교도소의 인터넷편지제도의 폐지에 따른 인권침해

Ⅰ. 진정사건 조사결과 및 판단 1. 진정의 요지 가. 피해자 1~9는 「국가보안법」위반 혐의 또는 건설노조 활동 등으로 교 정시설에 구속되어 있다가 2023. 12. 7. 보석으로 석방되었는데, 구속 중에 법무부가 2023. 10. 4. 인터넷 편지 제도를 폐지함에 따라 외부교통권을 중 대하게 침해당하였다. 나. 피해자 10은 가족 및 지인들과 접견 서신 및 인터넷 편지 제도를 이 용하였었는데, 접견 서신은 접견 당일 수용자에게 전달되는 빠른 의사소통 이었으나 무슨 이유에서인지 피진정인이 접견 서신을 전면 폐지하여 외부 교통권을 침해당하였다. 2. 당사자의 주장 요지 가. 진정인 위 진정요지와 같다. 나. 피진정인 1) 피진정인은 심부름 대행업체의 급증 및 교정시설 음란도서 반입 등 에 대한 대책으로,「교정시설 음란도서 종합대책」(법무부 사회복귀과-5900; 2023. 9. 8.)을 마련하였으며, 후속 대책으로 수용자 심부름 대행업체의 인터 넷 편지를 통한 수용자 간 부정연락 대행 등 악용 사례가 급증하여 사용자 부담 원칙에 맞는 공공행정서비스 제공 등을 위해 「수용자 전자서신 개편 (안)」(법무부 사회복귀과-5940, 2023. 9. 12.)을 마련하여, 2023. 10. 4. 수용 자 인터넷 편지를 폐지하고 e-그린 우편으로 개편.운영하였다. 2) 접견서신(접견 이후에 접견자가 따로 수용자에게 전달하는 서신)은 불법 첨부물 부착, 민원인 또는 담당자에 의한 용지 훼손 발생 시 민원인 및 수용자와의 불필요한 마찰 발생, 인터넷 서신 등 수용자 외부교통권 보 장 수단 다양화, 해당 업무부담 경감 차원에서 2019. 6. 18. 폐지하였다. 3) 또한 인터넷 편지는 교도관을 통한 “타인을 위한 서신 송달 및 전달 행위”에 해당함으로써 「우편법」제2조에 위배될 우려가 있다. 3. 관련규정 별지 기재와 같다. 4. 인정사실 가. 피진정인은 교정시설 수용자에 대한 접견 횟수 초과 및 원거리 거주 등의 사유로 접견이 곤란한 민원인의 편의 증진을 위해 2005년도 인터넷 편지 제도를 도입하여 시행하였다가 2023. 10. 4. 폐지하였다. 나. 인터넷 편지는 수용자의 지인이 법무부 교정본부 홈페이지의 인터넷 서신 메뉴에 들어가 본인인증을 하고 제한된 분량의 서신(1일 1회, 1인/1개 기관, A4 1매 내외)을 작성하면, 해당 수용자가 수용되어 있는 교정시설에 서 해당 서신을 출력하여 내용을 확인 후 해당 수용자에게 전달하는 제도 이다. 다. 피진정인은 2023. 9. 8. 교정시설 내 음란도서 종합대책 및 인터넷 편 지(전자서신) 개편안을 마련하여 시행하였다. 라. 인터넷 편지와 e-그린 우편 개요 및 차이점은 아래의 <표 1>과 같다. <표 1> 인터넷 편지와 e-그림 우편 제도 비교 인터넷 편지 ⇒ e-그린우편 ㆍ 교정본부 홈페이지에서 편지 작성 ㆍ 비용 부담 없음 ㆍ 1일 1개 기관, 1인, 1회 발송 가능 ㆍ 편지 분량 제한(A4용지 1매 이내) ㆍ 글자 입력만 가능 ㆍ 동일한 편지지 ㆍ 예약 발송 불가 ㆍ 발송 후 취소 불가 ㆍ 휴대폰에서 작성가능 ㆍ 우정사업본부 e-그린우편에서 편지 작성 ㆍ 비용 부담(1매 520원~3,620원) ㆍ 발송 제한 없음 ㆍ 편지 분량 제한 없음 ㆍ 붙임 문서, 그림 등 첨부 가능 ㆍ 사용자 기호에 맞는 편지지 선택 ㆍ 3일~40일까지 예약 발송 가능 ㆍ 발송 결재 후 1시간 이내 취소 가능 ㆍ PC에서만 가능 마. 