고속·시외버스 등 대중교통수단 이용에 있어 장애인 차별

Ⅰ. 직권조사의 개요 1. 직권조사의 배경 「교통약자의 이동편의 증진법(제정 2005. 1. 27., 시행 2006. 1. 28.)」(이 하 "교통약자법"이라 한다) 제3조에 장애인 등 교통약자는 인간으로서의 존 엄과 가치 및 행복을 추구할 권리를 보장받기 위하여 장애인 등 교통약자 가 아닌 사람들이 이용하는 모든 교통수단, 여객시설 및 도로를 차별 없이 안전하고 편리하게 이용하여 이동할 수 있는 권리를 가진다고 규정되어 있 으며, 같은 법 시행령(제정 2006. 1. 19., 시행 2006. 1. 28.) [별표 2] 「대상 시설별 이동편의시설의 종류」에 의하면 시외버스의 내부시설로 휠체어 승 강설비 및 교통약자용 좌석이 규정되어 있다. 그러나 장애인 단체들은 고 속 및 시외버스에 수동 및 전동휠체어를 사용하는 장애인(이하 "휠체어 사 용 장애인"이라 한다)들이 휠체어를 탄 채 탑승할 수 없다며 2014년 1월 (설), 4월(장애인의 날), 9월(추석) 등에 고속버스 및 시외버스터미널 등에서 집회를 개최하였다. 「여객자동차 운수사업법 시행령」 제3조 제1호 라목에 따른 시외버스 운 송사업에 사용되는 고속 및 시외버스는 대중교통수단으로서 장애인도 비장 애인과 동등하게 이용할 권리가 있으며, 고속.시외버스를 이용함에 있어 장애인이라는 이유로 불합리하게 차별받아서는 아니 된다는 점을 감안할 때, 고속.시외버스 이용에 있어 현실적으로 전국의 휠체어 사용 장애인이 배제당하고 있는 문제가 중대하다고 판단되어 2014. 9. 25. 직권조사 결정을 하였다. 2. 직권조사의 대상 및 내용 가. 「여객자동차 운수사업법 시행령」 제3조 제1호 라목에 따라 시외버 스 운송사업을 하는 고속버스 업체 8개 및 2013년 매출액순 시외버스 업체 8개(이하 "시외버스 운송사업자"라 한다) 1) 시외버스 운송사업자가 운행 중인 고속 및 시외버스에 휠체어 승강설 비 및 휠체어 사용자를 위한 전용공간(좌석)이 설치되어 있는지 여부 2) 휠체어 승강설비 및 휠체어 사용자를 위한 전용공간을 버스에 설치하 는데 있어 시외버스 운송사업자에게 현저히 곤란한 사정이나 과도한 부담 이 있는지 여부 나. 서울, 부산, 인천, 대구, 대전, 광주, 울산 등 총 7개 지역의 주요 고속 및 시외버스 터미널 1) 터미널에 이동식 수직형 휠체어 승강설비를 설치할 경우 휠체어 사용 장애인이 버스에 탑승 가능한지 여부 2) 버스 승강구 폭, 버스 내부 통로의 폭, 노면으로부터 버스 내부 바닥 면까지의 계단 수, 각 계단의 높이 3) 휠체어 승강설비가 설치되지 않은 버스에 휠체어 사용 장애인이 탑승 을 원하는 경우 고속 및 시외버스 터미널에서 실질적으로 제공하고 있는 편의내용 4) 휠체어 사용 장애인이 고속 및 시외버스 탑승을 위해 터미널 외부 및 내부에서 버스 승강장까지 접근할 수 있도록 편의시설이 갖춰졌는지 여부 다. 국토교통부 및 광역지방자치단체 8개(경기, 강원, 경북, 경남, 충북, 충 남, 전남, 전북) 1) 「장애인차별금지 및 권리구제 등에 관한 법률」 (이하 "장애인차별 금지법"이라 한다), 「교통약자법」, 「장애인의 권리에 관한 협약」 (이하 " 장애인권리협약"이라 한다) 등에 규정된 국가 및 지방자치단체의 장애인 이 동권 보장을 위한 의무 이행 실태 2) 「장애인차별금지법」 및 「교통약자법」상 시외버스 운송사업자가 제공하여야 할 정당한 편의에 대한 위 기관들의 해석내용 라. 장애인 및 장애인 단체 고속 및 시외버스에 대한 접근성 시설 부재로 휠체어 사용 장애인이 실 질적으로 겪고 있는 불편 및 요구 사항 마. 외국사례 선진국에서 운행되고 있는 고속.시외버스에 대한 휠체어 사용 장애인 의 접근성 현황 및 휠체어 승강설비 등 편의시설 설치관련 규정 II. 관련규정 별지 기재와 같다. Ⅲ. 피조사기관 및 관계인의 의견 1. 국토교통부 가. 2014. 10. 1. 기준, 전국에서 운행 중인 고속 및 시외버스 중 휠체어 승강설비를 장착한 차량 및 휠체어 사용자를 위한 전용공간을 확보한 차량 은 없다. < 전국에서 운행 중인 고속 및 시외버스 현황 > (기준일 : 2014. 10. 1.) 구 분 업체수 전체 대수 휠체어 승강설비 장착 차량대수 고속버스 8 1,905 0 시외버스 79 7,669 0 합 계 87 9,574 0 〔자료출처 : 전국고속버스운송사업조합, 전국버스운송사업조합연합회〕 나. 「교통약자법」 제14조 제3항에 따라 시장.군수가 저상버스 등을 도 입할 경우 국가와 지방자치단체는 예산의 범위에서 재정지원을 하도록 되 어 있어, 전국 시내버스에 대하여는 시장.군수가 저상버스를 도입하고 국 고를 지원(2013년말까지 2,496억원/5,338대)해 주고 있으나, 고속.시외버스 에 대한 저상버스 도입에 대하여는 고속 주행으로 인한 안전성 확보 문제, 고속에 적합한 교통수단 미개발, 재정여건 등의 사정으로 시.군에서 저상 버스 도입계획이 없기 때문에 국가가 재정지원을 할 수 없다. 다. 휠체어 사용 장애인이 고속.시외 버스를 이용하고자 할 경우에는 수 동휠체어를 접어서 화물 적재함에 보관 후 버스 내 안전띠가 설치된 좌석 에 탑승이 가능하다. 현재 국내 자동차 제작사가 전동휠체어를 탑승한 채 고속.시외 버스에 승차가 가능하도록 휠체어 승강설비 등이 장착된 차량을 생산, 판매, 납품하고 있지 않고, 전동휠체어 탑승 차량개발.