공공부문 비정규직 근로자의 고용안정 및 처우개선을 위한 권고

Ⅰ. 권고배경 국가인권위원회(이하 “위원회”라 한다.)는 “공공부문 비정규직 인권실태 조사(2003년)”를 시작으로 “무기계약직 근로자 노동인권상황 실태조사(2008 년)”, “간접고용 노동자 인권상황 실태조사(2012년)”를 실시하고 토론회와 간담회를 개최하는 등 비정규직의 고용불안정, 열악한 처우 및 차별을 개선 하기 위한 방안을 모색하기 위해 지속적으로 노력해왔다. 이와 함께 위원회는 공공기관의 공공성으로 인한 모범사용자 역할의 당 위성과 공공부문의 개선이 민간부문을 선도하는 영향력을 미칠 수 있다는 점 때문에 공공부문 비정규직 문제에 대해 특별한 관심을 가져왔다. 2007년 “공공부문 청소용역근로자 인권개선을 위하여 최저임금 보장, 고용불안 해 소, 노동3권의 실질적 보장, 인간적 처우 개선을 위한 관련 법령 개정 및 정책을 시행할 것”을 권고한 이후, “학교비정규직 처우향상을 위한 정책개 선 권고”(2013년), “영어회화전문강사 고용안정을 위한 정책개선 권고”(2013 년)를 비롯하여 간접고용과 관련하여 “사내하도급근로자보호 등에 관한 법 률안에 대한 의견표명”(2012년)을 한 바 있다. 정부도 비정규직 문제를 완화시키기 위해 2004년부터 현재까지 여러 차 례 비정규직 종합대책을 수립하였는데, 현 정부의 경우 “공공부문의 상시지 속적 업무를 수행하는 비정규직의 정규직 전환 등 고용개선 추진”을 국정 과제로 채택하여 추진하고 일부 긍정적 평가를 받고 있다. 그러나 정부대책 이 공공부문 비정규직 근로자들의 고용안정과 처우를 개선하는데 여전히 미진한 부분이 있어 공공부문 비정규직에 대한 개선점을 검토하게 되었다. Ⅱ. 검토기준 「헌법」 제10조, 제11조, 제32조, 제34조, 「경제적 및 사회적 권리에 관 한 국제규약」 제7조, ILO 협약 제111호 제2조, 2009년 사회권규약위원회의 최종견해 중 노동권 부분 등을 참고하였다(별지 참조). Ⅲ. 검토내용 1. 공공부문 비정규직 현황 가. 공공부문과 비정규직의 범위 정부가 공공부문 비정규직 대책에서 대상으로 하는 공공부문은 법령상 공공부문으로 중앙행정기관, 지방자치단체, 공공기관(「공공기관 운영에 관 한 법률」), 지방공기업(「지방공기업법」), 교육기관을 말하고, 공공부문 비 정규직은 이 기관들에서 근무하는 비정규직을 말한다. 비정규직 범위는 통계청의 분류기준을 따랐다. 통계청은 임금근로자를 경제활동인구에서 실업자와 비임금근로자(자영업자, 무급가족종사자)를 뺀 후 정규직과 비정규직으로 분류하며 비정규직 근로자는 한시적근로자(기간 제근로자 포함)와 시간제근로자, 비전형근로자를 포함한다. 나. 공공부문과 비정규직의 규모 1997년 외환 위기 이후 인력활용의 유연성을 제고하고 인건비를 절감 한다는 명목하에 비정규직 사용이 확대되어, 2003년 이후 비정규직 수가 전 체 임금근로자의 30%를 넘는 수준을 유지하고 있다. 이러한 비정규직 사용 경향성은 공공부문에서도 나타났는데, 인력감축 방침이 "작고 효율적인 정 부"를 구현한다는 목적으로 시작되었지만 오히려 사업비 예산만 있으면 쉽 게 사용할 수 있는 점 때문에 비정규직 사용의 유인요인으로 작용하였다. 정부의 발표에 따르면, 공공부문 비정규직은 2003년 이후 전체 공공부 문 근로자수 대비 20%를 약간 상회한 수준으로 유지되다가 2012년 360,255 명(20.5%)에서 2013년 351,781명(20.0%)으로 소폭 감소했는데, 이는 정부가 기간제를 무기계약직으로 전환한 결과 직접고용 비정규직 근로자의 수가 약 1만여 명 줄어든 결과인 것으로 보인다. 