인터넷 편지는 시간의 제약 없이 무료로 사용할 수 있는 편리성으로 일반 편지에 비해 사용자가 크게 증가하여, 교정시설의 전체 서신 유형 중 2022년 현재 절반 가까이를 차지하고 있다. <표 2> 인터넷 편지 이용 현황 바. 접견서신은 舊「수용자 접견업무 지침(법무부예규 제732호, 2005. 8. 22.)」제10조 제1항을 근거로 하여 운영되다가, 인터넷 서신 등 수용자 외부 교통권 보장 수단 다양화로 인한 「수용자 서신업무 간소화 방안」(법무부 사회복귀과-4027, 2019. 6. 18.) 마련으로 2019. 6. 18. 폐지되었다. 5. 진정에 대한 판단 가. 진정인들은 피진정인이 정당한 사유 없이 2023. 10. 4. 인터넷 편지와 접견서신 제도를 폐지함에 따라 피해자들이 외부교통권을 중대하게 침해당 하였다고 진정을 제기하였다. 반면 피진정인은 수용자를 대상으로 한 심부름 대행업체의 급증 및 교정 시설 음란도서 반입 등 불법영업이 급증하여 사용자 부담 원칙에 맞는 공 공행정서비스 제공 등을 위해 「수용자 전자서신 개편(안)」(법무부 사회복 귀과-5940, 2023. 9. 12.)을 마련하여, 2023. 10. 4. 수용자 인터넷 편지를 폐 지하고 e-그린 우편으로 개편.운영하고 있고, 접견서신(접견 이후 따로 접 견자가 수용자에게 전달하는 서신)은 불법 첨부물 부착, 민원인 또는 담당 자에 의한 용지 훼손 발생 시 민원인 및 수용자와의 불필요한 마찰 발생, 인터넷 서신 등 수용자 외부교통권 보장 수단 다양화, 해당 업무부담 경감 차원에서 2019. 6. 18. 폐지하였다고 주장하고 있다. 나. 이에 대해 살펴보면 인터넷 편지 제도의 여러 장점에도 불구하고, ① 인터넷 편지 제도를 이용한 수용자 수발업체(불법도박.주식거래 대행, 수 용자 펜팔 주선 등 수용자를 대신해 밖의 일을 봐주거나 필요한 물품을 대 신 구매 전달해주는 대행업체를 말함. 2023. 11. 현재 법무부가 파악하고 있 는 수용자 수발업체는 약 80여 개)의 각종 불법적인 형태의 영업이 급격히 증가하였고, ② 민원인들이 막대한 양의 편지를 발송하는 사례도 발생하여 이에 따른 예산·인력의 부담 등 교정 행정상의 문제가 발생하고 있으며 (2022년 한 해 교정시설 인터넷 편지는 총 4,302,265건이고, 1명이 최대 12,195건을 받은 사례도 있음), ③ 인터넷 편지 제도를 2023. 10. 4. 부로 폐 지하되, 이를 대신할 수 있는 e-그린 우편 제도를 도입하고 있으며, 또한 접 견서신은 의사교통의 주된 수단이라기보다 수용자와 가족 간 접견 중 의사 전달의 보조적 수단이라 할 것이고, 접견 서신이 아니더라도 일반 서신, E- 그린 우편 등 방식으로 접견 시 부족한 대화 내용을 전달할 수 있다고 판 단되므로, 이러한 피진정인의 조치가 이 사건 피해자들을 포함한 수용자들 의 외부교통권을 침해한 것으로 보기는 어렵다. 이상의 내용을 종합하면 인터넷 편지 제도를 폐지하고 e-그린 우편 제도 를 도입한 피진정인의 행위는 "조사 결과 인권침해에 해당하지 아니하는 경 우"에 해당한다. 6. 결론 이상과 같은 이유로 이 사건 진정은 「국가인권위원회법」제39조 제1항 제2호에 따라 주문 1항과 같이 결정한다. Ⅱ. 인터넷 편지 폐지 등에 대한 의견표명 1. 의견표명의 배경 국가인권위원회(이하 "위원회"라 한다)는 이 진정사건에서 피진정인이 수 용자에게 그동안 허용해 온 인터넷 편지 제도를 폐지한 것은 e-그린 우편 제도라는 다른 대체수단을 제공하는 이상은 피해자들과 다른 수용자들의 외부교통권 침해에까지 이르렀다고 보기 어려워 기각하였다. 