개조, 탑승자 의 안전성 확보 등의 기술적 문제 해결이 선행되어야 하므로 이를 위해 2015년도 예산에 16억원(시범사업 40대분)을 편성하였으나 국회 심의 시 반 영되지 않았다. 라. 교통약자의 이동편의 증진계획 소홀과 이동권 침해 책임을 들어 국가 와 지방자치단체를 상대로 손해배상을 제기하였으나(서울중앙지법, 2013. 7. 12. 판결선고, 2011가단472077손해배상) 모두 기각한 판례가 있다. 2. 전국고속버스운송사업조합 가. 휠체어 사용 장애인이 탑승할 수 있는 고속버스 운영을 위해서는 재 정손실보전 등 정부의 정책적 지원(차량구입비 및 운영비 100% 보전)이 필 요하며, 업종 및 노선 특성 등을 충분히 반영하여 휠체어 승강설비 설치 버 스운행계획을 수립하여야 하고, 차량에 장착된 휠체어 승강설비 작동관련 터미널 승하차장, 휴게소 주차장 등에 대한 시설 개선이 필요하다. 나. 장애인은 근육량, 골밀도 등이 비장애인보다 낮아 작은 충격에도 몸 에 큰 무리가 생기므로 고속도로에서 최고시속 80km이하로 운행하여야 하 기 때문에 고속버스 지정속도 100~110km로 운행이 불가하며, 장애인 탑승 시 운행 및 휴게 시간의 과다 소요(400km 노선기준 2시간 45분 추가소요, 장애인 1인 기준 1시간 이상)로 일반 고객이 장애인 탑승차량 승차를 기피 할 수 있다. 다. 차량 내 휠체어 고정장치 불량, 안전벨트가 없어 사고위험성이 상존 하고, 터미널 승하차 시 휠체어 사용자가 버스운행동선으로 이동 시 안전확 보가 불가하다. 3. 전국버스운송사업조합연합회 가. 지방도로 여건이 장애인 등 교통약자를 위한 저상버스 운행에 부적합 하고, 고속주행 저상버스 개발 부진으로 고속 및 시외버스에 저상버스 투입 이 불가하다. 대도시를 제외한 지방도의 경우 도로가 협소하며 규정이외의 과속방지턱 난립으로 저상버스 운행이 불가능한 지역이 대부분이며, 차량 하체 파손으로 운행중단 및 차내 안전사고 위험이 있다. 현재 시내버스 위 주의 저상버스 차량 개발로 장거리 및 고속운행 저상버스의 개발이 필요하 며 개발 이후 필드테스트를 통해 적합성을검증한 후 운행할 필요가 있다. 나. 현재 저상버스는 CNG버스로 전국 CNG충전소가 시내버스 차고지 중 심으로 구축되어 장거리 저상버스 운행 시 연료 충전 인프라 미비로 운행 이 불가하다. CNG저상버스는 1회 충전 시 250㎞ 내외의 단거리 운행이 가 능한 형태이며 1일 500~600㎞ 장거리 운행을 하는 고속 및 시외버스에는 부적합하다. 4. 휠체어 승강설비 제작업체 가. 당사는 현재 고속 및 시외버스로 사용되는 차종을 장애인 차량으로 매년 20대 이상 개조하여 관광버스업체, 특수학교, 장애인.노인 사회복지 관 등에 납품하고 있다. 나. 고속버스의 경우 노출형, 매립형 두 가지 방법으로 개조가 가능하며, 시외버스의 경우 노출형, 매립형외 교통선진국에 대중적으로 보급된 계단형 휠체어 승강설비(평소에는 계단으로 사용하고, 휠체어 사용 장애인이 탑승 시 휠체어 승강설비로변화되어 작동) 적용도 가능하다. 다. 차종과 휠체어 승강설비 종류에 따라 소요되는 비용은 2~5천만원이 며, 제작기간은 40일 이내이다. Ⅳ. 외국 사례 1. 영국 가. 관련 법령 대중교통 접근성 규칙(Public Service Vehicle Accessibility Regulations, PSVAR)에 의거, 영국에서는 2020. 1. 1. 이전까지는 모든 고속버스에 휠체 어 승강설비를 의무적으로 설치해야 한다.1) 나. 현황 영국의 대표적 고속버스 업체인 내셔널 익스프레스(National Express)는 2014년 현재, 약 97%의 고속버스 차량에 휠체어 승강설비를 설치.운영 중 에 있다.2) 1) https://www.gov.uk/government/publications/bus-coach-accessibility-faq 2. 호주 가. 관련 법령 대중교통 접근성 표준(Disability Standards for Accessible Public Transport 2002)에 따라, 호주는 고속버스(Coach)에 휠체어 승강설비 설치에 관한 연차별 목표 달성일(Target date)을 규정하였으며, 2007. 12. 31.까지는 25%, 2012. 12. 31.까지는 55%, 2017. 12. 31.까지는 90%, 2022. 12. 31.까지 는 모든 고속버스에 휠체어 승강설비를 의무적으로 설치해야 한다.3) 나. 현황 빅토리아주에서 운행 중인 고속버스업체 V-Line은 대중교통 접근성 표 준(Disability Standards for Accessible Public Transport 2002)에 제시된 기 준(2012. 12. 31.까지는 55%)에 의거, 2012년 12월말 기준으로 전체 103대의 고속버스 중 56%(58대)에 휠체어 승강설비 등 장애인 편의시설 설치를 완 료하였다.4) 3. 미국 가. 관련 법령 장애인차별금지법(Americans with Disabilities Act) § 37.183, § 37.185에 규정된 고속버스 접근성 규정(Fleet accessibility requirement for OTRB5) fixed-route6) systems of large operators7), 2000. 10. 30. 