공무원의 환자 퇴원 및 전원 강요로 인한 인권침해

1. 진정 요지 피진정인1.과 피진정인2.는 법령 등에서 정한 절차를 무시하고 일방적으 로 △△의료원 폐업 방침을 정한 이후, 가. 내과 의사를 계약해지한 이후 충원하지 아니하고, △△의료원에 약품 공급을 중단시키고, 나. 소속 공무원들을 동원하여 입원환자들과 보호자들에게 퇴원과 전원을 유도하여 결국 전원을 할 수 밖에 없도록 강요한 행위는 입원환자인 피해자들의 생명권, 건강권 및 진료 받을 권리를 침해하는 것이다. 2. 당사자 및 관계인의 주장 요지 가. 진정인 진정요지와 같다. 나. 피해자 별지 2. 기재와 같다. 다. 피진정인1. 1) △△의료원 폐업은「지방의료원 설립 및 운영에 관한 법률」제4조 제3항과 제7조 제2항 및「의료법」제40조의 규정에 따라 처리할 방침이다. 2) 2012. 9.까지 △△의료원에 내과의사는 4명이 있었다. 같은 해 10월 에 임금체불로 1명이 그만두어 10. 18. 공개채용 모집을 하였으나 경영부실 로 인한 임금체불로 모집에 응하는 의사가 없었고, 그 후 의사 2명도 추가 사직하여 2013. 3. 2. 계약 만료되는 내과의사 1명만 남게 된 것이다. 내과 의사는 재계약 조건으로 임금을 제때 지급해 줄 것을 요구하였으나 200명 직원의 임금이 7개월이나 체불되고, 다른 의사 10여 명의 임금도 3개월이나 체불된 상황에서 사실상 임금보장이 어려워 불가피하게 계약이 종료되었던 것이다. 3) 2013. 2. 26. 폐업 방침 발표 후 물품 공급 업체들로부터 물품대금이 어떻게 되는지 문의가 와서 2. 27. 약품 납품 도매업소 (주)○○○의 ○○○ 이사에게 "2. 26. 폐업발표 이후 공급되는 약품대금은 피진정인1.가 책임지 고 정리하게 되는 사항으로 지급이 어려운 상황이 발생될 경우가 우려 된 다"는 요지의 통화를 하였다. 약품공급은 납품업체의 판단에 의하여 결정되 는 것이지 누가 넣으라고 해서 넣고 넣지 말라고 해서 납품이 중단되는 것 이 아니다. 자체 확인한 결과, △△의료원에서 보유하고 있는 약품은 환자 들이 충분히 사용할 만큼 보관되어 있었으므로 약품 공급을 중단시키는 행위를 하였다는 주장은 사실이 아니다. 4) OOOO의 폐업 방침 발표에 따라 △△의료원에 입원중인 환자와 보 호자로부터 입원환자는 언제까지 퇴원해야 하는지에 대한 문의가 빈번함에 따라, OOOO는 심신이 허약한 환자들의 불안감 완화, 정신적인 안정을 위 하여 안내 차원에서 환자 보호자에게 전화한 사실은 있으나, 환자와 보호자 들에게 퇴원과 전원을 강요한 사실은 없었다. 5) OOOO가 2013. 2. 26. 폐업 방침을 발표한 후, 2013. 3. 18. ~ 30.기 간동안 휴업예고를 한 것도 △△의료원을 불법적으로 점거하고 있는 △△ 의료원 노조에서 입원중인 환자와 보호자들에게 허위사실을 유포하여 퇴원 하지 못하도록 유도하고 있어서, 휴업예고기간 동안 환자와 보호자가 △△ 의료원의 휴업을 대비하여 인근의 다른 병원으로 알아보라고 안내한 것일 뿐 환자와 보호자들에게 퇴원과 전원을 강요하였다는 주장은 사실이 아니 다. 6) 2013. 4. 24. 현재 OOOOO에서 퇴원하거나 다른 병원으로 전원한 환자는 총 84명으로, 이중 16명이 퇴원하고 68명(급성기 환자 11명, 요양병 원 환자 57명)이 다른 의료기관(○○대학교병원 등 종합병원 8명, ○○재활 의학병원 1명, ○○○○요양병원 등 4개의 요양병원 59명)으로 분산되어 전 원하였다. 이중 총 7명이 전원 이후에 사망하였는데 모두 몸이 안 좋은 상 태에서 옮겨진 고령의 환자였다. 사망환자를 개별적으로 조사한 결과보고서 에 따르면, 대부분 환자들이 암 말기, 중풍으로 인한 노쇠, 급성 폐렴, 당뇨, 뇌경색 등 중증의 질병과 노환을 가진 상황에서 사망한 것이었다. 라. 피진정인2. OOOO OOOOO대책전담 TF팀(총괄팀장 복지보건국장)1)에서 진정사 건과 관련된 서면진술서를 작성하여 국가인권위원회에 제출한 것을 알고 있으며, △△의료원 직무대행자로서 TF팀에서 작성한 내용 이외에 다른 할 말은 없다. 마. 참고인 별지 3. 기재와 같다. 3. 관련규정 별지 4. 기재와 같다. 1) 「△△의료원 대책전담 TF팀」은 2013. 2. 20.에 구성되어 복지보건국 내 노인정책과에서 운영 하고 있었다. TF팀은 본부팀과 현장수습팀으로 나누어 운영되며, 총괄은 복지보건국장, 본부 실무는 보건행정과장, 행정은 복지노인정책과장이 책임지고, 현장수습팀은 △△의료원 기획관 리실장을 비롯하여 파견공무원 4명으로 전체 12명으로 구성되었다. 4. 인정 사실 피진정인1.이 제출하고 OOOOO 현지조사에서 확보한 공문서, 사망한 피해자의 진료기록부, 피진정인, 피해자(환자 및 보호자) 및 참고인의 진술 등에 의할 때, 다음과 같은 사실이 인정된다. 가. 당사자의 직위 1) 진정인은 전국○○○○노동조합의 위원장으로 산하 노동조합 지부인 △△의료원지부가 있는 △△의료원에 입원중인 피해자들의 피해사실을 알 고 국가인권위원회에 제3자로서 진정하였다. 2) 피진정인1.은 지방자치단체장으로서「공공보건의료에 관한 법률」제3 조에 의거, 공공보건의료 강화를 위한 공공보건의료사업 추진을 위해 충분 한 수의 공공보건의료 수행기관을 확보하고 이를 통해 취약계층에 대한 보 건의료 서비스를 제공의 의무가 있으며,「지방의료원의 설립 및 운영에 관 한 법률」제4조, 제10조, 제23조 및「경상남도의료원 설립 및 운영에 관한 조례」제2조에 따라 △△의료원의 설립, 원장의 임면, 업무 . 회계 및 재 산에 관한 사항에 대한 지도.감독을 할 수 있는 기관의 책임자이다. 3) 피진정인2.는 피진정인1. 소속의 파견공무원으로 △△의료원장 직무대 행을 수행하는 자로서「공공보건의료에 관한 법률」제7조,「지방의료원 설 립 및 운영에 관한 법률」제7조, 그리고「도시.군계획시설의 결정 . 구조 및 설치기준에 관한 규칙」제151조에 따라 설립된 종합병원의 업무를 총괄 하며 소관 직원을 지휘 감독하는 책임자이다. 나. 내과의사와의 계약해지 및 미충원에 관하여 1) 피진정인1.이 2013. 2. 26. 폐업방침을 발표한 이후 피진정인2.는 2013. 3. 2. 계약만료되는 내과의사 ○○○이 임금지급 보장을 요구하였다는 이유 로 3. 4. 계약해지를 통보하였다. 내과의사 ○○○은 재계약 의사가 있었고, 피진정인2.에게 임금지급 보장을 요구하였다는 피진정인의 주장은 사실이 아니라고 주장하고 있고, 당시 △△의료원 파견공무원(전 기획관리실장 및 원장 직무대행) ○○○는 내과의사가 "임금지불 보장"을 요구하였다는 이야 기는 내과의사 본인으로 부터 직접 들은 적은 없으나 주변 직원들이나 언 론기사로 부터 들었다고 이야기한 사실이 있다. 2) 작년에 내과의사 3명이 사직함에 따라 피진정인2.는 2012. 10. 18. 부 터 채용이 완료될 때까지 부족한 내과의사를 공개모집한 사실이 있으나, 폐 업추진 방침이 정해진 전후에 내과의사 계약해지가 임박한 무렵에 새로운 내과의사 채용공고를 낸 사실은 없다. 다. 약품도매업체를 통한 약품공급 중단과 관련하여 1) △△의료원 약품전체를 납품하는 약품도매상 (주)○○○ ○○○○ 이 사는 폐업방침 발표 이후에 피진정인1. 공무원으로부터 "과다 채권 발생으 로 폐업이후에 의료원 약품대금 지급이 어려울 수 있다"는 이야기를 들었 고, 작년도 1년치 약품대금을 아직 받지 못한 상황이라서 앞으로 폐업으로 인하여 납품대금을 지급받지 못할 것을 우려하여 약 9일(2013. 