그러나 간접고용 근로자 수는 정부가 공공부문 비정규직에 대한 대책을 수립한 초기인 2006년 64,822명에 서 2013년에 111,940명으로 늘어나 약 7년 동안 약 73% 증가하여, 정부대책 이 간접고용 근로자의 수를 줄이는 데에는 효과가 부족한 것으로 나타났다. 다. 공공부문과 비정규직의 처우수준 통계청의 2014년 3월 경제활동인구조사 근로형태별 부가조사 결과에 의하면 사회 전체적으로 비정규직 임금수준은 정규직의 60%에 미치지 못하 는 수준으로 나타났다1). 고용노동부가 2011년 8~9월 진행한 공공부문 비정 규직 실태조사 결과, 공공부문 비정규직의 전체 평균임금은 1,269,000원, 비 정규직과 동종의 유사업무를 하는 무기계약직과 정규직의 평균임금은 각각 1,270,400원과 2,114,100원으로 나타나, 공공부문에서도 고용형태에 따른 임 금격차가 크다는 점이 확인되었다. 1) 고용형태별 월 평균임금 추이(3월 기준, 단위: 만원, %) 구분 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 임금근로자 172.4 181.1 185.4 194.6 202.6 211.3 217.1 223.4 정규직(a) 198.5 210.4 216.7 228.9 236.8 245.4 253.3 260.1 비정규직(b) 127.3 127.2 123.2 125.3 135.6 143.2 141.2 145.9 (a/b)×100 64.1 60.4 56.9 54.7 57.3 58.4 55.7 56.1 ※ 출처 : 통계청 보도자료, “2014년 3월 경제활동인구조사 근로형태별 부가조사 결과 23쪽 3. 임금근로자의 근로조건별 특성(3월 기준)”에서 인용 통계청의 위 부가조사 결과에 의하면 2003년부터 2013년 사이에 비정 규직의 근속기간은 정규직의 약 1/3 정도에 불과하여 고용안정성이 현저히 떨어져 있다. 공공부문 비정규직도 비슷한 상황인데, 위원회의 2003년도 공 공부문 비정규직 인권실태조사결과에 의하면 2003년 8월 기준으로 공공부 문 근로자 중 정규직의 근속년수는 10.1년이고 비정규직의 근속년수는 2.4 년으로 다른 산업보다 상대적으로 근속년수가 장기였고, 정규직은 근속년수 3년 이상이 76%인데 비정규직은 근속년수 3년 이상이 24%였다2). 공공부문 비정규직 근로자의 처우상태를 보여주는 또 하나의 지표로 사회보험 등 적용률이 있는데 활용가능한 통계자료로 2014년 8월 통계청 경제활동인구부가조사자료 중 "산업별 공공부문"(공공성이 강한 전기가스수 도업, 공공행정국방, 교육서비스업, 보건사회서비스업을 말함) 비정규직 근 로자들의 사회보험 적용률3)을 보면, 고용보험을 제외한 국민연금과 건강보 험 적용률에서는 약 50%대를 유지하여 거의 100%를 유지하고 있는 정규직 2) 공공부문 근속년수 계층별 분포(2003년, 단위 : %) 구분 1년 미만 1-2년 미만 2-3년 미만 3-5년 미만 5-10년 미만 10년 이상 임금노동자 26.3 11.4 6.1 10.8 16.6 28.8 정규직 10.7 8.0 5.3 11.7 21.1 43.2 비정규직 52.2 17.0 7.4 9.2 9.2 5.1 ※ 출처 : 2003년도 공공부문 비정규직 인권실태조사(국가인권위원회)에서 인용 3) 2014년 산업별 공공부문 사회보험 등 적용률(2014년 8월, 단위:%) 국민연금 건강보험 고용보험 퇴직금 상여금 시간외 수당 유급휴가 정규직 98.5 99.6 49.9 99.9 96.4 79.7 94.4 비정규직 45.6 49.9 49.3 38.7 37.2 19.5 31.7 전체 78.1 80.5 49.7 76.3 73.6 56.5 70.2 ※ 출처 : 통계청 경제활동인구조사 부가조사(2014년 8월) 원자료에서 계산 의 약 절반 정도에 해당한다. 