경찰의 집회의 자유 침해

1. 진정 요지 진정인은 서울 ○○구 ○○동 소재 ○○○주식회사(이하 "사측"이라 한다) 본사 앞 인도에서 집회를 하려고 20xx. 12.부터 6회에 걸쳐 ○○경찰서에 집회 신고를 하였다. 그런데 관할 경찰서장 및 담당지역 정보관인 피진정인 들은 선순위 집회 신고자가 있다는 이유로 사측이 집회를 방해하는데도 조 율하거나 보호해 주지 않았다. 이는 피진정인들이 직무를 유기하여 집회의 자유를 침해하도록 방임한 행위이다. 2. 당사자의 주장 및 참고인의 진술 요지 가. 진정인 피진정인들은 집회의 자유의 보호를 위하여 각 집회 간에 평화적으로 집회가 개최될 수 있도록 노력할 의무가 있는데, 사측이 선순위로 신고한 집회는 사실상 사측이 고용한 용역들에 의한 실체가 없는 유령 집회임에도 이를 확인하거나 적극적으로 조율하지 않아 결국 계획된 시위를 제대로 하 지 못하였다. 진정인이 신고된 장소에서 집회를 하려 할 때, 사측의 용역들이 회사의 정문에서 200미터∼300미터 떨어진 장소에서 하라면서 집회 참가자들을 둘 러싸고 위력을 행사하는 등 집회를 방해하였고, 심지어 1인 시위까지도 방 해하였다. 이에 정보과의 담당형사인 피진정인 2에게 수차례 보호요청을 했 으나 사실 확인조차 하지 않고 사측의 "허락" 내지 "양보"가 없으면 집회를 할 수 없다고 묵살하였다. 또한 피진정인들은 선순위 집회 신고자가 시간과 장소의 분할 조정에 불응하여 조율이 실패하면 「집회 및 시위에 관한 법률」(이하 "집시법"이라 한다) 제8조 제3항에 따라 집회금지 통보를 할 수 있도록 되어 있는데, 이 런 절차를 거치지 않았다. 이에 따라 진정인은 법적인 이의제기 권한을 행 사할 수 없어 불이익을 받았다. 나. 피진정인 1) 피진정인 1(○○경찰서장) 서울○○경찰서는 진정인이 6차례 집회신고에 대하여 한 차례도 불 허통고를 한 사실이 없고, 모두 접수증을 교부하였다. 「집시법」 제8조 제 2항에 의거 적극적으로 장소 분할을 권유하여 평화적으로 집회를 진행하도 록 하고 있다. 특히, 진정인이 집회신고 당시에 진정인의 신고가 후순위 집회신고임 을 고지하였고, 위 조항에 따라 옥외집회시위 간에 장소를 분할하여 개최하 도록 권유하는 등 집회 시 서로 방해되지 아니하고 평화적으로 개최ㆍ진행 할 수 있도록 노력하여, 현재 집회를 개최하고 있는 ○○○○○ 본사 앞 좌 측 인도에서 매일 진정인 등 1~2명이 평화롭게 집회를 하고 있는 것으로 알고 있다. 2) 피진정인 2(경위, ○○경찰서 정보보안과 정보계 담당정보관) 20xx년 초부터 정보보안과 정보계에서 ○○사옥과 ○○동 지역의 정 보관으로 업무를 해 왔는데, 선순위 신고자가 집회를 하고 있더라도 같은 장소에서 후순위 집회 신고자가 집회를 전혀 할 수 없는 것은 아니지만 그 경우 양측의 충돌가능성이 있어 공존하기 어려운 점이 있다. 통상 ○○○○○ 본사 앞 집회현장에서 사측은 5∼6명이, 진정인은 1 ∼2명이 집회를 하였는데, 사측의 1순위 집회신고자와 진정인의 만남을 주 선하여 시간과 장소를 분할해서 하도록 권유한 적이 있었다. 그러나 당사자 사이에 조율이 되지 않으면 선순위 집회 신고자에게 우선순위를 줄 수밖에 없다고 생각한다. 