2. 27. ~ 3. 7.) 동안 약품 납품을 하지 않았다가 △△의료원의 요구로 다시 납품을 재 개하였다. 2) (주)○○○이 3. 25. △△의료원에 보낸 문서에는 "△△의료원 폐업 절 차에 따른 수금이 원활하게 이루어 지지 않으므로 인해 폐사에서 부득이 의약품 공급을 중단함을 통보합니다.(시행일자 3. 24.)"라는 내용이 기재되어 있었다. 3) 당시 피진정인1. 폐업방침을 발표한 이후 약품도매업체인 (주)○○○ 은 납품대금을 받지 못하고 있는 상황이었으며, 피진정인1. 소속 공무원으 로 부터 약품대금 지급이 어려울 수 있다는 전화를 받은 사실이 있으나, △ △의료원에서는 3. 8.부터 약품공급 재개하였으며 이로 인하여 피해환자가 발생하지는 않았다. 라. 입원환자들에 대한 퇴원 및 전원 강요에 관하여 1) 피해자들은 호스피스 병동 환자 1명과 나머지 14명은 급성기 병동에 입원중이었다. 대부분 말기암, 뇌졸중, 당뇨, 고혈압, 중증근무력 등 내과적 질환을 가지고 있었으며 70세 이상의 고령 환자들로서 장기입원과 지속적 인 진료가 필요한 환자였다. 또한 예측할 수 없는 상황에서 언제든지 질병 이 악화될 수 있는 환자들이었다. 2) 2013. 2. 26 부터 2013. 3. 20. 휴업예고 전후에 피해자들의 보호자들 은 피진정인1. 소속의 보건행정과, 식품위생과 등 공무원들과 피진정인1.의 관할 지역의 ○○군 보건소, ○○면사무소 소속의 성명불상 공무원들로부터 "△△의료원이 폐업될 것이다", "의사들이 그만두게 될 것이다", "다른 병원에 가는 것이 좋겠다", "다른 병원에 가면 차량 및 진료비를 지원해 주겠다"는 내용의 전화를 동시다발적으로 받았다. 3) 피해자1. A, 피해자2. B, 피해자3. C, 피해자4. D, 피해자5. E, 피해자 6. F, 피해자10. J, 피해자 11. K, 피해자12. L은 다른 병원에서 제공하는 의 료서비스와 비교하여 의료비 및 간병비가 저렴하고, 다른 병원에서 보다 장 기간의 입원도 가능하고, 집과 병원사이의 거리가 가까워서 가족들이 직접 간병함에 있어서 편리하다는 이유로 피진정인1. 소속 공무원들로 부터 상기 의 전화를 받은 후에 다른 진료과목 의사로 변경되거나 전원으로 인하여 진료공백에 대한 두려움과 불안함을 느꼈다. 4) 피진정인2.는 3. 4. 내과의사 ○○○에게 계약해지 및 자진퇴거 통 보서를 보내면서, "계약만료 3. 2. 에 따라 현재 입원환자 본인과 보호자들 에게 3. 8. 까지 상세히 설명하고 자진 퇴거할 것"과, "근로계약만료일인 3. 2. 이후 입원환자 진료로 대하여 발생하는 사고에 대하여 본인이 책임을 질 것"을 통보하였다. 피진정인2.는 내과의사를 퇴직시키고 환자들이 다른 병원 으로 전원할 때 까지 내과적인 진료가 필요한 환자들에 대하여 내과가 아 닌 외과의사 등 다른 진료과목 의사들이 주치의사가 되도록 하였다. 5) 피진정인2.는 3. 4.에 계약만료를 이유로 내과의사의 계약해지하고, 3. 18. ~ 30.까지 휴업예고를 안내하였으며, 3. 20.에는 공중보건의사 5명2)을 제외하고 최근 2013. 1. 1. 에 재계약을 한 5명과 아직 계약만료기간이 남아 있는 6명 등 총 11명의 연봉제 계약의사(봉직의) 모두에게 일괄적으로 계약 해지 통보하였고, 3. 26.에는 계약해지 대상 의사들에게 계약해지일 이전인 3월까지 자진 퇴사 시에는 미지급된 임금과 4월분 급여(1개월분)를 추가 지 급한다고 통보하였다. 6) 피해자1 A. 피해자2. B, 피해자3. C, 피해자4 D 피해자5. E, 피해자6. F, 피해자9. I, 피해자10. J, 피해자12. L과 보호자들은 내과의사가 없거나 의 2) 3. 27현재 △△의료원 공중보건의사 : 치과(○○○), 가정의학과(○○○), 소아과(○○○), 응급의 학과(○○○), 정형외과(○○○) 이상 5명 사 수가 모자라서, 또는 휴업개시로 인한 응급진료의 중단을 이유로 퇴원하 거나 전원하지 않을 수 없었다고 진술하였으며, 실제 피해환자들은 3. 26. 부터 4. 16.까지 ○○대병원(1명), ○○중앙병원(1명), ○○○○병원(1명), ○ ○병원(3명), ○○○○병원(1명), ○○○○요양병원(6명), ○○노인요양병원(1 명)으로 각각 전원하였고, 1명은 퇴원하였다. 마. 퇴원 및 전원환자들에 대한 보호대책에 관하여 1) 2013. 2. 26. 폐업방침 발표와 휴업예고의 전후에 피진정인1. 소속 공 무원들은 환자 보호자에게 전화를 하여 폐업추진 사실을 안내하였으며, 희 망하는 병원에 전원할 경우, 진료비 차액 보전과 전원시 구급차 무료 지원 들의 제안하였으며, 당시 피진정인1. 소속 공무원과 피진정인2. 파견공무원 들은 주치의사들로 하여금 입원환자들에 대하여 퇴원 또는 전원을 안내하 라는 것 이외에 휴업개시 이전에 별도의 환자별 퇴원 및 전원계획을 수립 하지 않았다. 2) 피진정인1.은 4. 3일 휴업이 개시된 이후, 4. 15. 당시 잔류환자 29명 (급성기 환자 1명, 노인병원 환자 28명)에 대하여 계속 남아있는 의료진이 진료시에는 고령자로 요양병원에서 통합 관리하고, 현재 남아 있는 의료진 이 진료를 거부할 경우에는 도내 공중보건의사 및 보건소 간호사, 보건진료 직 공무원을 차출하여 대체인력 50명을 투입한다는 내용으로 "△△의료원 잔류환자 관리계획"을 수립한 사실이 있다. 3) 피진정인1.은 휴업예고 이후부터 휴업개시 전까지 입원 환자들에 대 한 개별적인 퇴원 및 전원대책에 대한 별도의 지시를 한 적은 없었으며, 피 진정인2.는 2013. 3. 20. 연봉제 의사들에게 계약해지 통보를 하면서 입원환 자들에 대하여 장기투약 등 적절한 처방과 퇴원 조치를 해줄 것과 전원 환 자 명단을 3. 28.까지 파악하여 제출할 것을 요청하였다. 바. 폐업추진 과정에서 입원환자들의 피해사실에 관하여 1) 피진정인2.는 내과의사를 퇴직시키고 환자들이 다른 병원으로 전원할 때 까지 내과적인 진료가 필요한 환자들에 대하여 내과가 아닌 외과의사 등 다른 진료과목 의사들이 주치의사가 되도록 하였다. 특히 내과의사 퇴직 이후 피해자4. D, 피해자6. F, 그리고 피해자 12. L 환자의 경우 외과의사로 주치의사가 변경되었고, 이로 인해 자신들이 원하지 않는 상황에서 전원하 였다. 그 중에서 피해자12. L 환자는 2일만에, 피해자 6. F 환자는 17일만에 사망하였다.3) 2) 특히, 피해자1. A의 경우, 전원 직후 암이 진행되면서 진통제 투약량 이 증가하였는데, 진료기록부 및 간호일지에 따르면, 3. 18. ~ 27. △△의료 원에서 투약한 마약성 진통제인 모르핀(MPS)의 1일 평균 투약량 61mg과 비교하여, 3. 27. ~ 4. 5. ○○대병원에서 피해자에게 투약한 모르핀 (WMPCL10)의 1일 평균 투약량은 203mg으로 3배 이상 증가하였다. 3) 피해자12. L 환자의 경우, 4. 3. 전원 전까지 △△의료원의 "환자 진료 기록 자료"를 살펴보면, "환자의 의식이 명료하여 의사표현을 잘하고 간간이 호흡곤란을 호소하고 다리 부종이 심하다"고 기록되어 있었으나, 피진정인1. 에서 제출한 "진주의료 환자 전원 후 사망보고 : ○○○ 환자"의 기록에 의 하면 "전원시 응급실로 이송되어 당시 상태가 보행이 되지 않고 의식이 가 3) 2. 26. 