시행)에 의하면, 대 2) http://www.disabledgo.com/blog/2014/01/national-expresss-fully-accessible-coaches-exclude-many-wheelchairs/ 3) http://www.comlaw.gov.au/Series/F2005B01059 4) Review of the Disability Standards for Accessible Public Transport 2002(Draft Report), May 2014, Department of Infrastructure and Regional Development, Australian Government 5) OTRB(Over-the-Road Bus) : An OTRB is a bus characterized by an elevated passenger deck over a baggage compartment. Accessible OTRB is a bus that includes a lift for getting passengers who cannot climb steps onto a bus, specific locations for securing the wheelchair to prevent it from sliding, and other features to ease travel for passengers with disabilities. 형 회사(large operator)는 2006. 10. 30.까지 운행하는 고속버스의 50%, 2012. 10. 29.까지 운행하는 고속버스의 100%에 휠체어 사용자 등이 탑승할 수 있는 설비를 의무적으로 설치해야 한다.8) 나. 현황 1) 미국의 대표적 고속버스 업체인 그레이하운드(Greyhound)는 1998~2001년 제작된 차량의 약 75%, 2001~2014년 제작된 차량의 100%에 휠체어 승강설비가 설치되어 있다.9) 2) 메가버스닷컴(Megabus.com)은 2006. 4.부터 북미(North America)내 도시 간을 운행하는 저가 고속버스(low cost, express bus) 회사로 장애인차 별금지법(Americans with Disabilities Act)에 따른 휠체어 사용자의 접근성 을 100% 준수하고 있으며 2층(double decker) 고속버스 또는 일반(single decker) 고속버스를 운행하고 있다.10) Ⅴ. 인정사실 피조사기관이 제출한 자료 및 관련 법령, 해외 사례, 현장조사 결과 등에 의 하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 6) Fixed Route Service : An OTRB company provides fixed route service if it provides transportation in which the OTRB is operated along a prescribed route according to a fixed schedule. 7) Large Operator : Under the U.S. Department of Transportation"s regulatory definition, a large operator or large OTRB company has gross annual transportation revenues equal to or exceeding $9.6 million. This threshold is based upon the definition of Class I motor carrier and is adjusted annually for inflation with Bureau of Labor Statistics data. 8) 49 CFR § 37.183(Purchase or lease of new OTRBs by operators of fixed-route systems), § 37.185(Fleet accessibility requirement for OTRB fixed-route systems of large operators) 9) http://en.wikipedia.org/wiki/Greyhound_Lines, https://web.archive.org/web/20140209100607/http://www.greyhound.com/en/about/factsandfigures.aspx 10) http://us.megabus.com/passengers-with-disabilities.aspx 1. 2014. 10. 1. 기준, 전국에서 운행 중인 고속버스 1,905대(8개 업체에서 운영)와 시외버스 7,669대(79개 업체에서 운영) 중 휠체어 승강설비 및 휠체 어 사용자를 위한 전용 공간이 설치된 버스는 없다. 2. 여객자동차 운수사업법령에 따라 고속버스 및 시외버스는 시외버스 운 송사업으로 분류된다. 고속형 시외버스는 시외우등고속버스 또는 시외고속 버스를 이용해 운행거리가 100킬로미터 이상이고, 운행구간의 60퍼센트 이 상을 고속국도로 운행하며, 기점과 종점의 중간에서 정차하지 아니하는 운 행형태이다. 