현장에서 집회방해 행위가 있으면 112에 신고하라고 안내한 적이 있 었고, 집회 방해 행위가 확인되면 사측에 방해 행위를 중지하라고 경고를 하기도 하였다. 다. 참고인 1) 김○○(경위. ○○경찰서 정보보안과 접수 업무 담당) 20xx. 5.경부터 정보보안과 집회 접수 업무를 담당하였다. 진정인으로 부터 현장에서 사측 사람들의 방해로 집회를 제대로 할 수 없다는 전화를 받은 적이 있었다. 본인은 집회 접수 담당이라 직접 해결이 어려워 피진정 인 2에게 전화하여 현장에서 조율을 해 주라고 하였다. 사측에도 몇 번 전화해서 진정인의 집회를 방해하면 안 된다고 한 적이 있으나 사측에서 자신들도 집회를 하는 것이라는 식으로 말하면서 수 용하지 않아 어쩔 수 없었다. 2) 이○○(○○○○ ○○ 조합원) 20xx. 3. 28.부터 같은 해 5. 24.까지 서울 ○○구 ○○동 소재 ○○○ ○○ 앞에서 ○○의 하청회사인 ○○○○○○ 탄압행위를 규탄하는 1인 시 위를 하였는데, 당시 ○○○○○ 정문 앞에는 매일 20대 초반의 6명 정도의 ○○○○○ 직원으로 보이는 사람이 어깨띠를 하고 부동자세로 서 있었다. 그래서 20xx. 4. 20.경 위 사람들에게 ○○ 직원이냐고 물어보았더니 “우리는 알바하고 있다.”라고 하여, 그럼 일당은 얼마나 받느냐고 했더니 하루 48,000원을 받고 있다고 하였다. 3. 관련 규정 별지 기재와 같다. 4. 인정사실 진정서, 진정인 제출 집회신고서 접수증, 집회 등 방해금지 가처분 결정 문(서울중앙지방법원 20xx카합******), ○○○○○ 집회신고서 및 집회신고내 역, 집회현장 녹취록 및 영상기록, 경찰로부터 받은 문자기록, 피진정인들의 답변서, ○○경찰서장이 제출한 진정인의 옥외집회신고서 접수증(20xx. 12. 24.~20xx. 6. 9. 총 6회), 경찰청이 제출한 집회신고 및 개회현황 등 정보조 회 회신자료, 서울중앙지방검찰청 20xx형제*****호 사건 불기소결정서, 국가 인권위원회의 진정인 전화조사보고 및 현장조사결과보고서 등의 자료에 의 하면, 다음과 같은 사실이 인정된다. 가. 진정인은 ○○ 대리점에서 판매직원으로 근무하다가 2013. 5. 해고된 자로서 2013. 10.경부터 서울 ○○구 ○○동 소재 ○○ 본사인 ○○ 주식회 사 앞에서 부당해고 등에 대한 문제제기를 위한 1인 시위 및 집회 등을 해 왔고, 이 과정에서 방해를 받자 사측의 대표이사를 상대로 법원에 집회 등 방해금지 가처분을 제기하여 20xx. 6. 3. “본사 정문 출구 쪽 인도 시작지점 부터 "하나로마트" ○○점 후문 방향으로 10m까지의 인도에서 채권자의 집 회 및 1인 시위 진행 시 차량, 몸, 피켓으로 이를 가로막는 행위를 하게 하 여서는 아니 된다.”는 일부 인용결정을 받았다(서울중앙지방법원 20xx. 6. 3. 자 20xx카합***** 결정). 나. 진정인은 위 가처분 사건에 대한 인용결정을 받기 전후인, 20xx. 12. 24.~20xx. 6. 9.까지 총 6회에 걸쳐 아래〔표 1〕과 같이 ○○경찰서에 집 회신고(이하 "이 사건 집회신고"라 함)를 하였고, 관할 경찰관서장인 피진정 인 1은 위 신고된 집회장소와 시간에 사측의 선순위 집회신고가 접수되어 있음을 알고 있었으나 별다른 조치 없이 모두 위 신고에 대한 접수증을 교 부하였다. 