그러나 수용자의 외부교통권은 비록 「대한민국헌법」(이하 "헌법"이라 한 다)에 열거되지 아니하였지만 일반적 행동자유권으로부터 도출되는 기본권 이며, 기술 및 사회발전에 따라 이루어져 온 다양한 접견 및 연락 수단, 화 상접견, 전화, 화상전화, 인터넷 편지, e-그린 우편 등은 그 방식에 대한 법 률의 규정 유무와 관계없이 외부교통권을 보장하기 위한 하나의 유형으로, 이러한 수단들이 교정질서나 수용인의 교화에 중대한 위해가 되지 않는 한 외부교통권의 보장을 위해서 폭넓게 인정되어야 할 것이다. 이에 피진정인이 우려하는 각종 문제에 대해서는 수용자의 외부교통권을 “덜 침해하는 방식”으로 제도 운영이 가능할 수 있다는 점에서, 수용자의 외부교통권 보장 강화를 위해 개선이 필요하다고 판단되어「국가인권위원 회법」 제19조 제1호, 제25조 제1항에 따라 아래와 같이 의견표명을 검토하 였다. 2. 참고 기준 가. 헌법 제10조는 “모든 국민은 인간으로서 존엄과 가치를 가지며, 행복 을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다”라고 규정하고 있다. 나. 헌법재판소 1998. 10. 15. 98헌마168 결정은 수용자의 외부교통권에 대해 “접견, 편지수수, 전화통화 등 수용자가 가족 등 외부와 연결될 수 있 는 통로를 적절히 개방함으로써 가족 등 타인과 교류하는 인간으로서 기본 적인 생활관계가 인신의 구속으로 완전히 단절되어 정신적으로 황폐하게 되는 것을 방지하기 위하여 보장되는 인간으로서의 기본적 권리”로 보고 있으며, 헌법재판소 2009. 9. 24. 2007헌마738 결정은 수용자의 외부교통권 은 비록 헌법에 열거되지 아니하였지만 헌법 제10조의 행복추구권에 포함 되는 기본권의 하나로써, 일반적 행동의 자유권으로부터 도출되는 것으로 보고 있다. 또한 헌법 제18조에서는 통신의 비밀 및 자유를 보장하고 있으 며, 이와 같은 기본권은 헌법 제37조 제2항에 따른 기본권 제한의 기본 원 리에 따라 "최소 침해 원칙"이 적용되어야 할 것이다. 다. 국제인권기준 및 다른 나라의 입법례에서는 “서신, 또는 이용 가능 한 통신, 전자, 디지털 및 기타 수단을 통한 의사소통” 등 폭넓은 수단을 통한 외부교통권을 인정하고 있다. 우선 「세계인권선언」제5조 및 우리나라가 1990년에 가입한 「시민적·정 치적권리에 관한 국제규약」제17조에서는 “누구도 잔혹하거나 비인도적이 거나 굴욕적인 처우”를 받지 않음을 규정하고, 동 규약 제10조 제1항에서는 자유를 박탈당한 모든 사람은 인도적으로 또한 인간의 고유한 존엄성을 존 중하여 취급된다고 밝히고 있으며, 제3항에서는 교도소 수감제도는 재소자 들의 교정과 사회 복귀를 기본적인 목적으로 하는 처우를 포함한다고 규정 하고 있다. 피구금자 인권보장과 관련하여 국제사회에서 일반적 원칙으로 인정되고 있는 국제권고기준인 「유엔 피구금자 처우에 관한 최저기준 규칙」(United Nations Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners) 제58조 제1항에서는 “피구금자는 필요한 감독하에 일정 기간마다 가족 또는 친구 와의 의사소통이 다음과 같은 방법으로 허용되어야 한다”라고 선언하면서 그 방법으로 “서신 또는 이용 가능한 통신, 전자, 디지털 및 기타 수단을 통한 의사소통”을 규정하고 있고, 같은 규칙 제106조는 “수형자와 그 가족 의 관계를 쌍방의 최상의 이익을 위하여 바람직한 것으로 유지하고 발전시 키기 위하여 특별한 주의를 기울여야 한다”고 규정하고 있고, 같은 규칙 제 107조에서는 “수형자의 형기가 시작될 때부터 석방 이후의 미래에 관한 배 려를 하여야 하며, 교도소 외부의 개인 또는 기관과의 관계를 유지하고 수 립하도록 권장하고 원조하여 수형자 자신의 사회복귀와 수형자 가족의 최 상의 이익을 촉진하여야 한다”라고 규정하고 있다. 