반면, 직행형 시외버스는 기점 또는 종점이 있는 특별시·광역 시·특별자치시 또는 시·군의 행정구역이 아닌 다른 행정구역에 있는 1개소 이상의 정류소에 정차하면서 운행하는 형태이다. < 노선 여객자동차 운송사업의 종류 및 운행형태 > 종류 운행구역 운행형태 운행특성 운행차종 비고 시외버스 전국 고속형 운행거리 100킬로 미터 이상, 기점과 종점의 중간 무정차 시외우등고속버스 29인승 이하 대형승합자동차 시외고속버스 30인승 이상 대형승합자동차 직행형 1개소 이상의 정류소에 정차 시외직행버스 중형 이상의 승합자동차 일반형 각 정류소에 정차 시외일반버스 시내버스 특별시·광역시 ·특별자치시· 시 광역급행형 대도시권 내 둘 이상의 시·도 운행 시내좌석버스 좌석 설치 직행좌석형 둘 이상의 시·도 운행 시내좌석버스 좌석 설치 좌석형 각 정류소에 정차 시내좌석버스 좌석 설치 일반형 각 정류소에 정차 시내일반버스 좌석과 입석 혼용 농어촌버스 군 직행좌석형 둘 이상의 시·도 운행 시내좌석버스 좌석 설치 좌석형 각 정류소에 정차 시내좌석버스 좌석 설치 일반형 각 정류소에 정차 시내일반버스 좌석과 입석 혼용 출처 : 「여객자동차운수사업법」, 같은 법 시행령 및 시행규칙을 참고하여 작성 3. 「교통약자법」 제14조 제3항에 따라 시장.군수가 저상버스 등을 도입 할 경우 국가와 지방자치단체는 예산의 범위에서 재정지원11)을 하고 있으 나, 교통약자법령 시행이후 현재까지 재정이 지원된 버스는 시내버스(저상 형)로만 한정되어 있으며, 여객자동차 운수사업법령에 정의된 시외버스에는 휠체어 승강설비 장착 등에 관련된 재정 지원은 없었다. 4. 시외버스 운송사업자들이 주력 차종으로 운행하고 있는 고속.시외버스 는 차량 제조사 및 모델에 따라 버스 승강구 및 내부 통로의 폭, 노면으로 부터 버스 내부 바닥면까지의 계단 수, 각 계단의 높이가 상이하다. 우리 위원회 조사가 이뤄진 버스의 경우 버스 승강구 폭은 75~90cm, 노면으로부 터 버스 내부 바닥면까지의 계단 수는 3~6개, 노면으로부터 승강구에 있는 제1계단까지의 높이는 30~44cm, 제1계단으로부터 제6계단까지의 각 계단별 높이는 13~25cm, 버스 내부의 통로 폭은 40~56cm이다. 5. 수동 접이식 휠체어를 사용하는 장애인이 조력자 없이 고속 및 시외버 스 탑승을희망하는 경우, 버스 운전자 또는 해당 버스의 현장 근무 직원이 장애인을 등에 업거나 부축하는 방식으로 좌석에 착석시키며, 휠체어는 접 어서 버스의 화물보관함에 적재하는 방식으로 탑승 편의를 제공하고 있다. 반면, 전동 휠체어의 경우 부피가 큰 관계로 화물 보관함에 적재하는 것이 불가하여 전동 휠체어 사용자는 고속 및 시외버스를 탑승할 수 없다. 6. 서울, 인천, 대구, 울산, 대전, 광주, 부산의 고속 및 시외버스 터미널의 경우, 터미널 외부에서 터미널 내부의 승강장까지는 경사로, 승강기 등 장 11) 「교통약자의 이동편의 증진법 시행령」 제14조(저상버스 등의 운행 대수 등) ② 법 제14조제4항 후단에 따른 저 상버스 도입 비용에 관한 국가와 지방자치단체의 부담비율은 다음 각 호의 구분과 같다. 1. 특별시: 국가 40퍼센트, 지방자치단체 60퍼센트 2. 제1호 외의 지방자치단체: 국가 50퍼센트, 지방자치단체 50퍼센트 애인 편의시설이 모두 설치되어 있어 휠체어 사용자라고 하더라도 버스 승 강장까지는 접근이 가능하며, 터미널 내부에는 장애인용 화장실, 장애인용 매표대 등이 설치되어 있다. 7. 고속버스 승차권 인터넷 예매 사이트(www.kobus.co.kr)에 게시된 "휠체 어 장애인 고속버스 이용 안내"라는 공지사항에는 “현재 고속버스 차량의 내부 구조상 휠체어 동반 탑승공간이 없으므로 휠체어 동반 탑승이 불가한 상황입니다”라는 문구가 전국고속버스운송사업조합 명의로 고지되어 있다. 또한, 서울고속버스터미널(경부선) 무인발권기 전면에도 “휠체어(전동·수동) 와 동반 탑승이 불가하오니 이점 양해바랍니다”는 문구가 부착되어 있다. 반면, 미국의 고속버스회사인메가버스닷컴(Megabus.com)의 인터넷 예매 사 이트에는 장애인차별금지법(Americans with Disabilities Act)에 따른 휠체 어 사용자의 접근성을 완벽히 준수하고 있으며, 휠체어 사용자가 탑승 시 확인해야 할 세부사항은 별도 사이트를 통해 자세히 안내하고 있다. < 한국과 미국의 고속버스 승차권 인터넷 예매 사이트 비교(2015. 4. 1. 현재) > 한국 미국 출처 : 고속버스 승차권 인터넷예매 홈페이지 초기화면 http://www.kobus.co.kr 출처 : 메가버스 승차권 인터넷예매 홈페이지 초기화면 http://us.megabus.com 8. 「교통약자법」 제6조에 따라 교통약자의 이동편의 증진을 위해 국토 교통부장관이 5년 단위로 수립한 「제1차 교통약자 이동편의 증진계획(2007 년~2011년)」 및 「제2차 교통약자 이동편의 증진계획(2012년~2016년)」에 는 고속 및 시외버스에 대한 저상버스 도입 계획 또는 휠체어 승강설비 장 착 관련 연구ㆍ개발 등에 관한 사항이 제시되어 있지 않다. 다만, 「제2차 교통약자 이동편의 증진계획」에는 2016년까지 수평 승하차가 가능한 저상 버스를 전국 시내버스의 41.5%까지 보급하는 하겠다는 목표치가 제시되어 있으며, 마을버스 운행지역 및 농어촌 지역 등 대형버스의 운행을 기피하는 지역의 교통약자 등을 위해 중형 저상버스를 개발.보급하겠다는 내용이 계획에 포함되어 있다. Ⅵ. 판단 1. 휠체어 사용 장애인의 고속.시외버스 이용관련 주요 문제점 가. 안전 문제 1) 휠체어 사용 장애인은 장애 유형 및 정도에 따라 기립(起立) 및 보행 이 전혀 불가능하거나 지팡이, 목발 등 장애인보조기구 또는 조력자의 도움 등을 통해 제한적으로 기립 및 보행이 가능한 경우 등으로 구분할 수 있다. 