퇴직금, 상여금, 유급휴가 적용률은 정규직이 90% 이상을 유지하는 반면에 비정규직이 30%대에 머물러 정규직과 비정규 직 사이에 큰 차이를 보이고 있으며 시간외수당 적용률도 정규직은 80%에 육박하나 비정규직은 19.5%에 불과하여 역시 큰 차이가 있다. 이와 같이 임 금 이외에 근로자의 생활의 안정을 담보할 수 있는 주요 수단인 사회보험 과 법정/비법정 복지제도 적용에 있어서 정규직과 비정규직 사이에 큰 차 이가 있어 비정규직 근로자들은 임금 이외의 부분에 있어서도 열악한 처우 를 받고 있는 것으로 확인된다. 2. 공공부문 비정규직 관련 정부대책 검토 가. 정부대책의 개요 정부의 공공부문 비정규직 대책은 2004년부터 시작되어 지금까지 꾸준 하게 추진되고 있다. 현 정부는 “공공부문의 상시.지속적 업무를 수행하는 비정규직의 정규직전환 등 고용개선 추진”을 국정과제로 선정하고 2013년 4월 관계부처 합동으로 “공공부문 비정규직 고용개선 대책”(2011년 11월) 보완지침을 마련하였는데, 그 구체적 내용은 ① 상시.지속적 업무 종사자 정규직(무기계약직) 전환계획 구체화(2013년~2015년), ② 「기간제 및 단시 간근로자 보호 등에 관한 법률」상 사용기간 예외에 해당하는 경우라도 기 관 필요시 전환대상 포함, ③ 간접고용의 직접고용 전환시 지원 등이다. 이 에 따라 2015년까지 약 6만 5천명에 대한 무기계약직 전환계획을 수립하고 각 기관별로 추진하고 있다. 나. 정부 대책의 문제점 1) 기간제 근로자 관련 기간제근로자에 대한 정부대책의 핵심은 상시지속근로의 경우 무기 계약직으로 전환시켜 고용안정성을 도모하겠다는 것인데, 최근 정부의 공공 부문 비정규직의 무기계약 전환 실태자료(고용노동부, 2012년~2014년)를 보 면 전환대상 예외가 너무 많아 비정규직 수가 크게 줄지 않고 있다. 이러한 결과가 발생한 이유는, 비정규직의 정규직 또는 무기계약직으 로의 직접고용 전환 과정에서 "전환 대상에 포함되지 않은 부분"이 과도하 게 많아 실제 직접고용 전환 규모 자체가 작기 때문이다. 고용노동부는 2013년에 발표한 전환계획에서 이후 3년동안 진행할 전환범위와 관련하여 전체 공공부문 비정규직 수 251,589명의 약 26.1%에 해당하는 65,711명만을 전환대상으로 잡아 185,878명(73.9%)을 전환대상에 포함시키지 아니하였다. 이 문제는 상시지속근로를 어느 범위까지 인정할지와 전환예외사유를 어느 정도 인정할지 문제와 관련되어 있다. 고용노동부는 2012년 1월 16일 발표한 무기계약직 전환 지침에서 상 시지속적 업무의 판단기준으로 ① 이전 2년 이상 지속되어왔고 이후 2년 이상 지속이 예상되며, ② 연간 10개월 이상 계속되는 업무일 것을 제시한 바 있으나 이러한 기준은 공공부문 비정규직 중 동절기 3개월 동안 업무가 없는 현장업무 근로자들을 전환대상에서 원천적으로 배제하고 전후 2년 이 상 지속성을 요구하여 지나치게 엄격하다는 문제가 있다. 