폐업방침 발표 이후, 4. 22.까지 전원한 환자 총 78명중에서 6. 10. 현재까지 사망한 환자는 총 11명(노인병원 4명 포함)임. 전원 후에 사망한 환자 11명을 시기별로 살펴보면, 2일만에 사망 자 2명, 10일 이내 사망자 2명, 17일 이내 사망자 2명, 30일 이내 사망한 환자는 5명이다. 라앉은 상태"라고 기록되었다. 사. 피해자7. G 관련 진정사건의 조사 개시 이후인 2013. 5. 6. 피해자7. G 환자의 피해와 관 련하여 보호자 ○○○가 인도주의실천의사협의회(대표 ○○○)와 함께 이 사건 진정의 원인이 된 사실에 대하여 피진정인1. 과 피진정인2. 그리고 피 진정인1. 소속 복지보건국장을 피고소인으로 하여 창원검찰청에 고소를 한 사실이 있다. 아. 피해자13. M, 피해자14. N, 피해자15. O과 관련 피해자13. M의 경우 보호자(딸) ○○○과 연락이 되었으나 조사를 원하 지 않는다면서 진술을 거부하였고, 피해자14. N과 피해자15. O의 경우는 피 해자와 의사소통이 불가능하거나 보호자 가족들과 연락이 되지 않아 더 이 상의 조사가 불가능한 상황이다. 5. 판단 가. 환자 권리의 기본적 권리성과 지방자치단체의 책임 1)「헌법」제10조는 모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다고 규정하고 있다. 병원에 입원하여 치료중인 환자의 경우, 그들의 적절한 진료를 받을 권리는「세계인권선언」제25조, 「경제적 . 사회적 . 문화적 권리에 관한 국제규약」제12조,「헌법」제36 조 및「보건의료기본법」제6조 및 제10조에 규정한 건강권에 해당하며, 진 료 받을 권리는 건강한 일반인과 달리 환자의 생명권과 직결되는 것으로 본질적으로 침해하여서는 안되는 불가침의 기본적 권리로써, 이는 모든 환 자들이 차별 없이 누려야 할 권리에 해당한다. 2) 또한, 「보건의료기본법」제6조(환자 및 보건의료인의 권리) 제1항, 제 12조(보건의료 서비스에 대한 자기 결정권), 그리고 제13조(비밀 보장)에 의 거한 "환자의 권리"에는 "진료 받을 권리", "알 권리와 자기 결정권", 그리고 "비밀을 보호받은 권리"가 포함되어 있다. 그중에서 "진료 받을 권리"는 "환 자는 자신의 건강보호를 위하여 적절한 보건의료 서비스를 받고, 성별 . 나이 . 종교 . 경제적 사정 등을 이유로 이를 침해받지 아니하며, 의료인 은 정당한 사유 없이 진료를 거부하지 못한다"라고 정의하고 있다. 3) 그리고「의료법」제3조의3(종합병원) 2호에 따르면, 100병상 이상 300 병상 이하인 경우 내과.외과.소아청소년과.산부인과 중 3개 진료과목, 영상의학과, 마취통증의학과와 진단검사의학과 또는 병리과를 포함한 7개 이상의 진료과목을 갖추고 각 진료과목마다 전속하는 전문의를 두도록 하 고 있고, 동법 제36조(준수사항)에서는 제33조 제2항 및 제8항에 따라 의료 기관을 개설한 자는 의료기관의 종류에 따라 의료인 등의 정원기준에 관한 사항을 준수하도록 하고 규정하고 있다. 나. 폐업방침 결정후 휴.폐업추진 절차에 대하여 지방공공의료기관인 △△의료원의 폐업의 정당성 여부와 공공의료기 관의 폐업추진의 절차와 관한 문제는 국회의 국정조사와 검찰에서 수사중 인 사안이므로 판단하지 아니하고, 본 진정사건에서는 △△의료원의 휴업 및 폐업 추진과정에서 피해자들의 생명권, 건강권 그리고 진료 받을 권리가 침해당하였는지를 중심으로 살펴본다.4) 다. 내과의사 계약해지 및 미충원 대하여 4) 이와 관련하여 김성영 위원과 강명득 위원의 소수의견과 한위수 위원의 반대의견 이외에 나머 지 위원들의 일치된 의견에 따른 것임 1) 피진정인1.과 피진정인2. 가 주장하였듯이, △△의료원의 경영부실, 그 리고 2012. 10. 이후 임금체불 등으로 인하여 의료진 채용이 어려운 상황이 긴 하였으나, 내과의사 재계약과 관련하여 내과의사 ○○○이 임금지급 보 장을 요구한 적이 없다고 한 점, 피진정인2.가 계약기간 만료 통보시 추가 적으로 자진퇴거 통보서까지 보냈던 점, 그리고 지난 10월과 같이 내과의사 모집공고 절차를 거치지 아니하고 내과의사를 계약해지한 점을 미루어 볼 때, 피진정인1.과 피진정인2.는 폐업 방침을 추진하는 과정에서 필수 진료과 목의 내과의사와 재계약하거나 충원할 의사가 없었다고 판단된다. 라. 공무원의 환자 퇴원 및 전원 강요 여부에 대하여 1) 피진정인1.과 피진정인2.는 폐업이전까지 「의료법」제3조의3(종합병 원)에 따라 △△의료원을 종합병원의 요건에 맞도록 운영해야함에도 불구하 고, 입원환자가 다수가 있는 상황에서 피진정인2.는 필수 진료과목에 해당 하는 내과, 외과, 소아청소년과, 영상의학과, 마취통증의학과, 병리과 등 필 수진료과목을 비롯하여 정형외과, 응급의학과, 비뇨기과, 신경과, 노인요양 병원 분원장과 한방진료과목의 연봉제 의사 11명을 동시에 계약해지 통보 하였고, 더욱이 3. 4.에 발생한 내과의사의 계약해지 방식과는 달리, 계약해 지를 통보한 의사들에게 조기 퇴직 시 기존에 체불된 임금 이외에도 1개월 월급을 추가 지급하겠다는 제안을 하였다. 이는 △△의료원이 종합병원으로 서 「의료법」 제3조의3 및 제36조(준수사항)에 따라 필수과목 의료인의 정 원 기준을 준수하여야 함에도 불구하고 폐업결정이 완료되기 이전에 의료 진을 계약해지 한 것은 의료인들로 하여금 진료행위를 하지 못하도록 하고 응급의료시스템상의 진료공백을 유도한 것이다. 따라서 대다수 전문과목 의 사들이 일방적으로 계약해지 통보를 받는 등 휴업개시가 예고된 상황에서 환자와 보호자는 다른 병원으로 반강제적으로 전원을 할 수 밖에 없는 상 황이었다고 판단된다. 2) 피해자1. A, 피해자2. B, 피해자3. C, 피해자4. D, 피해자5. E, 피해자 6. F, 피해자12. L 환자 및 보호자들의 진술, 그리고 당시 의료진, 관련자 등 참고인의 진술을 종합하여 볼 때, 2. 26. 폐업방침 발표와 3. 18. 휴업예고 및 봉직의 의사 11명에 대한 계약해지 통보 기간 사이에 피진정인1.과 피진 정인2.는 소속 공무원들을 동원하여 입원중인 중증환자와 보호자들에게 퇴 원 및 전원의 사유 설명, 전원시 의료비 보상 등으로 회유하고 종용한 것은 그 당시 심리적으로 매우 불안하고 곤궁한 처지에 놓여 있는 입원환자와 보호자들에게 사전에 주치의사들과 상담, 소견 등 개별적인 의료적 안전조 치 등을 강구하지 아니한 채 퇴원과 전원을 종용한 것으로 이는 단순히 업 무 안내차원이라고 볼 수 없고 전체적인 정황적 맥락에서 행정적 강제성을 함유한 것으로 판단한다. 마. 피진정인의 전원 조치로 인한 피해자들의 인권침해 여부에 대하여 1) △△의료원은 205병상의 종합병원으로서「의료법」제3조의3에 따르 면, 내과를 포함한 7개 이상의 진료과를 갖추어야 한다. 특히 내과의사는 종합병원 내에서 많은 환자를 진료하는 매우 중요한 진료과목 의사로서 다 른 과목의 중환자들의 경우에도 내과적 진료가 필요한 경우가 많으므로 내 과의사의 부재로 인한 진료 공백은 크다고 할 수 있다. 2) 3. 2. 내과의사를 계약해지 함으로써 내과질환자 등 입원환자가 29명 이 퇴원하거나 다른 병원으로 전원할 수 밖에 없었으며, 남아 있었던 환자 들의 경우 다른 과목(외과)의 의사로 주치의가 변경되었다. 