공공기관의 성소수자 관련 광고 게재 거부로 인한 차별

1. 진정요지 진정인은 "○○○ 하사의 복직과 명예회복을 위한 공동대책위원회"(이하 "공대위"라 한다)의 간사단체를 맡고 있는 ○○○○○의 대표이다. 공대위는 2021. 10. 7. 고(故) ○○○ 하사의 전역처분 취소 소송의 선고를 앞두고 시 민의 성금을 모아 ○○○○ 하사를 추모하고 법원의 올바른 판결을 촉구하 는 광고를 서울지하철 ○호선 역사에 게재하기 위해 □□□□공사(이하 “피 진정기관”이라 한다)의 광고대행업체에 2021. 8. 9. 광고게재를 신청하였으 나, 피진정기관은 이를 불허하였다. 피진정기관이 광고게재 불허 사유를 정 확히 설명하지 않았으나 ○○○ 하사가 성소수자이기 때문이라 생각하고, 이는 성소수자라는 이유로 불합리하게 차별한 것이므로 시정을 원한다. 2. 당사자의 주장 요지 가. 진정인 위 진정요지와 같다. 나. 피진정인 1) 진정인이 신청한 고 ○○○ 하사 관련 광고는 광고대행사가 의견광 고라고 판단하여 피진정기관에 심의를 요청하였다. 이에 피진정기관에서는 외부 광고심의위원회를 개최하여 의견을 교환하고, 2021. 9. 8. 참석위원들 의 서면 의결서를 취합한 결과 승인반대 의견이 다수여서 "불승인" 결정하 였다. 이에 같은 날 공문으로 진정인에게 심의결과를 안내하였다. 이후 같 은 달 13. 진정인이 광고대행사에 재심의 요청 공문을 접수하였다. 2) 진정인이 신청한 광고에 대한 외부 광고심의위원들이 제출한 의견의 요지는 광고 도안이 단순히 인권에 대한 사회적인 관심을 환기하는 내용이 아니라 소송 중인 사안에 대한 내용이어서 광고게재 시 사회적 논란이 야 기될 수 있고, 소송에 영향을 줄 수도 있어 공사의 중립성 훼손 가능성이 있으며, 성 이념 등에 대한 사회적 합의가 이루어지지 않았다는 의견이었 다. 피진정기관은 이 광고를 허용할 경우 소송 진행 중인 사안들이 광고 도 안으로 대거 접수될 가능성이 있으므로 이로 인한 사회적 파장을 고려하여 불승인 결정하였다. 3) 광고 도안의 심의는 정해진 절차에 따라 진행되고, 특히 의견광고의 경우 외부 심의위원들이 독립적으로 의사결정을 하고 있으며, 피진정기관이 심의 의결 과정에 개입하지 않는다. 피진정기관의 광고물 심의 관련 규정은 체크리스트를 통해 "인종차별, 성차별적 내용으로 인권침해의 우려 여부, 성 역할 고정관념 및 편견 포함 여부, 성차별이나 비하.혐오를 조장하는 표현 이 있는가 여부" 등을 판단해 차별적 요소가 있는 광고를 금지하도록 하고 있다. 3. 관련 규정 <별지 1>의 기재와 같다. 4. 인정사실 진정인의 진정서, 피진정인 서면답변서, 피진정기관의 광고관리규정, 피진 정기관 제4회 광고심의위원회 회의결과 및 위원 8인의 개별 의결서, 피진정 기관의 "의견광고 심의요청에 대한 결과회신"(2021. 9. 8.), 2020. 1. 이후 피 진정기관이 불승인한 의견광고의 도안 내역, 피진정인이 2021년 제10차 차 별시정위원회에 출석하여 진술한 내용 등을 종합하면 아래와 같은 사실이 인정된다. 가. 피진정기관은 「○○○○○법」 제49조에 따라 설립되어 지하철 ○~○ 호선, ○호선 2, 3단계 구간의 건설 및 운영 그리고 부대사업(광고시설물, 편의시설물, 역구내상가 관리) 등을 운영하고 있다. 나. 진정인은 2021. 8. 9. 고 ○○○ 하사의 복직소송과 관련한 의견광고 를 지하철 ○호선 ○○역 역사에 게재하기 위해 피진정기관의 광고대행사 에 게재를 신청하였다. 광고 도안에는 ○○○ 하사의 얼굴 사진과 “대한민 국을 위한 헌신, 차별할 수 없습니다”라는 문구, 그 아래 작은 글씨로 “○ ○○ 하사 복직 소송, 역사와 시민이 지켜보고 있습니다.”라는 내용이 적혀 있다(광고 도안은 <별지 3> 참조). 