또한 현재 전환 지침은 「기간제 및 단시간근로자 보호 등에 관한 법률」상 전환예외 인정사유에 해당하는 경우와 업무량 감소가 예상되는 경우에 무기전환대상 예외를 인정하고 있는바, 「기간제 및 단시간근로자 보호 등에 관한 법률」 제4조 제1항 제4호의 경우 고령자를 신규로 고용하 는 것이 아니라 상시적 업무를 수행하는 기간제 근로자를 법제도적으로 기 간을 정하지 않은 근로계약을 체결한 근로자로 전환하는 조치이므로 연령 에 따른 예외를 인정하는 것은 의문이 있고, 제5호의 경우도 같은 법 시행 령에서 지나치게 광범위한 예외사유를 인정하고 있어 문제가 되고 있다. 2) 간접고용 근로자 관련 공공부문 간접고용 근로자는 그 수가 2006년부터 2013년까지 지속적 으로 증가되어 왔으며 2013년 기준 간접고용 근로자수가 전체 비정규직 수 의 약 1/3까지 차지하게 되었다. 공공부문에서 대표적으로 간접고용 근로자 들이 집중되어 있는 직종은 청소, 경비, 시설관리 직종4)으로 서울특별시의 경우 2013년 12월 기준으로 총 간접고용 근로자 6,231명 중 청소 근로자가 4,172명(67%), 시설관리 근로자가 731명(11.7%), 경비 근로자가 512명(8.2%) 이 세 직종에 근무하고 있다. 그동안 정부의 공공부문 비정규직 종합대책의 주요 "전환 대상"은 직 접고용 비정규직을 중심으로 설정하고 있어, 우리 사회의 주요 비정규직 근 로자 집단인 간접고용 근로자들을 배제하고 있는데 직접고용 비정규직 근 로자 수가 줄어든다 하더라도 정작 간접고용 근로자 수가 증가하고 있어서 전체 비정규직 수가 줄어들지 않고 있는 상황이다. 즉 2012년~2013년 기간 동안에도 기간제 등 직접고용 비정규직은 9,773명 감소하였으나 간접고용 비정규직은 1,299명이 증가하였다. 이와 같이 상시지속근로를 하는 간접고 용 근로자들의 임금수준 등 근로조건과 고용안정성이 다른 비정규직들의 그것과 큰 차이가 없음에도 불구하고 이들은 그간에 정부대책에서 정규직 4) 정부의 “공공부문 비정규직 고용개선 대책(2011년 11월)”에 따르면, 간접고용(파견.용 역)은 청소(33,619명, 33.7%), 경비(16,570명, 16.6%), 시설관리(16,393명, 16.5%) 등 노무 직종 중심으로 집중되어 있음. 으로의 전환대상에서 아예 제외되어 있어 이에 대한 개선책 마련이 요구되 고 있다. 뿐만 아니라 무분별한 외주화 통제(2006년), 용역업체 근로자 보호 (2011년), 직접고용 전환시 지원(2013년) 등 정부의 대책은 그 효과가 미미 하여 간접고용근로자의 처우 개선을 위한 근본적 대안 마련이 필요하다. Ⅳ. 개선방안 정부가 2004년부터 일관성을 가지고 비정규직 확산의 문제점을 인식하고 모범사용자로서의 역할을 하여 비정규직 수를 줄일 뿐만 아니라 비정규직 축소를 위한 제도와 관행을 민간부분에까지 확산시키기 위해 적극적인 비 정규직 대책을 마련하고 노력한 점은 높이 평가할만하다. 그러나 지난 10여 년 동안의 정부대책을 점검하면 비정규직 수가 크게 줄지 않고 가장 나쁜 일자리로 평가받고 있는 간접고용 비정규직이 오히려 증가하는 등 실효성 이 다소 미흡한 점이 발견되는데, 그 이유로 전체 비정규직의 약 74%를 처 음부터 전환대상에 포함시키지 않은 점과 간접고용 근로자들을 전환대상에 포함시키지 않은 점 등이 지적될 수 있다. 이에 따라 현재의 비정규직 대책 이 계획대로 시행되더라도 대책의 실효성이 충분히 발휘될 것이라고 보기 어려워 개선방안 마련이 필요하다. 1. 