그런데 고속 및 시외버스 운전자 또는 터미널 근무 현장 직원이 기립 및 보행이 전혀 불가능한 하반신 마비 또는 전신 마비 등 장애인을 등에 업은 채, 폭 80cm 정도의 버스 승강구 계단을 오르내리거나 또는 폭 40cm 정도 의 비좁은 버스 내부 통로를 이동 시, 버스 출입문 및 버스 내부 좌석 등의 구조물에 장애인의 팔다리가 걸릴 경우 찰과상 또는 골절상 등을 입을 수 있으며, 전신 마비 또는 하반신 마비 장애인의 경우 더욱 큰 문제는 마비된 팔 또는 다리에 골절 및 찰과상을 입어도 감각이 전혀 없으므로 자신이 부 상을 당하였다는 점을 인지할 수 없어 향후 더 심각한 건강상의 문제로 발 전할 수는 있는 소지가 있다. 또한 경사가 급하고 폭이 비좁은 승강구의 계 단에서 장애인을 업고 계단을 오르내리다가 실족하여 굴러 떨어질 경우, 조 력자 및 장애인 모두큰 부상을 당할 수 있다. 2) 전신 마비 또는 하반신 마비 장애인은 통상 배변 장애를 동반하고 있 는 바, 대소변 등 신변처리를 위해 장애인의 복부 및 요도 등에 삽입되거나 다리 등에 부착된 의료 용구(소변줄, 소변배출버튼, 대소변주머니 등)가 조 력자의 등에 장애인을 업거나 두 팔로 안아서 들을 경우 장애인의 복부 또 는 하지에 가해지는 불가피한 압력으로 인해 신체에서 이탈되거나 복부 또 는 하지 등 피부 표면에 의료용구가 압착되어 피부에 찰과상 및 욕창을 유 발할 수 있다. 나. 인격권 침해 문제 1) 버스 터미널 및 휴게소에서 다른 승객 및 불특정 다수의 사람들이 지 켜볼 수 있는 가운데 버스 운전자 및 터미널 현장 근무 직원 등이 휠체어 사용 장애인을 자신의 등에 업거나 두 팔로 안아서 버스 계단을 오르내리 는 경우 성인(成人) 장애인 당사자에게 수치심을 유발할 수 있으며, 더욱이 버스 운전자가 통상 남성인 점을 감안한다면 여성 장애인을 등에 업거나 두 팔로 안아서 들을 경우 남성인 버스 운전자와 부득이 신체상 접촉이 발 생하여 여성 장애인에게는더욱큰 수치심을 유발할 수 있다. 2) 배변장애를 동반한 전신마비 및 하반신 마비 장애인 등의 경우 위에 서 적시한 문제와 같이 소변줄, 소변주머니, 대변주머니 등이 신체에서 이 탈되어 소변 또는 대변이 신체로 부터 새어 나올 경우 악취가 발생하고, 장 애인 당사자 및 조력자의 의복, 버스 좌석 및 바닥 등에 묻었을 경우 장애 인 당사자에게 말로 표현할 수 없는극심한 수치심을 유발할 수 있다. 다. 이동권 침해 문제 1) 항공기 및열차 등이 운행하지 않는 지역 또는 휠체어 승강설비가 갖 춰지지 않은 열차(2000년도 이전에 도입되어 장애인 편의시설이 설치되지 않은 일부 무궁화호 열차 등)가 운행하는 지역 등을 여행하기 위해서는 해 당 지역을 운행하는 고속 및 시외버스 또는 자가용 등을 이용해야 하나, 우 리나라에서 현재 운행 중인 고속.시외버스에는 휠체어 승강설비를 갖춘 차량이 한 대도 없는 관계로 휠체어 사용 장애인은 고속 및 시외버스를 안 전하고 편리하게 이용할 수 없어 이동권을침해받고 있다. 2) 경찰청 자료에 의하면, 2013년 10월말 기준 전체 운전면허 소지자 총 36,698,075명 가운데 장애인 운전면허 소지자는 137,794명으로 전제 운전면 허 소지자 대비 장애인 운전면허 소지자의 비율은 0.4%이며, 2013년 12월말 기준 전국의 등록 장애인 총 2,501,112명 대비 장애인 운전면허 소지자의 비율은 5.5%이다. 장애인은 신체 및 소득 수준 등 제반 여건으로 인해 운전 면허 취득비율이 비장애인에 비해 매우 낮은 편이며, 이로 인해 자가용 또 는 렌터카 등을 이용하는 방법 등을 통해 직접 차량을 운전하여 지역 간 이동을 하는 것도 현실적으로 한계가 있다. < 운전면허 소지 현황(2013년 10월말 기준) > 종 별 장애유무별 계(명) 제1종 운전면허 제2종 운전면허 인원(명) 점유율(%) 인원(명) 점유율(%) 계 인원(명) 36,698,075 20,663,127 56.3% 16,034,948 43.7% 비장애인 인원(명) 36,560,281 20,602,567 56.4% 15,957,744 43.6% 점유율(%) 99.6% 99.7% 99.5% 장애인 인원(명) 137,794 60,560 43.9% 77,234 56.1% 점유율(%) 0.4% 0.3% 0.5% (출처 : 경찰청) 라. 차량 개조상 문제 1) 현재 운행 중인 고속 및 시외버스에 휠체어 승강설비 및 휠체어 사용 자를 위한 전용공간을 설치하기 위해서는 버스 내부에 설치된 좌석을 일부 제거해야 하는데, 휠체어 사용자 2명이 탑승할 수 있도록 하기 위해서는 45 인승 일반버스의 경우 매립형12) 승강설비기준으로 2인승 좌석 3개를 제거 (승차인원 6명 축소) 해야 하고, 28인승 우등고속버스의 경우 1인승 좌석 2 개를 제거하면 되나, 우등고속버스에 노출형13) 승강설비를 장착하게 될 경 우에는 1인승 좌석 4개를 제거해야 휠체어 사용자 2명의 탑승이 가능하다. 2) 기존 버스에 휠체어 승강설비 및 휠체어 사용자를 위한 전용공간을 설치하는 경우 45인승 일반버스는 승차인원 6명, 28인승 우등고속버스는 2~4명이 줄어듦에 따라 시외버스 운송사업자에게는 승차인원 감소에 따른 영업손실이 발생할 수 있다. 마. 터미널, 휴게소 등 시설상 문제 1) 휠체어 승강설비를 장착한 버스에 휠체어 사용자가 탑승하기 위해서 는 휠체어 승강설비를 펼칠 수 있는 여유 공간과 휠체어 사용자가 휠체어 승강설비에 탑승할 수 있는 이동 공간을 모두 합하여 버스 측면으로부터 약 3m의 공간이 필요하다. 