피진정기관의 광고대행사는 진정인이 신 청한 광고를 의견광고로 판단하여 신청 당일 피진정기관에 광고 도안의 심 의를 요청하였다. 다. 피진정기관의 광고심의위원회는 모두 외부위원으로 구성되며 위원장 을 포함하여 7명 이상 9명 이내의 위원으로 구성된다. 라. 피진정기관은 2021. 9. 2. 제4회 광고심의위원회의를 화상으로 개최하 여 위원 간 의견을 교환하고, 같은 달 8. 참석위원의 개별 서면의결서를 취 합한 결과 광고게재 찬성 3인, 반대 5인 의견이어서 진정인이 신청한 광고 의 게재를 불승인하였다. 그리고 같은 날 광고대행사를 통하여 진정인에게 심의 결과를 통보하였다. 그 후 진정인이 같은 달 13. 재심의를 요청하여, 피진정기관은 같은 달 30. 광고심의위원회 재심의 회의를 개최하였다. 그러 나 재심의 회의에서도 참석위원들 중 4인이 광고게재 승인, 5인이 불승인 의견을 내어 최종적으로 불승인 결정하였다. 마. 이 사건 광고 도안에 대한 심의와 관련하여 반대의견을 제시한 위원 들은 “의견이 대립하여 사회적 합의가 이루어지지 않은 경우”이거나 “성정 체성과 관련해 사회적 합의가 이루어지지 않은 사건”, “소송 중인 사건으로 … 공사의 정치적 중립성에 방해”라는 이유를 제시하였다. 바. 피진정기관의 금지광고 및 광고 심의기준은 「광고관리규정」(이하 "광 고규정"이라 한다) 제7조와 제29조에 구체적으로 규정되어 있다(<별지2> 참 조). 그리고 광고규정의 <별표 제1호 서식> "체크리스트 평가표"는 "공사의 정치적 중립성에 방해될 수 있는 광고"(정치 관련 광고), "의견이 대립하여 사회적인 합의가 이루어지지 않은 경우"(기타 사회적 논란/민원 발생 가능 성) 등이 포함되어 있다. 그러나 "소송 중인 사안"에 관한 내용은 없다. 5. 판단 가. 조사대상 해당 여부 1) 「국가인권위원회법」 제2조 제3호 및 같은 나목은 합리적인 이유 없 이 성별 정체성 등 19가지 사유와 기타 사유로 재화의 공급이나 이용과 관 련하여 특정한 사람을 우대.배제.구별하거나 불리하게 대우하는 행위를 평등 권 침해의 차별행위로 규정하고 있다. 피진정기관의 광고심의위원들이 진정인의 광고 도안의 게재를 거부한 주요 이유는 "소송 중인 사안이므로 광고를 게재할 경우 피진정기관의 정치 적 중립성 방해", "성정체성과 관련해 의견이 대립하여 사회적 합의가 이루 어지지 않은 경우"로 요약할 수 있다. 소송 중인 사안에 대한 판단은 별론 으로 하고, 이유에서 밝히고 있는 "성정체성"이란 ○○○ 하사가 성소수자 (트랜스젠더)라는 사실에 근거한 판단이라고 보는 것이 합리적이다. 따라서 광고게재 거부의 주된 사유는 성소수자와 관련된 표현물이라고 보는 것이 타당하고, 「국가인권위원회법」의 차별금지사유 가운데 기타사유에 해당하는 성별 정체성과 연관된 사유로 공공기관이 제공하는 용역의 이용에서 불리 한 대우를 받았다는 주장이므로 「국가인권위원회법」 제2조 제3호에 따른 조사대상에 해당한다. 나. 피진정인의 조치에 합리적인 이유가 있는지 여부 등 1) 위 인정사실에서 보듯 진정인이 신청한 광고의 게재를 승인하지 않 은 이유는 광고심의위원회에서 심의위원의 불승인 의견이 과반수였기 때문 이다. 심의위원들이 광고를 반대한 주요 근거 중 하나는 앞서 언급했듯 이 광고와 관련하여 재판이 진행이므로 광고로 인해 진행 중인 재판에 영향을 줄 수 있어 "공사의 정치적 중립성에 방해"가 될 수 있다는 것이다. 그러나 이 광고와 관련된 재판은 특정 정치인이나 정당 등이 관련된 것이 아니라 전역 처분의 취소를 구하는 소송인바, 단지 행정 당국과의 소송에 연관된 광고를 게재한다고 하여 곧바로 피진정기관의 정치적 중립성이 훼손된다고 보기 어렵다. 또한 피진정기관의 광고규정 어디에도 "진행 중인 소송에 영향을 주는 경우"가 광고 금지 사유에 해당한다는 규정이 없다. 