〔표 1〕진정인의 집회신고 현황 이 사건 집회 신고 내역 신고일시 집회일시 집회장소 인원 집회명칭 20xx.12. 24. 20xx. 12. 28 ∼20xx. 1. 23. (08:00-19:00) ○○구 ○○동 하나로마트 후 문 앞 인도 10 노조탄압분쇄 및 해고자 복직 촉구 20xx. 3. 14. 20xx. 3. 16∼ 20xx. 3. 25. (07:00-19:00) ○○구 ○○동 하나로마트 후 문 앞 인도 (○○ 출구 옆 인 도 시작지점) 5 000 회장 사과 및 보상 집회 20xx. 3. 23. 20xx. 3. 28∼ 20xx. 4. 19. (07:00-19:00) ○○구 ○○동 하나로마트 후 문 앞 인도(○○ 출구 옆 인 도 시작지점) 5 상동 20xx. 4. 6. 20xx. 4. 20. ∼20xx. 5. 6. (07:00-19:00) ○○구 ○○동 ○○○○○ 출 구 옆 인도 시작지점 인도부 터 10미터 3 상동 20xx. 5. 11. 20xx. 5. 13. ∼20xx. 6. 10. (07:00-19:00) ○○구 ○○동 ○○○○○ 출 구 옆 인도 시작지점 인도부 터 10미터 3 사과 및 보상 촉구 집회 20xx. 6. 9. 20xx. 6. 13. ∼20xx. 7. 9. (07:00-19:00) ○○구 ○○동 ○○○○○ 출 구 옆 인도 시작지점 인도부 터 10미터 5 상동 다. 진정인은 이 사건 집회신고에 따라 신고한 시간 및 장소에 집회를 하 려고 하였으나, 사측의 선순위 집회 참여자들로부터 이미 집회신고가 되어 있는 장소라는 이유로 이 사건 집회를 못하게 되는 등 방해를 받아 피진정 인 2에게 도움을 요청하였음에도, 피진정인 2가 적절한 조율 및 개입을 하 지 않아 직무를 유기하였다며 20xx. 5. 7. 피진정인 2를 검찰에 고소하였다 가 같은 해 6. 23. 국가인권위원회에 이 사건 진정을 제기하면서 고소를 취 소하여 같은 달 29. 각하처분을 받았다. 라. 사측의 집회신고 및 개최현황과 관련된 자료(2012년 경찰청이 국회 행정안전위원회에 제출한 자료), 사측의 집회신고서 및 집회신고내역, 참고 인 이○○, 김○○ 등의 진술에 의하면, 사측은 본사 앞에 2000년부터 매년 365일 24시간 집회신고를 했지만 이 중 실제 집회를 한 일수는 2010년 7일, 2011년 9일, 2012년 상반기 0일 등 일명 "알박기집회"를 관행적으로 해 왔 고, 이 사건 집회 신고 무렵에도 같은 방법으로 ○○경찰서에 본사 정문 앞 좌우측 인도 전체(약 200m∼300m)를 대상으로 매일 24시간, 참가인원 100 명으로 집회신고를 하였으나 실상은 신고 내용과 달리 사측 직원이나 일당 을 받는 용역직원 등 5~6명이 “노사관계 선진화로 기업경쟁력 강화”라는 등의 문구가 인쇄된 흰 어깨띠를 두르고 본사 정문 입구 쪽에 흩어져 있다 가 다른 집회시도가 있을 시 결집해 집회시위를 한다면서 약 200m∼300m 가량의 인도를 선점하였다. 이러한 과정에서 사측과 사전 조율이 되어 있지 않아 진정인이 사측에 의해 집회를 방해받고 있다며 ○○경찰서 집회접수 담당자 및 피진정인 2에게 수차례 도움을 요청하였으나 적극적인 사후 조 율 및 방해 행위에 대한 보호조치가 이루어지지 않았다. 