그런데 현재 고속 및 시외버스 터미널 승강장 과 고속도로 휴게소 주차장에 주차되어 있는 버스들 사이의 측면간격은 약 1m 정도로 버스에 휠체어 승강설비가 장착되어 있더라도 휠체어 승강설비 를 펼칠 수 있는 공간과 휠체어 승강설비에 접근할 수 있는 이동 공간이 없어 사실 상 현재의 터미널 승강장 구조 하에서는 휠체어 사용 장애인의 휠체어 승강설비 사용이 불가하다. 12) 매립형은 버스 화물적재함을 개조하여 리프트를 화물적재함 내부에 설치하는 형태 13) 노출형은 휠체어 리프트가 차량 내부에 설치되는 형태 2) 휠체어 사용 장애인이 휠체어 승강설비를 이용하기 위해서는 버스의 측면으로 이동해야 하나, 터미널에 있는 버스 승강장의 경우 약 15cm 높이 의 턱이 설치되어 있어 버스의 측면으로 이동하기 위해서는 버스가 운행하 는 도로를 이용해 버스 측면으로 접근하거나 조력자의 도움을 통해 승강장 의턱을 내려와야 하는 문제가 발생한다. 바. 법률 체계상의 문제 1) 「교통약자법 시행령」 제11조는 「교통약자법」 제9조(이동편의시설 의 설치 대상)에 따른 이동편의시설을 설치하여야 하는 대상시설로 시내버 스.농어촌버스.시외버스 운송사업에 사용되는 승합자동차를 의무 규정하 고 있고, 제12조는 「교통약자법」 제10조(이동편의시설의 설치 기준) 제1 항에 따른 대상시설별로 설치하여야 하는 이동편의시설의 종류로 시내버스 (저상형, 일반형, 좌석형), 농어촌버스, 시외버스에 설치하여야 할 내부시설 로 휠체어 승강설비와 교통약자용 좌석을 의무 규정하고 있다. 그런데 「교 통약자법 시행규칙」 제2조 제1항에 따른 [별표 1] 「이동편의시설의 구조· 재질 등에 관한 세부기준」에 의하면, 저상형 시내버스는 휠체어 및 유모차 를 이용하는 교통약자가 승차할 수 있도록 자동경사판 등의 승강설비를 갖 추어야 한다고 의무 규정하고 있는 반면, 계단이 있는 버스는 휠체어 및 유 모차를 이용하는 교통약자가 승차할 수 있는 승강설비를 갖출 수 있다고 임의 규정하고 있다. 2) 문제는 「교통약자법」 제10조 제1항 및 같은 법 시행령 제12조에 따 라 시내버스(저상형, 일반형, 좌석형), 농어촌버스, 시외버스에는 내부시설로 휠체어 승강설비를 의무적으로 설치하여야 하고, 또한 「교통약자법」 제14 조 제1항에는 「여객자동차 운수사업법」 제3조 제1항 제1호에 따른 노선 여객자동차운송사업을 경영하는 자는 교통약자가 안전하고 편리하게 버스 를 이용할 수 있도록 승하차 편의를 제공하여야 한다고 의무 규정하고 있 는데도 불구하고 「교통약자법 시행규칙」 제2조 제1항에 따른 [별표 1] 「이동편의시설의 구조·재질 등에 관한 세부기준」에 계단이 있는 버스는 휠체어 사용자가 승차할 수 있는 승강설비를 갖출 수 있다고 임의 규정함 으로써 법령 체계상 하위인 시행규칙 규정이 상위 규정인 법률과 시행령을 위배하고 있다. 3) 「교통약자법」 제29조, 제29조의2의 각 규정들에 의하면, 교통행정기 관은 교통수단에 이동편의시설을 설치하지 아니하거나, 설치한 이동편의시 설을 설치기준에맞지 아니하게 유지·관리한 교통사업자에 대하여 시정명령 및 이행강제금을 부과할 수 있으나, 「교통약자법 시행규칙」 [별표 1]「이 동편의시설의 구조·재질 등에 관한 세부기준」에 계단이 있는 버스는 휠체 어 사용자가 승차할 수 있는 승강설비를 갖출 수 있다고 임의 규정되어 있 어, 고속 및 시외버스 운송사업자가 휠체어 승강설비를 장착하지 않더라도 교통행정기관에 의한 시정명령 및 이행강제금 부과 대상이 되지 않는다. 사. 저상버스 등 도입 주체상의 문제 1) 「교통약자법」 제14조 제3항에 따라 저상버스 등을 도입해야할 의무 상의 주체는 시외버스 운송사업자가 아닌 시장이나 군수이며, 이들이 저상 버스 등을 도입하지 않을 경우에는 같은 조 제4항에 따라 국가와 지방자치 단체가 시외버스 운송사업자에게 재정지원을 할 수 없다. 2) 따라서 현행 「교통약자법」상 시외버스 운송사업자가 고속 및 시외 버스에 휠체어 승강설비 장착을 희망하더라도 국가 및 지방자치단체로부터 재정지원을 받을 수 없기 때문에 시외버스 운송사업자들이 자발적으로 휠 체어 승강설비를 장착할 유인은 없으며, 또한 「교통약자법」에서 시외버스 운송사업자를 저상버스 등을 도입해야할 의무상의 주체로 규정하지 않고 있기 때문에 시외버스 운송사업자들이 자발적으로 휠체어 승강설비를 설치 할 것을 기대하는 것은 현 상황 하에서 비현실적이다. 2. 현재 운행 중인 고속.시외버스에 휠체어 승강설비를 설치함에 있어 과도한 부담이나 현저히 곤란한 사정 등이 있는지 여부 가. 현재 운행 중인 고속 및 시외버스를 개조하여 휠체어 승강설비 및 휠 체어 사용자를 위한 전용공간을 설치하는 것은 기술적으로 모두 가능하며, 비용은 휠체어 승강설비 설치 방식(노출형, 매립형, 계단형)에 따라 약 2~5 천만원 정도 소요된다. 나. 우리 위원회가 조사한 8개 고속버스 업체와 8개 시외버스 업체의 경 우, 2013년말 재무제표를 기준으로 고속버스 8개 업체 중 3개 업체는 985~2,871백만원의 당기순손실이 발생했으며, 5개 업체는 862~5,882백만원 의 당기순이익이 발생하였다. 시외버스 업체는 매출액 순위 상위 8개 업체 의 2013년말 재무제표를 기준(일부 업체는 2012~2014년 포함)으로 2개 업체 는 2~712백만원의 당기순손실이 발생하였으며, 6개 업체는 14~7,943백만원 의 당기순이익이 발생함에 따라 일부 사업자들에게는 재무여건에 따라 휠 체어 승강설비 장착비용을 사업자가 직접 지출하는 경우 부담이 될 수도 있다. 3. 