 경찰의 내사는 국민의 기본권을 제한하는 국가공권력의 행사임 에도 불구하고 수사와 비교할 때 근거 법규의 규제 수준에서 차이가 있고, 내사특성상 임의성을 원칙으로 한다는 점을 감안하더라도 상대적으로 절차 적 투명성이 확보되지 않아 국민의 기본권 침해가 광범위하게 발생할 개연 성이 높다. 따라서 내사를 법률에 근거한 통제범위 내에 두기 위해서는 수 사와 같이 원칙적으로 법률에 위임 근거를 두도록 함으로써 내사의 개념과 구체적인 업무절차를 명확히 할 필요가 있다고 판단된다. 다. 피진정인들의 진정인 등에 대한 내사의 적법성 피진정인들은 「형사소송법」 제196조 제2항, 「경찰관직무집행법」 제2조 제2항 등에 근거한 사법경찰관리의 범죄수사 업무에 따라 진정인 등에 대 해 인터넷 게시물의 「국가보안법」 제7조 제1항 제5호의 위반 혐의 내사를 한 것이고, 내사 결과 최종 혐의점을 발견치 못하여 내사 종결하였다고 주 장한다. 또한 피진정인들은 내사과정에서 일부 내사규칙 상의 위반이 있었 고, 사건이 방치된 사정은 있으나 공개적인 게시물에 대한 내사 및 영장집 행을 통해 수행한 것으로 합법적이었다는 취지의 주장을 하는바, 아래에서 항목을 나누어 살펴본다. 1) 내사착수 보고 및 관리의 부실 위 인정사실에 의하면, 첫째, 피진정인 1 등은 2013. 2. 28. 진정인이 △△△ 카페 내 북한원전 등 포함한 이적문건을 게재하였다는 안보위배 첩 보를 받아 피내사자로 특정하고 내사를 착수하였음에도 「경찰내사처리규칙 」 제6조에 따라 정식으로 수리ㆍ접수한 후 내사사건부에 등재하여 내사사 건번호를 부여받지 않았고, 둘째, 이러한 내사 착수시점과 달리 킥스 상에 는 2014. 6. 2. 착수하였다고 상이하게 기재하였으며, 셋째, 피진정기관에서 는 2013. 2. 21. 내사승인을 받았다고 밝히고 있는 등 진정인에 대한 내사착 수의 경위 및 시점이 불명확한바, 피진정인 1 등이 정당한 사유 없이 관행 에 따라 「경찰내사처리규칙」 제2조, 제4조 및 제6조의 규정을 위반하여 자 의적으로 내사를 착수하고 관리하였음이 인정된다. 2) 내사사건의 장기간 방치 위 인정사실에 의하면, 첫째, 피진정인들은 진정인에 대한 내사를 착 수한 이후 2014. 5. 14.까지 관련 내사보고서를 작성해 오다 일체의 내사보 고활동을 중지하였고, 둘째, 이후 2014. 6. 4. 통신자료에 대한 압수수색영장 을 발부받아 집행하였으나 관련 압수자료에 대한 분석 및 결과보고서를 작 성하지 아니하였고, 셋째, 이러한 압수수색영장 집행 이후부터 2017. 4. 26. 내사종결을 할 때까지 일체의 내사보고를 하지 않는 등 약 3년간 방치하였 다. 이에 대하여 피진정인들은 당시 긴급한 다른 사건이 있었고, 국가보 안법 위반 보안사건의 성격상 혐의확증을 위해서는 장기간의 내사활동이 불가피한 측면이 있다고 주장하나, 이는 피진정인들 스스로가 「경찰내사처 리규칙」 제2조 및 제7조의 규정을 위반하였음을 자인하는 주장으로서 이 사건 내사활동 장기화를 정당화할 만한 사유로 보기는 어렵다. 3) 자의적인 내사 대상자 선정 및 내사활동 위 인정사실에 의하면, 첫째, 피진정인들은 2013. 10. 16. 