마. 이 사건 신고 접수 무렵에는 사측 용역직원들이 진정인 등이 이 사건 집회신고 장소 및 일시에 집회를 하려고 시위물품 등을 차량에서 내리려 하면 이를 둘러싸고 서서 집회 장소로 이동하지 못하도록 고착하거나 진정 인 등의 앞에 서서 외부에 피켓 등이 보이지 않게 하고, 드문드문 인도를 걷고 있다가 진정인 등이 집회를 하려하면 몰려와 선순위 집회 중이라는 이유로 200~300미터 이격된 장소로 가라면서 집회를 못하도록 막아서고, 이에 항의하면 폭언을 하며 방해하였다. 그 후 20xx. 6. 3. 법원의 가처분 결정 이후부터 2018. 2. 현재에는 사측 용역직원들이 직접적으로 장소 이전 을 요구하지는 않지만 진정인 등이 들고 있는 피켓, 현수막 등 집회물품 등 의 앞을 가로막거나 둘러싸는 방법으로 일정한 방해를 받고 있는 상황이 계속되고 있다. 바. 이 사건 집회신고 일자와 겹치는 20xx. 5. 17. "○○기업 ○○○대책위 원회"가 ○○○○○주식회사 본사 앞에서 기자회견을 실시하자 사측이 자신 들의 선순위 집회를 방해하였다며 이들을 고소한 사건(서울중앙지방법원 2018. 1. 25. 선고 2017고단**ㆍ****(병합) 판결)의 판결문에 의하면, “○○○ ○○가 직원 및 용역을 동원해서 24시간 진행하는 선순위 집회는 경비업무 의 일환으로 보이고, 같은 장소에서 그 장소와 내적인 연관관계가 있는 집 회를 개최하고자 하는 타인의 헌법상 기본권인 집회장소 선택의 자유를 배 제 또는 제한하면서까지 보장할 가치가 있는 집회라고 볼 수 없다.”고 무죄 를 선고하고 그 이유를 판시하였다. 5. 판단 가. 기본 원칙 「헌법」제21조에 보장된 집회·시위의 자유는 개인의 기본권의 차원을 넘어서 민주주의 생활과정에서 반드시 필요한 여론의 형성 및 표현을 위한 직접적인 수단이므로 시민의 정치적·사회적·문화적 의사형성의 과정에 순기 능을 수행한다 할 것이고, 특히 대의제민주주의를 근간으로 하는 ○○정치 사회에 있어서 이 자유는 주로 대의과정에서 누락되거나 간과되는 사회적 약자와 소수자의 이해관계를 표출하고 이를 정치과정에 투입시킴으로써 대 의과정을 보완하는 기능을 수행하고, 또한 집회.시위의 자유는 이러한 기 능을 넘어서 궁극적으로는 국가로부터 자유롭고 자율적인 시민사회 내지는 생활영역을 형성, 발전시킬 뿐만 아니라 자신의 사회적 정체성을 모색하는 계기를 마련함으로써 개인의 인격을 발현하고 민주주의 및 국민주권을 실 천한다는 헌법적 의미를 가지고 있다(헌법재판소 1992. 1. 28.자 89헌가8 결 정, 2003. 10. 30.자 2000헌바67, 2000헌바83(병합) 결정). 이러한 집회·시위의 자유를 보장하기 위하여, 「집회 및 시위에 관한 법률」 제3조 제1항은 “누구든지 폭행, 협박, 그 밖의 방법으로 평화적인 집회 또는 시위를 방해하거나 질서를 문란하게 하여서는 아니 된다.”고 규 정하고, 같은 조 제3항은 “집회 또는 시위의 주최자는 평화적인 집회 또는 시위가 방해받을 염려가 있다고 인정되면 관할 경찰관서에 그 사실을 알려 보호를 요청할 수 있다. 