기간제 근로자 부분 정부는 2012년 1월 공공부문 비정규직 종합대책(2011. 11. 발표)의 후속조 치로 무기계약직 전환 지침을 발표하여 종합대책에서 발표한 전환대상인 상시지속 근로의 구체적 기준 등을 제시하였는데, 상시지속적 업무 판단기 준으로 ① 이전 2년 이상 지속되어온 업무인지 여부, ② 향후에도 2년 이상 지속될 것이 예상되는 업무인지 여부, ③ 연중 계속되는 업무인지 여부(연 간 10~11개월은 기간제 근로자가 담당하고, 1~2개월은 정규직 근로자가 대 체하여 담당하는 경우는 연중 계속되는 업무로 간주)의 내용을 담고 있다. 위 지침 발표 후 각 지방자치단체는 자체 기준을 정하여 전환을 실시하였 는바 구체적 전환기준은 정부의 지침을 상회하는 기준을 채택하여 전환한 곳과 정부지침을 그대로 따른 곳 등 지방자치단체별 차이가 있다. 비정부기구인 "지방정부와 좋은 일자리 위원회"가 2014년 5월에 발표한 뺷 2014 지방정부 일자리보고서뺸에서 2010년~2014년 사이 지방자치단체별 무 기계약직 규모의 추이를 보면, 서울특별시가 2010년 354명에서 2014년 1,597명으로 351.1%의 증가율을 나타낸 반면, 울산광역시는 2010년 160명에 서 2014년 147명으로 8.1%의 감소율을 보여 오히려 무기계약직의 규모가 축소된 것을 알 수 있다. 지방자치단체 중에서 서울특별시는 무기계약직 증 가율 뿐 아니라 기간제 감소율(-33.9%) 면에서도 성과를 나타내고 있다. 서울특별시가 다른 지방자치단체와 비교했을 때 비정규직의 정규직 전환 에서 성과를 나타낸 데에는 ① 상시지속근로 인정기준이 정부지침인 과거 2년 이상 지속요건을 제외하고 향후 2년 이상 지속될 것인지만 보고, ② 연 중 10개월보다 더 완화된 9개월 기준을 택하여 동절기 작업이 없는 계절직 근로자를 전환대상에 포함하고, ③ 대상자는 원칙 전환, 예외 배제의 포지 티브 방식을 취하고, ④ 55세 이상 고령자도 전환대상에 포함하고, ⑤ 순차 전환방식이 아니라 전환요건을 충족한 비정규직을 일시 전환방식을 취하는 등 정부지침보다 적극적인 기준을 채택한 것이 주요한 이유라 할 것이다. 공공부문 기간제 근로자의 정규직으로의 전환이 단순한 구호가 아니라 기간제 근로자들이 실감할 정도의 현실적 정책이 되기 위해서는 무엇보다 도 정부의 전환 지침이 전환대상자를 엄격히 가리는데 초점을 두기보다 가 능한 더 많은 기간제 근로자를 포함하는 방향으로 개선되어야 할 필요가 있다. 구체적으로 전환범위가 협소한 이유로 전환의 대상이 되는 상시지속 근로를 정하는 기준이 지나치게 엄격한 문제(과거 2년 이상 지속 근로를 해 왔을 것과 향후 2년 이상 지속될 근로일 것, 연중 10개월 이상 계속 근로일 것)와 광범위한 전환 예외사유가 인정되는 문제(「기간제 및 단시간근로자 보호 등에 관한 법률」 제4조 1항 단서 등)가 있는데, 일부 지방자치단체와 같이 과거 2년 이상 지속 근로요건을 삭제하거나 연중 9개월 계속으로 기 준을 낮추는 방안 그리고 55세 이상 고령자와 연구직도 전환대상에 포함시 키는 방안 등이 검토될 수 있을 것으로 보인다. 2. 간접고용 근로자 부분 2010년부터 2014년까지 간접고용 근로자의 규모 추이를 보면, 지방자치단 체 가운데 서울특별시를 제외하고는 단 한 곳도 간접고용 근로자의 수를 줄인 곳이 없다. 이는 공공부문 기간제 근로자의 무기계약직 전환에도 불구 하고 공공부문의 비정규직 규모가 축소되지 않는 핵심적인 원인이 간접고 용 사용에 있다는 것을 말해준다 할 것이다. 