주치의사의 변 경으로 입원환자의 생명이나 건강의 악화 여부를 확인하기는 어려우나, 전 원하지 못하는 입원환자들의 입장에서는 언제든지 내과적 질환과 관련된 문제가 발생할 경우에 생명권과 건강권이 악화될 소지가 있었다고 판단된 다. 3) 피해자1. A의 경우, 전원에 의한 불안으로 인하여 전원 이후 마약성 진통제를 더 많이 투약하게 되는 경우가 발생한 점, 피해자6. F의 경우 고 령의 전원환자들은 다른 병원의 응급실을 통하여 입원하게 되는데 그 과정 에서 X-ray 검사, 소변 및 채혈 등 기본검사를 다시 받을 수밖에 없었던 점, 피해자12. L 환자의 경우 환자들 중에는 △△의료원에서는 낮과 밤에도 가족보호자의 간호를 받을 수 있었으나 다른 병원으로 전원하면서 가족의 간호를 받을 수 없게 되는 등 환자들이 급격한 진료환경 변화에 크게 노출 되었다는 점 등을 고려할 때, 의료적으로 전원이 환자 사망에 이르는데 직 접적인 영향을 주었다고 단정할 수 없지만, 전원으로 인하여 입원환자들의 기대여명 보다 더 일찍 사망할 수 있는 개연성을 배제할 수 없을 것이다. 4) 앞서 언급하였듯이 건강한 사람들과 달리 이들 환자들의 경우, 진료 받을 권리와 건강권은 생명과 직결되는 것으로서 본질적으로 침해되어서는 안되는 불가침의 기본적 권리이다. 피진정인1.이 취약계층에 대한 보건의료 제공과 주민의 보건 . 의료를 지도 . 감독해야 하는 지방자지단체장으로 서 그 의무와 책임을 해태한 것은 비록 피해자들이 전원으로 인한 의료적 인 피해에 대하여 직접적인 인과관계를 입증하기 어렵다고 하더라도 그 위 험성만으로 인권침해가 인정된다. 따라서 지방의료원이자 종합병원인 △△ 의료원에서 안전한 진료 환경하에 건강을 회복하거나 또는 생명을 유지 . 보전하기 위하여 입원하였던 말기암 또는 고령의 중증의 입원환자들의 「헌법」제10조의 인간의 존엄과 가치와 행복추구권,「보건의료기본법」제 10조에서 보장하고 있는 건강권을 침해한 것이라고 판단된다. 바. 피해자7. G(보호자 ○○○)의 고소 건에 대하여 진정사건 조사가 시작된 이후에 피해자1. A(보호자 ○○○)이 피진정인 1.과 피진정인2.를 상대로 고소한 부분에 대해서는「국가인권위원회법」제 33조 제2항에 따라 관할 수사기관으로 이송하기로 한다. 사. 피해자(보호자)중 조사 불원 또는 연락두절자에 대하여 피해자13. M의 경우, 보호자가 조사를 원하지 않으므로 국가인권위원 회법 제32조 제1항 제3호에 따라 각하하고, 피해자14. N과 피해자15. O의 경우는 피해자와 보호자와의 연락두절로 더 이상의 조사가 불가능하므로 동조 동항 제7호에 따라 위원회의 조사가 적절하지 않은 경우에 해당하므 로 각하한다. 6. 결론 지금까지 살펴 본 바와 같이, 피진정인들이 지방공공의료기관의 폐업추 진과정에서 소속 공무원들로 하여금 중증의 내과적 질환을 앓고 있고 예측 이 불가능한 상황에 놓여 있는 고령의 환자들에게 조치하였던 전원을 강요 한 일련의 행위는 의료서비스를 제공할 의무와 책임을 소홀히 한 것으로, 향후 이와 같은 인권침해가 재발되지 않도록 관련 법령의 정비와 제도개선 이 필요하다고 판단된다. 이상과 같은 이유로, 피해자7. G과 관련된 부분은 「국가인권위원회법」 제33조 제2항에 따라 각하후 이송하고, 피해자13. M, 피해자14. N, 피해자 15. O에 대한 부분은 동법 제32조 제1항 제3호 및 제7호에 따라 각하하고, 나머지 피해자에 대한 부분에 대하여 동법 제44조 제1항 제2호에 따라 권 고하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 7. 위원 장명숙, 양현아, 김성영, 강명득의 보충의견, 아 래 8. 위원 한태식의 보충의견, 아래 9. 위원 김성영, 강명득의 소수의견, 아 래 10. 위원 김영혜, 홍진표, 곽란주의 반대의견, 11. 위원 한위수의 반대의 견이 있는 외에는 나머지 위원들의 일치된 의견에 의한 것이다. 7. 위원 장명숙, 양현아, 김성영, 강명득의 보충의견 피진정인1.과 피진정인2.는 결정이유에서 본 바와 같이 휴업 예고 및 휴 업 개시 과정에서 피해자들이 누려야 할 진료 받을 권리를 침해하고, 의료 적 보호조치 의무를 소홀히 하여 △△의료원 입원 환자인 피해자들의 건강 권, 생명권(기대여명 단축)등의 기본권을 침해했기 때문에 국가인권위원회 법 제44조 제1항 제1호에 근거한 권고가 필요하다고 판단된다. 가. 피진정인1.과 피진정인2.의 의료법 등의 위반행위 등으로 인한 피해자 들에 대한 인권침해 여부 판단 피진정인1.과 2는 2013. 2. 26. △△의료원 폐업방침 결정이후 동 의료원 의 휴업 개시일인 2013. 4. 3. 사이 약 한 달여 기간 동안 동 의료원에 입원 중인 환자들에 대한 인권 침해 방지 의무를 소홀히 하여 결과적으로 아래 와 같은 인권 침해가 발생하였다. 첫째, 주로 장기 노인요양 환자와 급성기 환자가 입원하고 있는 동 의료 원의 특성상 환자들에 대한 사후 대책을 마련하지 않은 채 일방적인 휴업 에 돌입함으로써 환자들의 건강권과 생명권이 심각하게 침해되었다. 다수의 견 결정에서 밝히고 있듯이, 내과의사 ○○○은 2013. 3. 4. 계약만료를 통 보받아 환자들을 진료할 수 없게 되었음에도 동 의료원 측은 의료법 등을 위반하여 별도의 내과의사를 환자들에게 배치하지 않고 외과의사를 주치의 로 배정하는 사태가 발생하였다. 또한 폐업방침을 결정 받은 병원에서 여타 의 의사들도 진료가 원활치 않게 되고 당직근무가 제대로 이루어 지지 않 으므로 하루하루를 연명하는 환자들의 생명권을 크게 위협하는 것이다. 둘째, 공무원이 휴업이나 폐업이 되기도 전에 환자와 보호자들에게 전원 을 안내하는 것은 부당한 일이다. 환자의 전원과 진료 의사 변경 등은 담당 의사가 환자 및 보호자들과 상의하여 신중하게 결정되어야 하는 사안임에 도 공무원이 전원조치에 대해 알리고 연락한다는 것은 절차적으로 부당하 다. 이는 환자와 보호자에게 상당한 위축과 걱정 등 정신적 스트레스를 주 었을 것이고, 결과적으로 환자의 건강권을 침해하였고 환자의 진료 받을 권 리도 침해한 것이다. 셋째, 공무원들이 환자의 보호자들에게 수차례 전화하여"전원 할 수밖에 없음"을 알린 것은 단순한 고지 차원을 넘어 전원을 강요한 효과가 더 크다 고 판단된다. 종합병원인 동 의료원이 의료법에 위반하여 내과 의사마저 없 는 병원이 되어 전원 여부에 관한 환자의 "선택권"은 실질적으로 존재할 수 없기 때문에 환자의 전원에 관한 선택 권리는 사실상 박탈당한 것이다. 넷째, 이상과 같이 급속하고 일방적인 처분에 의한 환자들의 이송 결과 15인의 피해자 중 6명이 사망하는 결과가 빚어졌다. 의료적 사인(死因)을 엄격하게 규명하는 것은 어렵겠으나, 극도의 주의를 요하는 민감한 환자들 에게 앞서 본 바와 같은 일방적인 병원 휴업 공지, 주치의 변경에 따른 의 료 공백, 전원 강요의 스트레스와 급격한 환경 변화 등은 보통의 합리적 인 간이라면 고령의 만성질환자들의 사망과 관련이 있을 것으로 추정할 수 있 다. 다섯째, 이상의 사태에서 볼 때 △△의료원의 폐업 방침결정에서 실제로 휴업이 개시된 한 달여 기간 중에 휴·폐업에 대한 책임자인 피진정인1.과 피진정인2.는 △△의료원 입원환자들의 인권에 대한 합리적인 대책을 수립 하였다고 볼 수 없다. 이렇게 피진정인1.과 피진정인2.