고속.시외버스에 대한 휠체어 사용 장애인의 접근성 제고를 위해 국 가가 법률상 의무를 충실히 이행하였는지 여부 가. 「장애인복지법」 제23조 제1항, 「장애인차별금지법」 제8조 제1, 2 항, 「교통약자법」 제4조, 「장애인권리협약」 제9조의 각 규정들에 의하 면, ① 국가는 장애인이 교통수단을 안전하고 편리하게 이용할 수 있도록 편의시설 설치와 운영에 필요한 정책을 강구할 의무, ② 장애인 차별을 실 질적으로 해소하기 위하여 차별 시정에 대한 적극적 조치를 하여야 할 의 무, ③ 장애인에게 정당한 편의가 제공될 수 있도록 필요한 기술적·행정적· 재정적 지원을 하여야 할 의무, ④ 교통약자가 안전하고 편리하게 이동할 수 있도록 교통수단과 여객시설의 이용편의를 위한 정책을 수립하고 시행 하여야 할 의무, ⑤ 장애인이 비장애인과 동등하게 도시 및 농촌지역 모두 에서 교통에 대한 접근을 보장하는 적절한 조치를 취할 의무가 있으며, 국 가의 이러한 의무들은 「장애인차별금지법」 제19조 제1, 2, 4, 5항, 같은 법 시행령 제13조 제1, 2항, 「교통약자법」 제6조 제1, 2항, 제14조 제2, 4 항 등의 각 규정들에 의하여더욱 구체화된다고볼 수 있다. 나. 위 규정들과 「교통약자법」 제3조에 규정된 교통약자의 이동권에 관 한 내용을 종합하여 볼 때, 국가는 비장애인이 이용하는 모든 교통수단을 장애인이 차별 없이 안전하고 편리하게 이용할 수 있도록 장애인의 이동권 을 보장할 의무가 있으며, 여기에는 휠체어 사용 장애인이 고속 및 시외버 스를 안전하고 편리하게 이용할 수 있도록 필요한 기술적·행정적·재정적 지 원을 하여야 할 의무가 포함된다고볼 수 있다. 다. 그러나 「교통약자법」이 2005. 1. 27. 제정되고 2006. 1. 28. 시행된 이후 9년이라는 세월이 경과하였음에도, ① 우리나라에서 현재 운행 중인 고속 및 시외버스에는 휠체어 사용 장애인이 안전하고 편리하게 탑승할 수 있도록 휠체어 승강설비가 장착되고 휠체어 사용자를 위한 전용공간을 갖 춘 버스가 단 한 대도 없다는 점, ② 「장애인차별금지법」 제19조 제1, 2 항에 의하면, 교통사업자 및 교통행정기관은 이동 및 교통수단 등을 접근· 이용함에 있어서 장애인을 제한·배제·분리·거부하여서는 아니 되고, 교통사 업자 및 교통행정기관은 이동 및 교통수단 등의 이용에 있어서 보조견 및 장애인보조기구 등의 동승 또는 반입 및 사용을 거부하여서는 아니 된다고 규정되어 있으나, 현재 고속버스 승차권 인터넷 예매 사이트 및 터미널 내 부에 설치된 무인발권기에는 고속버스 차량의 내부 구조상 휠체어 사용 장 애인이 휠체어를 탄 채 차량 내 탑승이 불가하다고 안내되어 있어 사실상 휠체어 사용 장애인의 고속버스 이용이 제한되고 있다는 점, ③ 「장애인차 별금지법」 제19조 제4항, 「장애인권리협약」 제9조의 규정을 종합하여 볼 때, 국가는 장애인이 교통수단을 비장애인과 동등하게 안전하고 편리하게 이용할 수 있도록 하는 데 필요한 정당한 편의를 제공하여야 할 의무가 있 으며, 정당한 편의의 내용으로 「교통약자법」 제9조, 제10조 제1항, 같은 법 시행령 제11조, 제12조에 따라 시내버스(저상형, 일반형, 좌석형), 농어촌 버스, 시외버스에 휠체어 승강설비를 의무적으로 설치할 것을 규정하고 있 으나, 같은 법 시행규칙 제2조 제1항에 따른 [별표 1] 「이동편의시설의 구 조·재질 등에 관한 세부기준」에 계단이 있는 버스는 휠체어 사용자가 승차 할 수 있는 승강설비를 갖출 수 있다는 내용으로 상위 법령에 위배되는 하 위 법령을 규정함으로써 고속 및 시외버스 사업자가 휠체어 승강설비를 장 착하지 않더라도 교통행정기관에 의한 시정명령 및 이행강제금 부과 등의 어떠한 제재도 받지 않고 있다는 점, ④ 장애인은 모든 교통수단을 안전하 고 편리하게 이용하여 이동할 수 있는 권리를 가지고 있으며 국가는 장애 인의 이러한 이동권을 보장할 의무가 있음에도, 휠체어를 사용하는 하반신 마비 또는 전신마비 장애인 등의 경우 고속 및 시외버스 운전자 또는 터미 널 근무 현장 직원이 장애인을 등에 업거나 두 팔로 안아서 버스에 승하차 하는 과정에서 위에서 살펴본 문제점에서와 같이 장애인에게 안전사고 및 인격권 침해 등의 문제가 발생할 수 있다는 점, ⑤ 시외버스 운송사업자들 은 고속 및 시외버스에 저상버스를 도입할 경우 화물 적재함이 없고, CNG 천연가스 충전소가 전국적으로 많이 설치되어 있지 않아 충전이 어려우며, 고속 주행 시 과속방지턱 등으로 인해 차량 파손 및 휠체어 사용 장애인의 안전이 담보될 수 없다는 등의 이유를 들어 저상버스를 도입할 수 여건이 되지 않는다고 주장하고 있으나, 휠체어 사용 장애인이 안전하고 편리하게 탑승할 수 있는 고속 및 시외버스의 종류를 반드시 저상버스만으로 한정할 필요가 없다는 점과 현재 운행 중인 고속 및 시외버스를 일부 개조하여 휠 체어 승강설비를 장착하고, 휠체어 사용자를 위한 전용공간을 설치하는 것 이 기술적으로 모두 가능함에 비추어 볼 때, 장애인에게 정당한 편의가 제 공될 수 있도록 필요한 기술적 지원을 하여야 할 의무를 국가가 이행하지 않고 있는 점, ⑥ 위 외국 사례에서 살펴본 바와 같이, 호주, 영국, 미국 등 에서는 휠체어 사용 장애인 등의 고속버스에 대한 접근성 제고를 위해서 국가 차원에서 관련 규정을 의무화하고, 단계적 목표를 설정하여 최종 목표 연도에는 모든 고속버스에 휠체어 승강설비 등 장애인 편의시설이 100% 설 치 완료될 수 있도록 하는 계획을 가지고 있는 반면, 우리나라는 「교통약 자법」 제6조에 따라 국토교통부장관이 교통약자의 이동편의 증진을 위해 5년 단위로 교통약자 이동편의 증진계획을 수립하고 있으나, 「제1차 교통 약자 이동편의 증진계획(2007년~2011년)」에는 “저상버스를 제외하면 버스 는 계단으로 인해 승하차가 불편하고 장애인을 위한 휠체어 승강설비가 없 다”는 문제점을 지적하면서도 이에 대한 향후 개선계획은 제시하지 않고 있으며, 「제2차 교통약자 이동편의 증진계획(2012년~2016년)」에도 고속. 