이 경우 관할 경찰관서의 장은 정당한 사유 없이 보호 요청을 거절하여서는 아니된다.”고 규정하고 있다. 한편, 이 사건 진정의 쟁점이 되는 집회장소 선택의 자유와 관련하여, 헌법재판소는 집회의 자유는 집회의 시간, 장소, 방법과 목적을 스스로 결 정할 권리를 보장하고 있고, 특히 집회장소 선택의 자유는 집회의 자유의 본질적 내용으로 특별한 상징적 의미를 가지고 있다고 판시한 바 있다(헌법 재판소 2003. 10. 30.자 2000헌바67,83(병합) 결정). 집회장소 선택의 자유가 가장 문제가 되는 것이 동일한 일시.장소에 서 다수의 집회신고가 접수된 경우이다. 국회는 후순위 집회 신고자의 집 회.시위의 자유를 최대한 보장하고, 이른바 "알박기 집회 또는 유령집회"의 폐단을 방지하기 위하여 20xx. 1. 7. 「집시법」을 일부 개정하였다. 이에 따 라 집회의 자유를 실질적으로 보장하기 위하여, 관할경찰관서장은 목적이 상반되고 서로 충돌할 우려가 있는 집회의 경우 분할 개최를 권유하고, 권 유가 받아들여지지 않을 경우에 후순위 집회 금지를 통고할 수 있다(「집시 법」제8조 제2항 및 제3항). 또한 집회 및 시위를 하지 아니하게 될 경우 주최자는 집회일시 24시간 전에 철회신고서를 제출하도록 하고 정당한 사 유 없이 철회신고서를 제출하지 아니한 경우 과태료를 부과하도록 규정하 였다(같은 법 제6조 제3항, 제26조 제1항 및 제2항). 나. 피진정인들이 후순위 집회 신고자의 집회의 자유를 보장하기 위해 적절한 노력을 기울였는지 여부 진정인의 이 사건 집회신고에 대하여, 피진정인 1은 장소가 중복된 신 고임에도 모두 집회접수증을 교부하면서 「집시법」제8조 제2항에 의거 적 극적으로 장소 분할을 권유하였다고 주장하고, 이와 같은 업무를 직접 담당 한 피진정인 2는 시간과 장소를 분할을 권유한 적이 있었으나 당사자 사이 에 조율이 되지 않으면 선순위 집회 신고자에게 우선순위를 줄 수밖에 없 었다고 주장하면서 평화적으로 집회를 진행하도록 노력하였다는 취지의 주 장을 하고 있다. 그러나 위 인정사실을 종합해 보면, 집회 또는 시위의 시간과 장소가 중복되는 2개 이상의 신고가 있고 그 목적으로 보아 서로 상반되거나 방해 가 된다고 인정될 가능성이 큼에도, 피진정인들이 각 옥외집회 또는 시위 간에 시간을 나누거나 장소를 분할하여 개최하도록 권유하는 등 각 옥외집 회 또는 시위가 서로 방해되지 아니하고 평화적으로 개최·진행될 수 있도록 조율하는 노력을 적절히 수행하였다고 보기 어렵다. 다. 선순위 집회 신고자의 집회가 보장할 가치가 없는 경우의 경찰의 역할과 책임 대법원은 2014. 12. 11. 선고 2011도13299 사건 판결에서 집회의 신고가 경합할 경우 특별한 사정이 없는 한 관할경찰관서장은 신고 순서에 따라 뒤에 신고된 집회에 대하여 금지통고를 할 수 있지만, 먼저 신고된 집회의 참여예정인원, 집회의 목적, 집회개최장소 및 시간, 집회 신고인이 기존에 신고한 집회 건수와 실제로 집회를 개최한 비율 등 먼저 신고된 집회의 실 제 개최 가능성 여부와 양 집회의 상반 또는 방해가능성 등 제반 사정을 확인하여 먼저 신고된 집회가 다른 집회의 