가 환자에 대한 전원 대책 등을 제대로 수립하지 않음에 따라, 앞에서 본 바와 같은 주치의의 공 백이 일어났고 전원을 강요당했으며 환자의 선택권이 보장되지 않은 채 일 방적이고 급속한 전원이 이루어지게 됨에 따라 환자의 건강권과 생명권이 침해되었다. 나. 이상과 같이 볼 때, 다수의견의 결정이 권고한 바와 같이 향후 이상과 같은 인권침해가 재발되지 않도록 관련 법령의 정비와 제도개선이 필요한 조치에는 동의하지만, 국가인권위원회법 제44조 제1항 제1호에 근거하여 피 진정인1.과 피진정인2.는 피해자들에게 끼친 인권침해에 대하여 개인적 책 임을 지고 사과와 반성, 그리고 적절한 배상을 해야 한다. 8. 위원 한태식의 보충의견 결정문의 내용에 동의하면서도 아래와 같은 부분에 대해서는 결정문에 제시되지 않았기에 보충의견을 제시한다. 의사가 아닌 일반 공무원이 전원이나 퇴원을 안내한 것은 전문적인 자 격을 가진 의사만이 할 수 있는 권한을 남용하여 이로 인해 피해자들이 정 신적인 피해와 건강권을 침해당하였다. 9. 위원 김성영, 강명득의 소수의견 결정문 판단 부분 중 진정내용 중 “나. 폐업방침 결정 후 휴 . 폐업 추 진 절차”는 “국회의 국정조사와 검찰에서 수사 중인 사안이므로 판단하지 아니한다”고 밝힌 결정이유는 위법하다. 왜냐하면 진정 내용 중 △△의료원 휴 . 폐업에서 적법하고 적정한 절 차를 지키지 않음으로 인하여 환자의 생명권 등 인권침해가 되었다면 인과 관계 규명을 위해 휴 . 폐업추진 절차의 적절성은 판단에서 배제되어서는 아니 된다. 국가인권위원회가 이 사건 진정이후 고소를 제기한 피해자에 대 하여 진정이후 고소를 제기한 피해자에 대해서는 국가인권위원회법 제33조 제2항에 의하여 관할 수사기관으로 진정 이송 결정을 하고, 일부 피해자에 들에 대한 진정은 국가인권위원회법 제32조 제1항 제3호에 근거하여 각하 하기로 의결하였고, 나머지 피해자에 대해서는 국가인권위원회법 제32조 제 3항에 근거하여 즉 국가인권위원회가 진정에 대한 조사를 시작한 후에 그 진정의 원인이 된 사실에 관하여 수사기관의 수사 또는 그 밖의 법률에 따 른 권리 구제 절차가 진행 중인 경우에는 그 진정의 각하 여부를 의결 할 수 있기 때문에, 국가인권위원회가 위 나머지 피해자들에 대한 이 사건 진 정을 각하하지 않기로 의결하였으므로 당연히 국가인권위원회법 제3조, 제 19조, 제30조, 제32조, 제34조, 제36조, 제39조, 제40조, 제42조, 제44조 및 제45조 등에 근거하여 조사된 이 사건 진정 내용을 판단하여 각하, 기각, 권고, 수사기관 고발 등의 진정처리를 하여야함에도 불구하고, 가장 핵심적 인 이 사건 진정내용인 피진정인1.의 부적법한 △△의료원 휴 . 폐업 절차 에 대한 판단을 하지 않은 것은 국가인권위원회법에 위배된다. 가. △△의료원 휴 . 폐업 절차의 적법성과 피진정인1.에 대한 인권침해 여부 판단 1) 피진정인1.의 △△의료원 휴 . 폐업은 헌법상의 적법절차원칙에 반 하여 이루어진 공권력 행사로 피해자들의 기본권인 건강권 등 인권을 침해 한 것이다. 헌법 제12조 제3항 본문은 동조 제1항과 함께 적법절차원리의 일반조항 에 해당하는 것으로서, 형사절차상의 영역에 한정되지 않고 입법, 행정 등 국가의 모든 공권력 작용에는 절차상의 적법성뿐만 아니라 법률의 구체적 내용도 합리성과 정당성을 갖춘 실체적인 적법성이 있어야 한다는 적법절 차의 원칙을 헌법의 기본원리로 명시하고 있다(헌법재판소 1992. 12. 24. 92 헌가8결정). △△의료원은 "지방자치단체는 주민의 복지를 증진하기 위하여 공공시설 을 설치할 수 있다"는 지방자치법 제144조 제1항에 따라 지방의료원의 설립 및 운영에 관한 법률에 근거하여 설립된 공공시설이다. 지방자치법 제39조 제1항 제7호에서 지방의회가 "대통령령으로 정하는 공공시설의 설치ㆍ처분" 을 의결하도록 규정하고 있다. 그리고 지방자치법 시행령 제36조 제3항은 "지방자치법 제39조 제1항 제7호에서 "대통령령으로 정하는 공공시설의 설 치ㆍ처분"이란 법 제144조에 따라 조례나 다른 법령에 따라 설치하는 공공 시설의 신ㆍ증설, 용도폐지ㆍ변경 및 공공시설로서의 성질을 유지할 것을 조건으로 국가나 다른 지방자치단체에 양여(讓與)하는 경우를 말한다."고 규 정하고 있다. 공용폐지란 국가나 공공기관이 소유하는 재산을 장래에 공공목적에 사 용할 필요가 없어져 그 용도를 폐지하는 것을 말하며, 공물로서의 성질을 상실시키는 행정주체의 의사표시로서 상대방 없는 형성적 행정행위이며 명 시적일 것이 원칙이지만 묵시적이어도 상관없고 공용폐지로써 그 물건에 대한 공법상의 제한이 없어지고 사법상의 권리가 완전히 회복되어 이후로 는 사법의 적용대상이 된다. 2) △△의료원에 대한 휴 . 폐업 절차는 「경상남도의료원 설립 및 운 영에 관한 조례」나 「□□□도진주의료원정관」어디에도 규정되어 있지 않다. 그리고 공용폐지 내지 변경을 위한 휴 . 폐업 절차는 지방의료원의 설립 및 운영에 관한 법 제4조 제4항, 제5항 등에 의해 △△의료원 이사회 에서 의결사항도 될 수 없다. 만약 정관상에 용도폐지나 변경에 해당하는 휴 . 폐업 규정 등이 있다하더라도 상위법인 지방자치법 제39조 제1항 제 7호에 의해 지방의회의 의결을 거쳐야 적법한 것이다. 2013. 2월에 피진정인1.(지방자치 단체장)인 피진정인1. 명의로 작성한 문 건(△△의료원 처리대책 보고)에서는 "폐업 후 시설 매각 검토, 병원용도 매 각 우선검토"를 분명히 하고 있다. 그리고 피진정인 1은 2013. 2. 26. "□□ □도는 △△의료원을 폐업하기로 하였음"을 □□□도 주민에게 공표하였다. 그리고 이를 실행하기 위하여 같은 해 3. 18. 휴업예고, 같은 해 4. 3. 휴업 개시, 같은 해 5. 3. 휴업연장, 같은 해 5. 29. 폐업을 하였다. 피진정인1.은 지방의료원의 설립 및 운영에 관한 법률 제27조 제2항에 의한 의료법 제40조에 근거하여 △△의료원 휴 . 폐업 절차를 진행했다. 그렇다면 피진정인1.은 △△의료원을 폐업하여 시설 매각을 검토하면서 병 원용도 매각을 우선 검토 대상으로 하였고 이를 위해 이루어진 휴 . 폐업 은 공공시설인 △△의료원에 대한 공용폐지ㆍ변경 의사를 표시한 것으로, △△의료원의 공용폐지 등을 위한 휴 . 폐업절차는, 다른 법령에 따라 지 방의회의 의결을 받거나 의견을 청취한 경우가 아닌 이상, 지방자치법 제39 조 제1항 제7호에 의해 □□□도 의회의 의결을 반드시 거쳐야 한다. 그러 나 피진정인1.은 □□□도 의회의 △△의료원의 공용폐지 등을 위한 휴 . 폐업 의결을 거치지 않았고, 다른 법령에 따른 지방의회의 의결을 받거나 의견을 청취한 바도 없었다. 따라서 피진정인1.의 △△의료원 휴 . 폐업절 차는 그 직권을 남용하여 헌법상의 적법절차를 위반함으로 인한 불법적 절 차로, 이로 인해 △△의료원 입원 환자인 피해자들이 건강권, 생명권(기대여 명 단축)등의 기본권을 침해당했기 때문에, 피진정인1.에 대하여 국가인권위 원회법 제45조에 근거한 권고가 필요하다고 판단된다. 10. 위원 김영혜, 홍진표, 곽란주의 반대의견 다수의견은 이 사건 중 피해자7. G 관련 부분은 관할 수사기관에 이송 하고, 피해자13. M, 피해자14. N, 그리고 피해자15. O 관련 부분을 각하하 고, 그 외 피해자들에 대해 피진정인1.과 피진정인2.