다만 피진정기관의 광 고규정 제29조에서 광고물 심의기준의 하나로 삼고 있는 "한국광고자율심의 기구 광고자율심의규정"을 살펴보면 "광고는 소송 등 분쟁이 계속 중인 사 건에 대한 일방적 주장이나 설명으로 소송에 영향을 미치게 하여서는 아니 된다"고 정하고 있다. 위와 같은 광고자율심의규정에 비추어 보더라도 진정 인이 신청한 광고 도안의 내용(“○○○ 하사 복직 소송, 역사와 시민이 지 켜보고 있습니다”)이 진행 중인 소송에 대한 일방적인 주장이나 설명에 해 당한다고 보기 어렵다. 그리고 해당 광고 도안이 재판에 어떠한 영향을 주 고 그로 인해 공사의 중립성을 방해할 수 있는지에 대한 설명도 불충분하 여 피진정인의 주장을 수긍하기 어렵다. 더불어 의견광고의 경우에는 광고 도안에 "광고주의 의견"이라거나 "공 사의 의견이 아님" 등을 명시하는 것으로 피진정기관의 정치적 중립성 논란 을 해소할 여지가 있음에도 그러한 고려 없이 일방적으로 광고게재를 불승 인한 것은 자의적이고 과도한 조치로 보인다. 2) 피진정기관의 광고규정 제3조는 “의견광고”를 "개인이나 단체가 특 정의 중요 사안 또는 사회적 합의가 아직 이루어지지 않은 사안에 대하여 의견을 진술하는 광고"로 정의하고 있다. 그리고 인정사실에서 확인한 것처 럼 체크리스트에서는 "의견이 대립하여 사회적 합의가 아직 이루어지지 않 은 경우"가 광고 승인 여부 점검사항에 포함되어 있으며, 이 건에서 보는 바와 같이 실제로 사회적 합의가 이루어지지 않았다고 판단되면 광고 게재 불승인의 사유가 되고 있다. 이러한 기준에 따르면, 의견광고라는 성격에 비추어볼 때 결과적으로 다수의 의견광고는 게재되기 어렵고, 특히 성소수 자 등과 같이 사회적 소수 집단의 의견은 내용에 관계없이 사실상 제한될 가능성이 매우 크다. 이는 "의견광고"의 도입취지에도 어긋난다. 민주주의 사회에서 표현의 자유는 공동체의 구성원으로서 가지는 기본 적인 권리이자 민주주의의 다양성과 건강성을 지탱하는 필수불가결한 요소 이다. 따라서 우리 헌법에서도 표현의 자유는 국가의 안전보장, 질서유지, 공공복리를 위해 제한할 수 있기는 하지만 그 경우에도 매우 신중해야 하 며 사유 또한 명확해야 한다. 표현의 자유는 광고물에서도 예외가 아니며 상업광고뿐만 아니라 의견광고 역시 표현의 자유의 보호범위에 포함된다. 그럼에도 이 사건에서 보는 바와 같이 피진정기관이 광고규정에 없는 내용 을 체크리스트 평가표에 기준으로 제시하고 이를 근거로 진정인이 신청한 광고의 게재를 불승인하는 것은 평등권 침해의 차별행위에 해당할 뿐만 아 니라 헌법에 보장된 표현의 자유를 침해하는 것으로 판단된다. 따라서 이와 같은 사건의 재발을 방지하기 위해서는 피진정기관의 광 고규정 중 <별표 제1호 서식> "체크리스트 평가표"의 의견광고 점검사항에 서 특히 표현의 자유를 침해할 우려가 있는 "의견이 대립하여 사회적인 합 의가 이루어지지 않은 경우"를 개정 또는 삭제할 필요가 있다고 판단된다. 더불어 "광고 게재여부"를 점검하는 것이니만큼 광고규정에 포함된 범위 안 에서 가능한 구체적이고 명확하게 점검항목을 마련함으로써 자칫 규정을 자의적으로 해석하거나 적용하는 사례가 없도록 할 필요가 있다. 다. 소결 이상과 같은 내용을 종합하면 피진정인이 진정인의 광고 게재 신청을 불승인한 것은 성별 정체성 등을 이유로 용역의 이용에서 진정인을 불리하 게 대우한 것으로, 「국가인권위원회법」 제2조 제3호의 평등권 침해의 차별 행위에 해당하고 아울러 「대한민국 헌법」 제21조에 보장된 표현의 자유(언 론.출판.집회.결사의 자유)를 침해한 것으로 판단된다. 6. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」 제44조 제1항 제2호에 따라 주 문과 같이 결정한다.