영국의 형집행법(Prison Act) 제4조 제1항에서는 “수용자 및 가족의 최선 의 이익을 위하여 바람직한 관계 유지를 위한 특별한 주의를 기울여야 한 다”고 규정하고 있어 수용자와 가족 사이의 외부교통권은 수감자의 기본권 중에서도 보장의 필요성이 높은 특별한 지위에 있다고 보았다. 3. 의견표명 가. 접견과 서신에 관한 규정은 1950년「행형법」제정(법률 제105호, 1950. 3. 2., 제정) 시 제17조에 최초 도입된 이래, 서신의 봉함 제출 여부에 대한 개정 외에는 사회변화에 따른 추가적인 통신수단의 도입 없이 서신에 대한 규정만을 75년 이상 그대로 유지해 오고 있으며, 인터넷 편지 제도를 시행한 2005년 이후 2023년 폐지 시까지 여러 차례 「형의 집행 및 수용자 의 처우에 관한 법률」(이하 "형집행법"이라 한다) 개정이 있었음에도 인터 넷 편지 제도는 법규정에 명시적으로 반영되지 않고 시혜적인 정책 수단으 로 시행되어 온 것으로 파악된다. 나. 인터넷 편지의 폐지와 관련하여, 피진정인은 ① 수용자를 대상으로 한 수발업체의 각종 불법적인 형태의 영업이 급격히 증가하였고, ② 민원인 들이 막대한 양의 편지를 발송하는 사례도 발생하여 이에 따른 예산·인력의 부담 등 교정 행정상의 문제점이 드러나 2023. 10. 4.부로 폐지하고 e-그린 우편으로 개편하였다고 설명하고 있다. 그런데 설사 피진정인이 교정상 필요에 의해 인터넷 편지의 제한이 필요 하였다 하더라도 이러한 제한의 공익상의 필요와 수용자가 입게 될 외부교 통권 제한의 불이익 및 이에 따른 여러 사정 등을 비교ㆍ교량하여 판단하였 을 때 법규에서 정한 범위를 일탈하였거나 사회 통념상 합리성을 현저히 잃은 경우라면 이는 재량권이 남용되었다고 볼 수 있을 것이다. 이에 대해 살펴보면, 피진정인이 주장하는 ① 음란소설 연재, 불법 주식 거래 대행 등 의 문제는 e-그린 우편 제도를 도입하더라도 문제가 해결되지 않고 동일하 게 문제가 발생할 우려가 있고, 인터넷 편지는 담당 교도관이 그 내용을 출 력하여 전달하게 되므로 그 내용이 불법적인 내용이 담겨있는 경우 형집행 법 제43조에 따라 수신 금지 등이 가능하며, 민원인들이 막대한 양의 편지 를 발송하는 경우는 수용자 개인당 수신 가능한 인터넷 편지 수량을 제한 하는 방식 등으로 수용자의 외부교통권을 “덜 침해하는 방식”으로 제도 운 영이 가능할 것으로 판단된다. 반대로 법무부가 대체 수단으로 제시한 e-그린 우편은 ① 무료인 인터넷 편지에 비하여 1매 발행시 일반 520원, 등기 2,620원, 익일 특급 3,620원의 비용이 소요되고, ② 당일 저녁 12시 이전에 작성하면 다음날 바로 도착하 는 인터넷 편지에 비하여 e-그린 우편은 일반 보통을 신청하는 경우 4~5일 이 소요되어 e-그린 우편이 전자서신을 대체하는 수단이라고 보기 어려운 면이 존재한다. 특히 법무부 <2023 교정통계연보>에 따를 때 2022년 수용자 수신 편지 건수 총 8,940,940건 중 일반 편지 3,113,726건(34.8%), 특수우편물 1,524,949 건(17%), 인터넷 편지 4,302,265건(48.2%)으로 인터넷 편지가 가장 많이 사 용되었다는 점에서 그 편리성을 간접증명한다고 할 것이다. 