따라서 공공부문 간접고용 근 로자의 문제를 다루지 않고는 공공부문 비정규직 문제를 해결하기 어려운 것으로 보인다. 2011년 정부가 조사한 공공부문 비정규직 실태조사 결과에 따르면, 공공 부문에서 간접고용(민간위탁 포함)을 사용하는 이유는 "비용절감 및 경영효 율화"(32.0%), "정원확보 곤란"(31.8%), "전문인력 및 시설활용"(24.0%), "인사 노무관리 용이"(7.8%), 일시적 업무증가(3.2%) 순으로 나타났는데, 공공부문 간접고용의 가장 큰 이유는 "비용절감 및 경영효율화"라고 할 수 있다. 민간 위탁을 통해 운영비용을 절감한다는 효율성 이론이 민간위탁을 정당화하는 보편적 근거로 사용되고 있으며, 사용업체에 해당하는 공공기관의 입장에서 는 총비용이 줄어들면 그 자체가 비용절감 효과를 가져오는 것으로 인식하 겠지만, 실제로 간접고용화(민간위탁)를 통한 비용절감이 노동자들의 저임 금을 전제로 하는 것이어서 공공성을 중히 여겨야 할 공공기관이 이러한 이유로 간접고용의 정당성을 주장할 수는 없다고 할 것이다. 실제 간접고용 근로자들을 직접고용으로 전환한 사례를 보더라도 직접고 용에 따른 중장기적 복리후생 증진, 노무관리 등에 따른 비용상승요인이 있 을 수는 있으나, 전환에 따른 추가비용이 크지 않음을 알 수 있다. 서울특 별시는 상시지속업무임에도 불구하고 간접고용이 만연해 있는 청소, 시설관 리, 경비 등 업무 종사 근로자 6,231명에 대한 직접고용.정규직화를 진행 하고 있는데, 이 과정에서 용역업체의 이윤.일반관리비.부가세 등 외주시 소요되는 비용절감으로 단기적으로는 추가소요예산 없이 임금인상과 처우 개선이 가능하였다. 아울러, 고용노동부가 2013년 발표한 간접고용 근로자를 직접고용으로 전 환한 모범적 사례를 보면, 인천교통공사가 290명의 청소, 시설관리, 소방기 계 등 용역근로자를 기간제 근로자로 직접 고용한 경우, 한국보훈복지의료 공단이 요양보호시설에서 근무하는 190명의 파견근로자를 기간제 근로자로 직접 고용한 경우, 서울특별시시설관리공단이 162명의 환경미화 종사원 등 을 무기계약직으로 직접 고용한 경우가 있듯이 공공부문에서 간접고용을 직접고용으로 전환하는 것은 충분히 가능하고 필요한 일이라고 할 것이다. 정부는 2006년부터 공공부문 간접고용 근로자를 정규직(무기계약직) 전환 대상에서 배제하고 전환 이외의 지원 대책을 수립.시행하였으나, 간접고용 근로자 수는 점점 증가하고 임금 등 처우나 고용안정성에 의미있는 진전을 이루어내지 못하였으므로, 공공부문 간접고용 근로자의 노동인권 보장을 위 해서는 모범사용자로서의 역할이 있는 공공부문이 선도하여 상시지속근로 의 경우 직접고용 원칙을 명확히 하고, 상시지속근로 간접고용 근로자도 원 칙적으로 정규직 전환대상에 포함시키는 것이 필요하며 예외적으로 간접고 용을 할 특별한 사정이 있는 경우에만 전환대상에서 제외하여야 할 것이다. 만약 간접고용 근로자를 중간단계를 거치지 않고 정규직으로 직접 전환 하는 것이 기관의 조직체계나 재정에 큰 충격을 준다면, 순차적으로 직접고 용한 후 정규직 전환 요건을 충족하는 근로자에 대해 정규직으로 전환하는 방식을 찾는 등 현실 가능한 방법을 적극적으로 모색하는 것이 필요하다. Ⅴ. 결론 이상과 같은 이유로 국가인권위원회는 「국가인권위원회법」 제25조 제1 항의 규정에 따라 주문과 같이 권고하기로 결정한다.