가 △△의료원의 휴·폐 업 과정에서 내과의사의 공백을 초래하고, 공무원을 동원하여 퇴원 및 전원 을 강요하는 등의 인권침해를 하였다고 판단하였는바, 위 위원들은 피해자 7. G 관련 부분을 이송하고, 피해자13. M, 피해자14. N, 피해자15. O 관련 부분을 각하한 것에 견해를 같이하나, 나머지 피해자들에 대한 인권침해를 인정한 본안 판단에 대하여는 견해를 달리하므로 다음과 같이 그 이유를 밝힌다. 가. 판단 범위 다수의견은 △△의료원의 폐업 및 그 추진절차의 정당성 여부는 판단하 지 않는다는 전제하에, 휴·폐업 과정에서 피해자들의 인권침해가 있었는지 살피겠다고 판단범위를 확정하였는바, 위 위원들은 이에 동의하면서 관련해 서 의견을 제시한다. 첫째, 다수의견에 참가한 김성영 위원, 강명득 위원은 △△의료원의 폐 업 및 그 추진절차의 정당성 여부를 판단에서 제외한 다수의견에 반대하는 별도의 소수의견을 제출하고 있는데 이 소수의견도 다수의견의 한 구성부 분임이 명백함으로 이는 다수의견의 심각한 결함이자, 성립할 수 없는 모순 이 아닐 수 없다. 다수의견에 동의하여 그 일원으로 참가한 위원이 다수의 견의 판단과 관련하여 간과하거나 누락된 내용에 대해 보충의견을 낼 수는 있겠으나, 비록 일부 쟁점이라도 다수의견에 반대되는 의견을 내는 것은 있 을 수 없는 일로, 이는 자신이 동의한 견해에 자신이 동시에 반대한다는 모 순이며, 다수의견의 실체가 무엇인지를 모호하게 만들고 만다. 둘째, 다수의견은 국회의 국정조사, 수사기관의 수사를 이유로 △△의 료원 폐업 및 그 추진절차의 정당성을 판단에서 제외하였는데, 그 이유로 이 사건 진정의 취지가 제시되어야 할 것이다. 이 사건 진정서를 보면 △△ 의료원의 폐업추진이 사건의 배경으로만 언급될 뿐, 폐업추진 그 자체에 대 한 판단이나 구제를 구하는 내용은 발견되지 않으며, 피진정인측의 폐업추 진을 위원회에서 직권으로 조사하기로 결정한 바도 없다. 한편, 이 부분과 관련해서는 재판5)이 진행중이라서 사법부의 판단을 받을 수 있게 되었다는 사실도 고려되어야 할 것이다. 5) 2013년 4월 △△의료원 환자·보호자대책위원회 소속의 13명이 피진정인1. 등을 상대로 "진주의료원 폐업처분 무효확인소송"을 제기하여 2013년 8월 이후 창원지방법원에서 재판이 진행중이다. 끝으로, 다수의견이 진주의료원의 폐업등의 정당성 여부를 판단하지 않 는다면 같은 맥락에서 진주의료원의 폐업에 앞서 있었던 휴업에 대해 그 당부당을 판단하는 것이 적절한지의 쟁점을 제기하고자 한다. 이 사건 진정은 진주의료원의 폐업일정은 물론 폐업여부가 확정되지 않 은 가운데 휴업이 추진되고 2013. 3. 18. 휴업예고가 이루어진 뒤인 같은 해 3. 26.에 제기된 것으로, 진정의 주된 내용은 휴업 추진과정에서 환자에 대 한 전원 강요 등으로 환자들의 인권이 침해되었다는 것인 바, 결국 이에 대 한 판단을 위해서는 직접적 원인이 되는 휴업시행의 당부당을 판단할 것인 지 정해야 할 것이다. 다수의견은 진주의료원 휴업시행의 타당성 여부가 판단범위에 포함되는 지 에 대해 명시적으로 밝히지는 않고 있지만 그 판단내용을 보면 결과적 으로 휴업추진 자체가 부적절하다는 입장을 취하고 있는 것을 알 수 있다. 그러나, 앞서 본 바와 같이 이 사건에서 △△의료원 폐업 및 그 추진절차의 타당성 여부를 판단하지 않겠다고 전제하였다면, 입원환자의 전원 추진, 의 료진 축소 등 폐업의 준비과정에 해당하는 행위의 당부당 판단 또한 적절 하지 않다고 할 것이다. 의료법상 의료기관은 민영, 공영 여부를 떠나 폐업 을 하게 되면 어떠한 진료도 허용되지 않으며, 국민건강보험의 적용도 받지 못하게 된다. 따라서 폐업을 추진하는 병원은 현실적으로 아무런 준비 없이 진료를 계속하다가 폐업당일 바로 진료를 중단할 수는 없는 것이므로 입원 환자의 전원 등 일정한 준비과정이 필요하고, 이는 진료의 단절을 바라지 않는 환자의 요구에도 부합하는 것이다. 이와 같은 맥락에서 △△의료원의 휴업시행은 진료의 단절이 되는 폐업 의 준비과정에서 이루어진 것으로서 폐업추진과 불가분의 관계에 있다고 할 수 있고 그렇다면 폐업의 당부당을 판단하지 않는 전제의 연장선에서 휴업의 당부당도 판단하지 않는 것이 논리일관적이라 할 것이다. 결국 △△의료원의 휴업 및 폐업의 당부당을 판단하지 않는다면, 위원회 는 휴·폐업 추진과정에서 피해환자들에 대한 진료, 투약, 간병 등 의료행위 의 중단이나 방치가 있었는지, 전원을 추진함에 있어 안내를 넘는 강요가 있었는지, 타 병원 이송과정에서 진료의 단절이나 보호 소홀이 있었는지 등 인권침해행위의 존부에 대하여 살펴보면 될 것이다. 나. 내과의사 공백 다수의견은 △△의료원의 폐업이전까지는 의료법 제3조의3(종합병원) 제 1항 제2호에 따라 내과 전문의를 두어 종합병원 요건을 유지할 의무가 있 다고 하면서, 2013. 3. 9. 이후의 △△의료원 내과의사 공백이 피진정인들에 의해 의도되었다고 보고 이는 인권침해라고 판단하였다. 피진정인들이 △△ 의료원의 휴업을 추진하면서 같은 해 3. 20. 내과의사 외에도 공중보건의를 제외한 계약직 의사 11명 전원에게 3월중 자진퇴사를 권고했으므로, 피진정 인측이 내과의사를 충원할 의사가 없었던 사실은 인정된다. 그러나, 의료법 제3조의3 제1항 제2호는 종합병원의 자격요건으로, 동법 제63조 등에 의해 보건복지부가 이의 위반여부를 판단하고 시정명령 등을 하게 되어 있다. 따라서, 만일 내과의사 공백이 의료법 위반이라 하더라도 이는 종합병원 요건을 갖추지 못했다는 의미일 뿐, 즉각 인권침해가 성립되 는 것은 아니다. 위원회는 의료법 위반여부 자체가 아니라 내과의사 공백으 로 인한 환자들의 구체적인 피해여부, 즉 인권침해여부를 조사하고 판단하 는 것이 타당하다. 그런데, 이 사건 피해자 중 조사가 이루어진 내과 환자6)는 피해자4. D, 피 해자5. E, 피해자6. F, 피해자9. I, 피해자11. K, 피해자12. L인데, 이들 중 내 과의사 공백으로 인해 치료 차질이나 중단 등 피해가 있었다고 진술한 사 람은 없다. 오히려 피해자14. N는 "내과의사가 주치의였다가 신경과 ○○○ 의사로 바뀌었는데, 늘 먹던 약만 타 먹으니까 특별한 피해가 없었다"고 진 술하고 있다. 다수의견도 "(내과의사 부재로 인한) 주치의사의 변경으로 입원환자의 생명이나 건강의 악화 여부를 확인하기는 어렵다"며 구체적 피해사실이 발 견되지 않는다는 점을 인정하고 있다. 그러면서도 (내과의사의 공백으로 인 해) "생명권과 건강권이 악화될 소지가 있기 때문에 인권침해이다"라고 판단 하여 피해사실의 발견 없이 피해가 있을지도 모른다는 개연성만으로 인권 침해가 성립한다고 하고 있는 것이다. 위원회의 진정사건에 대한 판단은 증거에 근거하여 인권침해 가해자와 가해사실을 특정하고 그에 상응한 벌칙 등을 권고하는 것이므로, 이 점에서 사법절차와 근본적으로 다르지 않다. 따라서 실제 피해발생여부의 확인도 없이, 피해가 있을지도 모른다는 개연성만으로 인권침해를 인정한 다수의견 의 판단은 논리적 타당성과 객관성, 합리성을 결여하였다고 할 것이다. 다. 공무원의 전원 강요 다수의견은 피진정인들이 피해자들의 전원을 강제했다는 근거로 두 가 6) 피해자 1 한병욱은 내과환자이나 진주의료원 입원시부터 공중보건의가 주치의였다. 지를 들고 있는데, 첫째, △△의료원의 내과의사의 공백 외에 타 진료과목 의 의사 11명의 계약해지를 통해 진료공백을 유도하였다고 주장한다. 