진정인 외 피해자 ○○○ 등 3명의 주변인물에 대해서 아무런 보고ㆍ수리ㆍ승인 등의 절차를 밟지 아니하고 내사대상자들로 선정하였고, 둘째, 이들에 대한 경찰 청 정보기록자료 및 여권신청자료 등을 열람하고 이들의 동거인 및 가족관 계, 학력, 직업상황 등의 개인정보를 취합하였으며, 셋째, 이들에 대해서는 사후적으로도 내사를 어떻게 관리 및 처리하였는지 불투명한 가운데, 피진 정인들 또한 이에 대해서는 별다른 소명을 하지 못하고 있는바, 피진정인들 이 「경찰내사처리 규칙」 제2조, 제4조, 제6조 및 제7조의 규정을 위반하여 부당한 내사를 하였음이 인정된다. 4) 진정인 등에 대한 보안사업(공작)의 부당관리 위 인정사실에 의하면, 첫째, 피진정인들은 진정인 등에 대한 내사사 건을 특별히 보안공작사업으로 경찰청의 승인을 받아 관리하였고, 둘째, 보 안공작사업승인을 받고 2015. 7. 23. 2차 사업진행 보고 후부터는 일체의 내 사 및 공작사업을 진행하지 아니하다가 2017. 2. 15. 보안공작사업을 종결하 였고, 셋째, 이러한 보안공작사업 종결 이후에도 신속하게 관련 내사사건을 종결처리하지 아니하다가 2017. 4. 26. 진정인에 대해서만 내사종결 처리하 고, 진정인외 3명의 피내사자들에 대해서는 아무런 내사종결절차를 취하지 아니하였다. 피진정인들은 진정인 등의 혐의사실에 대하여 특별히 은밀성과 긴밀 성, 그리고 중요성이 있다고 보아 일명 "보안공작사업"으로 승인을 받아 내 사를 시작하였음에도 이후 1년 8개월 이상 정당한 이유 없이 방치하고, 진 정인 외 3명의 피해자들에 대해서는 외견상 아무런 내사 근거를 남기지 않 고 자의적으로 개인정보를 취급하고 관리하였는바, 국가 보안수사기관에 특 별히 적용되는 내부지침의 적법성은 별론으로 하더라도, 경찰의 모든 내사 활동에 규율되는 「경찰내사처리규칙」상의 제반 규정을 위반하였음이 인정 된다. 5) 소결 비록 피진정인들이 임의수사방법으로 또는 영장을 발부받아 진정인 등에 대한 내사를 수행하였고, 법령의 규정이 아니라 내부지침을 위반한 것 으로 보이지만, 아래와 같은 이유로 피진정인들의 내사행위는 「헌법」 제10 조 및 제17조에서 보장하는 진정인 등의 개인정보자기결정권 및 사생활의 비밀을 침해하였다고 판단된다. 첫째, 경찰 내사행위가 비록 임의성을 원칙으로 하고 있으나 현행 법 률상 명확한 근거규정 없이 「경찰내사처리규칙」에 의해 규율되는데 이것이 내부지침에 지나지 않아 투명성 및 책임성을 확보하기 어렵고, 더욱이 압수 ㆍ수색ㆍ검증 등 대물적 강제처분 등에 나아갈 경우 기본권 제한의 헌법상 의 원칙인 법률유보의 원칙에 위반될 소지가 있다. 둘째, 이와 같은 한계 내에서 경찰은 「경찰내사처리규칙」을 두어 통 제하고 있으나 위 인정사실 자항과 같이 첩보 등에 의한 경찰내사 건수가 2017년 한해만 하여도 70여 만 건에 이르는 등 국민 일반을 대상으로 광범 위하게 실시되고 있어, 일탈ㆍ남용이 있는 경우 사후적인 행정상의 통제만 으로는 실효성을 확보하기 어렵다. 셋째, 법률의 위임은 없으나 해당 내사 지침이 국민의 인권과 내사절 차의 투명성을 보장하기 위한 것인데 관련 경찰공무원이 이러한 관련 내사 규정의 위반에 따른 위법의 인식이 미약하고, 피해자 또한 내사사실이 공개 되지 않은 한 자신의 권리침해 여부를 주장하거나 확인할 수 없는 구조이 다. 넷째, 피진정인들의 내사 개시 및 절차의 진행은 관행에 따른 것으로 보이고, 이러한 관행을 방치할 경우 자의적인 내사 개시 및 장기화로 인한 인권침해가 계속될 우려가 크다. 따라서 경찰청장에게, 법률에 내사에 관한 근거를 마련할 것과, 이러한 법률 제정 전까지 내사에 관하여 특별점검을 실시하고, 내부지침 상 내사 기간 연장 요건을 명시하고, 직무교육을 실시할 것을 권고한다. 6. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」 제44조 제1항 제1호 및 제2호에 따라 주문과 같이 결정한다.