개최를 봉쇄하기 위한 허위 또 는 가장 집회신고에 해당함이 객관적으로 분명해 보이는 경우에는, 뒤에 신 고된 집회에 다른 집회금지 사유가 있는 경우가 아닌 한, 관할경찰관서장이 단지 먼저 신고가 있었다는 이유만으로 뒤에 신고된 집회에 대하여 집회 자체를 금지하는 통고를 하여서는 아니 되고, 설령 이러한 금지통고에 위반 하여 집회를 개최하였다고 하더라도 그러한 행위를 집시법상 금지통고에 위반한 집회개최행위에 해당한다고 보아서는 아니된다고 판시하였다. 20xx. 1. 27. 개정된 「집시법」의 취지도 이런 배경에서 후순위 집회 신 고자의 집회.시위의 자유를 최대한 보장하기 위한 제도적 장치를 마련한 것이다. 경찰은 동일 일시.장소에 집회 신고가 중복되고 분할 개최 권유가 받아들여지지 않는 경우에 후순위 집회에 금지통고를 할 수 있다. 하지만 「 집시법」의 개정취지를 고려할 때 경찰의 금지통고는 경찰이 모든 합리적인 노력을 기울였음에도 불구하고 합의가 안 되고, 양측이 집회를 강행할 경우 충돌로 인해 공공의 질서가 침해될 것이 명백한 경우에만 허용된다고 보아 야 한다. 즉 금지통고는 불가피한 경우에 최후적으로만 허용된다. 그렇지 않다면 집회에 대한 허가제를 금지하고 있는 「헌법」제21조 제2항에 저촉 될 가능성이 있으며 「집시법」의 개정 취지가 몰각될 우려가 있다. 그리고 개정된 「집시법」제8조 제3항이 금지통고를 "해야한다"고 규정하지 않고 "할 수 있다"고 규정한 것도 이런 취지에서 이해할 수 있다. 본 건의 경우 피진정인 1이 진정인의 후순위 집회신고에 대해 집회 금 지통고를 하지 않았다. 피진정인 1이 진정인의 이의신청 권한을 박탈할 의 도가 있었는지는 분명하지 않지만, 결과적으로는 그런 결과가 초래된 것은 사실이다. 무엇보다 중요한 것은 피진정인들이 금지통고도 하지 아니한 집 회에 대해 적절한 보호 의무를 다하지 않았다는 점이다. 이 사건 집회신고 당시 현장에서 진정인이 신고된 집회를 하려고 하면, 사측 용역직원들이 선 순위 집회 신고를 이유로 사측 정문 앞 좌우 300미터 이격된 장소로 물러 날 것을 요구하며 방해하고, 집회 등 방해금지 가처분 결정 이후부터는 진 정인 등이 들고 있는 피켓, 현수막 등 집회물품 등의 앞을 가로막거나 둘러 싸는 등으로 지속적으로 방해를 하였고, 진정인 측에서 경찰에 집회 개최를 위해 보호요청을 하였음에도 불구하고 피진정인들은 적극적 보호조치를 취 하지 않았다. 피진정인들이 「집시법」제3조 제3항 및 제8조 제2항과 제3항 에 따른 평화적 집회ㆍ시위 보호 의무를 다하지 않은 것이다. 라. 조치내용 이상의 내용을 종합할 때, 피진정인들은 「헌법」제21조에서 보장하는 진정인의 집회의 자유를 침해하였다고 판단된다. 다만, 피진정인들은 개정 된 「집시법」의 입법취지와 판례의 취지를 숙지하지 못하고 그 간의 관행에 따라 업무를 수행하였던 것으로 보이므로, 개별적인 책임을 묻기보다는 재 발방지를 위한 업무 관행의 개선 및 직무교육을 실시하도록 권고하는 것이 필요하다고 보인다. 6. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」제44조 제1항 제1호에 따라 주 문과 같이 결정한다.