시외버스에 대한 저상버스 도입 및 휠체어 승강설비 장착 계획 등이 제시 되지 않았음을 감안할 때, 국가는 장애인이 비장애인과 동등하게 도시 및 농촌지역 모두에서 교통에 대한 접근을 보장하는 적절한 조치를 취할 의무 및 교통약자가 안전하고 편리하게 이동할 수 있도록 교통수단의 이용편의 를 위한 정책을 수립.시행하여야 할 의무가 있음에도 지금까지 수립된 「교통약자 이동편의 증진계획」에는 이러한 문제점을 개선하기 위한 조치 계획이 포함되지 않았다는 점, ⑦ 국가는 장애인에게 정당한 편의가 제공될 수 있도록 필요한 재정적 지원을 하여야 할 의무가 있으나, 현행 「교통약 자법」 규정 하에서는 시외버스 운송사업자가 고속 및 시외버스에 휠체어 승강설비 장착을 희망하더라도 국가 및 지방자치단체로부터 재정지원을 받 을 수 없기 때문에 시외버스 운송사업자들이 자발적으로 휠체어 승강설비 를 장착할 유인은 없으며, 또한 「교통약자법」에서 시외버스 운송사업자를 저상버스 등을 도입해야할 의무상의 주체로 규정하지도 않고 있기 때문에 시외버스 운송사업자들이 자발적으로 휠체어 승강설비를 설치할 것을 기대 하는 것은 현실적으로 매우 어렵다는 점, ⑧ 유엔장애인권리위원회 (Committee on the Rights of Persons with Disabilities, 이하 "CRPD"라 한 다)가 대한민국의 유엔장애인권리협약 제1차 국가보고서를 심의한 후 2014. 9. 30. 개최된 회의에서 “CRPD는 대한민국의 농촌 및 도시 지역에서 장애 인이 접근 가능한 버스 및 택시의 수가 적은 것을 우려하며, 장애인이 모든 유형의 대중교통을 안전하고 편리하게 사용할 수 있도록 현행 대중교통 정 책을 점검할 것을 권고한다”는 내용의 최종견해(concluding observations)를 채택한 점을 감안할 때, 유엔과 같은 국제기구에서도 대한민국이 대중교통 의 접근성에 관한 「장애인권리협약」상 당사국의 의무를 이행하지 않고 있음을 인정하고 있다는 점, ⑨ 국가는 장애인의 이동권을 보장하기 위하여 적극적 조치를 하여야 할 의무가 있으나, 항공기 또는 열차 등이 운행되지 않는 지역을 운행하는 고속 및 시외버스에 휠체어 승강설비를 갖춘 차량이 단 한 대 도 없어 휠체어 사용 장애인은 지역 간 이동에 있어서 이동권을 심각하게 침해받고 있다는 점 등을 종합적으로 감안해 볼 때, 장애인 등 교 통약자가 안전하고 편리하게 교통수단을 이용할 수 있도록 정책을 수립하 고 시행하여야 할 의무가 있는 국가가 「장애인복지법」 제23조 제1항, 「장애인차별금지법」 제8조 제1, 2항, 「교통약자법」 제4조, 장애인의 권 리에 관한 협약 제9조 등에 규정된 국가의 의무를 충실히 이행하고 있다고 볼 수는 없다. 4. 소결 가. 우리나라는 OECD 가입국으로 경제 규모(GDP, 2014 IMF 기준)도 세 계 13위인 국가로서 그 규모와 지위에 걸맞게 대중교통에 관한 장애인의 접근성 제고를 위해 관련 법령에 따른 국가 차원의 의무를 적극적으로 이 행해야할 시기가 되었다고 판단된다. 휠체어 사용 장애인의 고속.시외버스 에 대한 접근성 문제는 사회복지 차원이 아닌 인간으로서 기본적으로 당연 히 누려야 할 인권의 문제로서 장애인이 자립적으로 생활하고 삶의 모든 영역에 완전히 참여할 수 있도록 하기 위해서는 국가가 장애인의 시외 이 동권 문제를 능동적, 적극적으로 해결해야하며, 휠체어 승강설비는 고속. 시외버스를 이용하는 휠체어 사용 장애인뿐만 아니라, 계단을 이용하는데 있어 불편은 겪는 보행상 장애인, 거동이 불편한 노인, 임산부, 유모차 이용 자 등 모든 유형의 교통약자들이 함께 이용할 수 있는 시설이 될 수 있다 는 점을 인식해야 한다. 나. 「교통약자법」이 2005. 1. 27. 제정되고 2006. 1. 28. 시행된 이후 국 가가 장애인의 이동권 보장을 위해 그동안 각종 정책을 수립하고 추진하는 등 다양한 노력을 기울인 결과, 대중교통에 관한 장애인의 접근성이 개선되 고 있는 점은 부정할 수 없는 사실이나, 위에서 살펴본 바와 같이 「교통약 자법」이 시행된 후 9년이라는 세월이 경과하였음에도 우리나라에서 현재 운행 중인 고속 및 시외버스에 휠체어 사용 장애인이 안전하고 편리하게 탑승할 수 있는 버스가 한 대도 없다는 사실을 주목한다면, 그동안 국가가 장애인의 시외 이동권 보장을 위해서 「장애인복지법」 제23조 제1항, 「장 애인차별금지법」 제8조 제1, 2항, 「교통약자법」 제4조, 장애인의 권리에 관한 협약 제9조 등에 규정된 국가의 의무를 충실히 이행하지 않은 것으로 판단된다. Ⅶ. 결론 이상과 같은 이유로 국가인권위원회법 제19조 제1호 및 제25조 제1항 의 규정에 따라 주문과 같이 권고하기로 결정한다.