피진정인들이 △△의료원 휴업실시와 관련하여 의료진을 축소한 것이 전원 강요에 해당하는지 살펴보면, 피해자들 일부가 내과의사 등 주치의의 공백에 영향을 받아 전원결심을 하였다고 진술하고 있는 것에 비추어 의료 진의 축소가 피해자들의 전원판단에 영향을 미쳤다고 할 수는 있을 것이다. 그러나, 그렇다고 하여 의료진 축소가 바로 전원을 강요한 것이라고 단정할 수는 없다 할 것이다. △△의료원의 의료진 축소는 의료행위가 허용되지 않는 휴업에 따른 조 치이고, 나아가 폐업을 위한 준비행위로 이루어진 것이므로, 의료진 축소가 전원을 강제한 것이라는 주장은 결국 휴·폐업 추진이 전원의 강제요인이었 다는 주장의 동의어 반복에 불과하다. 실제로 이 사건 피해자들 중 이송대 상인 왕○○을 논외로 하면, 피해자9. I(2013. 4. 5. 전원), 피해자3. C(2013. 4. 8. 전원)을 제외한 12명이 △△의료원 휴업이 시작된 2013. 4. 3.까지 전 원하게 된 것을 볼 때, 피해자들의 결정적인 전원 이유는 △△의료원의 휴 업실시와 폐업추진에 있다 할 것이다. 결국 위와 같이 휴업조치의 일부분을 구성하는 의료진 축소가 전원을 강요한 것이라 본다면, 휴업조치, 나아가 폐업이 부당하다는 결론이 되고, 이는 폐업의 당부당을 판단하지 않는다는 가.항의 전제와 모순이 된다. 다수의견은 전원의 강제성과 관련해서 두 번째 근거로, 의사가 아닌 경 상남도의 공무원들이 환자나 그 보호자에게 전원권유 전화를 한 것이 행정 적 강제성을 함유한다고 하고 있는바, 공무원의 전원 권유전화가 왜 행정적 강제성을 함유하는지에 대해서는 "정황적 맥락"에서 보아 그렇다는 막연한 내용 외에 근거나 사유를 명확히 밝히지 않고 있다. 그러나, 이 사건 피해자들의 진술에서 공무원의 전원 권유 중 강요에 해 당될 만한 발언이 있었다는 내용은 발견되지 않는다. 예컨대 피해자 5 E의 보호자 ○○○은 공무원의 전원권유에 대해 "그냥 있겠다"고 했더니 "마음이 변하면 언제든지 지원하겠다"는 말을 들었다고 진술하고 있을 뿐이다. 오히려, 다수의 피해자들은 공무원의 전원 권유가 아니라 최종적으로 주 치의와의 상담을 통해 전원을 결심했다고 진술하고 있다. 이러한 사례로는, 피해자4. D은 "주치의 ○○○가 전원할 병원도 다 알아보고 전원시켜 주었 다", 피해자6. F의 보호자는 "도청 공무원에게 전원 권유 전화를 받았으나 전원의사가 없다고 했으며, 내과의사가 없어 응급 진료시 문제가 될 수 있 다는 주치의의 말을 듣고 전원 하였다", 피해자11. K는 "공무원으로부터 직 접 전화를 받은 사실은 없다", 피해자13. M은 "외과과장이 계약만료된다고 해서 퇴원할 수밖에 없었다"라고 각 진술한 것을 들 수 있다. 이와 관련하여 다수의견은 다시 일부 피해자들이 공무원의 전원 권유전 화에 불안감을 느꼈다는 진술을 부각시키고 있는데, 그러한 진술의 의미는 휴·폐업 추진에 따라 △△의료원에서 계속 치료받기 어려울 것이라는 불안 감으로 해석함이 합리적이지 공무원의 전원 안내 또는 권유전화 자체로 인 한 불안감이라고 해석하는 것은 무리가 있다 할 것이다. 나아가 △△의료원 이 휴·폐업을 추진한다는 사실은 전원 권유전화와는 별개로 이미 널리 알려 져 있던 정보일 뿐만 아니라, 피진정인2.는 공무원들의 전원 안내전화와 별 개로 같은 해 3. 18. 자신의 명의로 △△의료원 내에 <휴업예고 안내문7)>을 게시하여 2주간의 예고기간(2013. 3. 18.~2013. 3. 30.)을 공지한 바도 있다. 한편, △△의료원에는 2013. 4. 3. 휴업개시 이후에도 입원환자가 잔류하 였고(2013. 4. 9. 35명, 2013. 4. 18. 20명, 2013. 4. 22. 9명 등) 심지어 폐업이 후에도 2명의 환자가 장기간 잔류하였는바, 이는 환자나 보호자의 임의적 판단에 따라 전원이 이루어졌다는 반증이 될 수 있을 것이다. 공무원들의 전원안내는 △△의료원의 휴·폐업 추진과정에서의 정보제공과 안내 또는 권유라 할 것이고, 그 과정에서 모욕적 언행, 강요행위가 발견되 지 않는 한 그러한 행정상의 안내만으로 인권침해라고 할 수 없을 것이다. 오히려 그러한 안내나 권유도 없이 휴업과 폐업을 단행하는 것이 환자의 보호측면에서 더욱 문제가 있다고 할 수 있을 것이다. 피진정인측이 휴·폐 업을 추진하는 과정에서 환자들에게 이후 △△의료원에서 계속 치료가 어 렵게 되며 전원 등 그에 대한 대비가 필요하다는 정보를 제공하지 않는다 면 오히려 환자의 선택권을 제한하게 되며, 결과적으로 적절한 진료에 차질 을 줄 수 있기 때문이다. 라. 전원으로 인한 인권침해 다수의견은 전원한 피해자들이 전원으로 인해 건강이 악화되었을 수 있 으므로 인권침해가 인정된다고 주장한다. 그런데, 이 사건 진정의 내용은 전원이전 상황에 있던 피해자들에 대한 전원 강요 등을 주장한 것이지, 전 원이후 상황 특히 사망 등의 사실은 아직 발생하기 전이라서 진정내용에 포함되어 있지 않다. 위원회가 전원강요 판단의 연장선에서 그 결과까지 조 7) 안내문에는 "휴업기간 중에는 환자 진료 등 일체의 진료행의가 이루어 질 수 없으므로 입원환자 분 들께서는 인근 병원을 이용하여 적절한 치료를 받으실 수 있도록 조치"해 달라는 내용이 있다. 사하는 것은 필요할 수도 있을 것이나, 이를 판단범위에 포함시키려면 먼저 판단의 가능성에 관한 고려가 있어야 할 것이다. 피해자의 전원과 사망 사이의 인과관계는 물론 그 영향의 정도를 판단 하려면 이는 당사자의 진술만으로는 부족하고 객관적 자료와 아울러 전문 가의 의학적 감정이나 자문도 필요하다 할 것인바 이 사건에서는 위와 같 은 근거자료가 부족하다. 피해자들의 전원과정에서 일정한 거리의 이동과 전원 후 새로운 병원에 서의 적응 등 피해자 및 보호자들이 겪게 되는 사실상의 불편함은 충분히 예상되지만, 그것만으로 전원과 피해자들의 건강악화나 나아가 사망과의 인 과관계를 함부로 단정할 수는 없는 것으로서 피진정인들에게 책임을 묻는 인권침해가 성립하려면 피진정인들의 행위로 인해 발생한 단순한 불편 이 상의 구체적인 피해사실이 밝혀져야 하고 이러한 피해사실과 전원과의 인 과관계가 인정되어야 한다. 그러나 다수의견은 전원이후 사망한 피해자들의 피해사실 확정과 그 인 과관계에 대해서 객관적으로 입증하지 못한 채 보호자들의 의견이나 진술 에만 의존하여 "전원으로 인한 의료적인 피해에 대하여 직접적인 인과관계 를 입증하기 어렵다고 하더라도 그 위험성만으로 인권침해가 인정된다"는 논리를 펴고 있다. 다수의견은 이 과정에서 전원 후 사망한 피해자들의 몇 가지 사례를 들 고 있는데 이 중에는 사실관계의 착오도 발견된다. 피해자1. A의 경우 다수 의견은 "전원에 의한 불안으로 인하여 전원이후 진통제 투약이 늘어났다"고 주장하나, 전원 후 피해자의 주치의였던 ○○대병원 ○○○의 진술에 의하 면 "전원 전 이미 맹장부위에 고름이 있었고", "암이 진행되면서 통증이 심 해져 진통제 투입량이 늘어났으며", "△△의료원에서 ○○대병원까지는 8Km에 불과하여 전원을 사망원인으로 볼 수 없다"고 진술하고 있는 것이 다. 따라서 다수의견의 이 부분 판단은 근거가 불명확하여 수긍하기 어렵고 이에 관해서는 수사기관의 전문적인 수사와 사법부의 판단에 맡기는 것이 바람직한 사안으로 위원회가 판단하지 않는 것이 적절하다 할 것이다. 마. 기본권 적용 이 사건 진정인은 진정내용과 관련된 기본권으로 "생명권, 건강권, 진료 받을 권리" 등을 주장하고 있다. 그런데 다수의견은 진정인이 주장하는 기 본권 중 건강권의 침해는 인정하면서 생명권, 진료받을 권리에 대해서는 몇 차례 언급만 할뿐 그 기본권 적용이 타당한지 여부, 그 기본권이 침해되었 는지 여부에 대해 명확한 결론을 내리지 않고 있다. 생명권 침해에 관해서는 라.항에서 이 사건에 제출된 근거자료가 부족하 여 위원회가 판단하는 것이 적절하지 않다는 의견을 제시하였기 때문에, "진료 받을 권리"에 대해서만 살펴본다. 진정인이 주장한 "진료받을 권리"는 △△의료원에서 진료 소홀이 없이 정상적 진료를 받을 권리를 주장하는 측면과 전원 강요와 연결시켜 피해자 들이 △△의료원에서 계속 치료받을 권리 등 두 가지를 주장한 것으로 해 석된다. 이중 후자의 △△의료원에서 계속 치료받을 권리에 대해 살펴보면, 진료받을 권리는 보건의료기본법 제5조 및 제6조 등에서 제시하고 있는 바 와 같이 환자가 자신의 건강보호를 위하여 적절한 보건의료 서비스를 받고 정당한 사유 없이 진료를 거부당하지 않는 것 등을 의미하는 것으로서 반 드시 어떤 특정병원에서, 특히 치료를 받던 병원이 △△의료원과 같이 휴· 폐업 등 여러 사정이 있음에도 불구하고 그 병원에서만 치료를 받아야 한 다는 권리가 인정된다고 볼 수는 없을 것이다. 바. 약품 공급 중단 다수의견은 진정인이 인권침해의 중요한 사유로 주장하고 있는 △△의 료원의 약품공급 중단과 관련하여, "약품 공급업체의 공급 중단이 일시 있 었으나, 피해환자가 발생하지 않았다"고 인정사실에서 설시하고 있으면서, 판단부분에서는 이에 관한 판단을 누락하였는바 이는 명백한 오류라 할 것 이다. 그런데, 이 사건 조사보고서에 의하면 약품공급업체의 △△의료원에 대한 약품공급이 일시 중단된 적은 있으나 △△의료원에서 환자에게 약품 공급이 중단된 적은 없는 것으로 확인되었는바, 따라서 이에 대해서는 위와 같은 사실에 기하여 국가인권위원회법 제39조 제1항 제2호 "인권침해행위에 해당하지 아니하는 경우"를 이유로 기각하여야 한다. 사. 권고내용의 적절성 다수의견은 위와 같이 피진정인들이 △△의료원의 진료인력 축소, 공무 원들을 통한 전원강요로 피해자들의 건강권, 생명권을 침해하였다고 인정하 고 이에 기해 보건복지부장관에게 지방의료원의 휴·폐업 과정에서 의료서비 스가 훼손되지 않도록 법과 제도의 개선을 권고하고 있다. 그런데 위와 같 이 권고하기에 이른 근거 즉 구체적으로 기존 법제도의 어떤 미비점이 문 제인지 그러한 문제점이 인권침해와 어떻게 연결되는지 또는 어떻게 개선 되는 것이 바람직한지에 관하여는 아무런 설시나 판단을 하지 않고 있다. 또한 피진정인들의 인권침해를 인정하면서 이들에 대한 조치는 없이 보건 복지부장관에게만 권고를 하는 이유에 대해서도 아무런 설명이 없다. 이러 한 점에서 위 권고내용은 막연하고 불명확하며, 일부 판단유탈이나 이유불 비의 오류가 있다고 할 것이다. 자. 결론 위와 같은 논거에 따라 이 진정사건 중 피해자 1부터 피해자 6까지, 피 해자 8부터 12까지에 대해서는 국가인권위원회법 제39조 제1항 제2호 "인권 침해행위에 해당하지 아니하는 경우"임을 이유로 기각하고, 전원이 피해자 의 사망에 영향을 미쳤다는 내용에 대해서는 판단의 범위에서 제외하는 것 이 타당하다고 판단한다. 11. 위원 한위수의 반대의견 다수의견은 이 사건 중 피해자7. G 관련 부분은 관할 수사기관에 이송 하고, 피해자13. M, 피해자14. N, 피해자15. O 관련 부분을 각하하고, 그 외 피해자들에 대해 피진정인1.과 피진정인2.가 △△의료원의 휴·폐업 과정에서 내과의사의 공백을 초래하고, 공무원을 동원하여 퇴원 및 전원을 강요하는 등의 인권침해를 하였다고 판단하였는바, 위 위원은 피해자7. G 관련 부분 을 이송하고, 피해자13. M, 피해자14. N, 피해자15. O 관련부분을 각하한 것에 견해를 같이하나, 나머지 피해자들에 대하여도 각하하지 아니하고 본 안판단에 나아간 점에 대하여는 견해를 달리하므로 다음과 같이 그 이유를 밝힌다. 국가인권위원회법 제32조 제1항 제5호 본문은 “진정이 제기될 당시 진 정의 원인이 된 사실에 관하여 법원 또는 헌법재판소의 재판, 수사기관의 수사 또는 그 밖의 법률에 따른 권리구제 절차가 진행 중이거나 종결된 경 우”에는 그 진정을 각하하도록 규정하고 있고, 같은 조 제3항은 “위원회가 진정에 대한 조사를 시작한 후에도 그 진정이 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 경우에는 그 진정을 각하할 수 있다”고 규정하고 있다. 그런데 이 사건에 있어 진정사건의 조사 개시 이후인 2013. 5. 6. 피해자 7. G 환자의 피해와 관련하여 보호자 박○○가 인도주의실천의사협의회(대 표 ○○○)와 함께 이 사건 진정의 원인이 된 사실에 대하여 피진정인1.과 피진정인2. 그리고 피진정인1. 소속 복지보건국장을 피고소인으로 하여 창 원검찰청에 고소를 하여 현재 수사가 진행중인 사실은 다수의견이 인정한 바와 같다. 물론, 진정인이나 피해자 전부가 아닌 일부만이 수사기관에 고소하여 수 사가 진행중인 경우에 다른 사람에 대한 진정부분도 각하할 수 있는지에 대하여 의견이 다를 수 있고, 나아가 우리 위원회가 판단을 함에 아무런 지 장이 없을 정도로 충분히 조사가 된 경우에까지 수사가 진행중이라 하여 굳이 각하할 것은 아니라고 할 것이다. 그러나, 이 사건에 대하여 보건대, 피진정인들의 행위가 피해자들의 인 권을 침해하였는지에 대하여는, 진정인이 주장하듯이 피진정인들이 이 사건 △△의료원을 폐업하기로 방침을 정한 행위가 절차적으로나 실체적으로 위 법한 것인지, 아니면 피진정인들이 주장하듯 폐업이 불가피한 것으로서 절 차적으로나 실체적으로 정당한지가 그 판단의 기초이자 핵심을 이룬다고 할 것이다. 이에 대하여, 다수의견은 △△의료원의 폐업의 정당성 여부와 위 의료원 의 폐업추진의 절차와 관한 문제는 국회의 국정조사와 검찰에서 수사중인 사안이므로 판단하지 아니한다고 하면서도 전원강요 등 폐업 추진과정에서 의 개개행위가 피해자들의 인권을 침해하였다고 판단하고 있으나, 만일 △ △의료원의 폐업이 정당하고 불가피한 행위라고 판단된다면 전원종용 등 그 과정에서의 개개행위에 대하여도 폐업을 위한 불가피한 행위로서 정당 화 될 여지가 많다고 하지 않을 수 없을 것이므로 이 사건 △△의료원 폐 업이 정당한지가 먼저 규명되어야만 할 것이다. 그런데 이 사건에 있어서 폐업과정에서의 개개행위에 대한 자료는 많으 나, 막상 이 사건 폐업이 정당한지 즉 이 사건 폐업이 요건을 갖추었는지 이 사건 폐업 자체나 휴업이나 전원종용 등 폐업과정상의 행위가 폐업을 위하여 불가피하였는지의 여부에 대하여는 이를 판단하기에 충분한 조사가 되어 있지는 아니하며, 앞서본 바와 같이 이 사건 진정의 원인이 된 사실에 대하여는 검찰에 고소가 되어 있으므로 검찰수사를 통하여 충분한 자료가 확보되고 그에 대한 판단도 이루어질 것으로 예상된다. 이러한 사정을 감안하면, 피해자7., 피해자13., 피해자14. 및 피해자15. 뿐 만 아니라 나머지 피해자에 대한 부분도 국가인권위원회법 제32조 제3항 "위 원회가 진정에 대한 조사를 시작한 후에 진정의 원인이 된 사실에 관하여 수 사기관의 수사가 진행 중인 경우"임을 이유로 각하함이 상당하다고 판단된다.