다. 특히 인터넷 편지 제도는 미결수용자에게 재판 준비상 변호인의 신속 한 조력을 받을 수 있는 수단으로 활용되는 점에서 헌법상 무죄추정의 원 칙을 실현하기 위한 방어권 행사에도 도움이 되고 있고, 원거리에 가족이 살고 있는 경우 접견제도를 보완하는 수단으로 활용되어 수용자가 가족이 나 사회와 단절되는 것을 막을 수 있는 장점이 있으며, 실제 국선변호를 담 당하는 변호사들은 인터넷 편지 제도의 폐지로 변론준비 등 소송수행에 어 려움이 있다는 주장을 제기하고 있다. 아울러 피진정인이 인터넷 편지 제도를 폐지하는 중요한 이유는 수용자 가 이를 무료로 이용할 수 있는 반면, 이를 처리하기 위해 연간 약 1.72억 원의 비용이 소요되고 관련 교도관의 업무부담이 늘어난다는 이유인데, 형 집행법 시행령 제64조에서는 “수용자가 보내거나 받는 편지가 법령에 어긋 나지 않으면 그 회수를 제한하지 않는다”고 규정하고 있어 피진정인의 소 명은 이러한 시행령 취지에도 반하고, 인터넷 편지 폐지로 피진정인 측에 1.72억원의 비용이 절감되는 반면(A4 용지 및 프린터 토너비용과 연간 인터 넷 편지 건수를 통하여 추산함) e-그린 우편사용시 수용자의 가족들은 일반 편지 발송시 22억 3천만원의 비용이 소요(A4 1장 기준)되고, 1장을 초과하 거나 특수 우편으로 발송 시에는 비용 부담이 더욱 가중될 것으로 예측되 는바, 단순히 비용 때문에 수용자들의 외부교통권의 확대가 어렵다는 논리 는 인권 보호와 증진을 우선시해야 하는 국가기관의 입장에서 적절치 않은 주장이라 할 것이다. 라. 피진정인은 또 다른 주장으로 인터넷 편지가 교도관을 통한 “타인을 위한 서신 송달 및 전달 행위”를 함으로써 「우편법」제2조에 위배될 우려 가 있다고 하나, 이미 피진정인은 "우표 판매 업무"를 수행하는 한편 교정시 설 내에서 일반 편지 전달 및 발송 대행 등 업무를 수행하고 있고, 「우편 법 시행령」제7조의2, 「우체국 창구업무의 위탁에 관한 법률」제4조 및 같 은 법 시행령 제7조에 따라 업무를 수탁받아 수행하면 그러한 문제도 해결 될 것으로 기대된다. 마. 이러한 점들을 종합하여 보았을 때, 비록 인터넷 편지가 형집행법에 구체적으로 명시되지 않았지만 편지(서신)의 한 유형이고 외부교통권의 대 상이 된다는 점, 인터넷 편지를 통해 미결수용인의 방어권 보장 및 가족 또 는 사회와의 관계 지속을 도모할 수 있는 점, 인터넷 편지를 통해 발생할 수 있는 문제는 인터넷 편지 제도의 보완 및 관리 강화를 통해 해결이 가 능할 것으로 보이는 점, 인터넷 편지 제도의 운영으로 인한 비용이 소요되 나 대안으로 제시된 e-그린 우편은 인터넷 편지에 비하여 전달에 시간이 더 걸리고 수용자 가족 등이 부담해야 하는 비용이 상당하다는 문제가 있는 등 제반 상황을 고려하였을 때, 인터넷 편지로 인한 단편적인 문제만을 이 유로 18년간 활용해 온 인터넷 편지 제도를 일시에 폐지하기보다 수용자에 대한 외부교통권의 실효성을 보장하는 방향으로 개선하여 운영할 필요성이 있다. 따라서 수용자에 대한 외부교통권의 실효성을 보장하기 위하여, 우정사업 본부와 협의하여 수용자에 대한 e-그린 우편의 배달 기간을 단축하고 모바 일 환경에서도 사용 가능하도록 개선하고, 인터넷 편지 제도의 단점을 보완 하여 인터넷 편지 제도를 부분적으로 재운영할 필요가 있다. 4. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」제19조 제1호 및 제25조 제1항 에 따라 주문 2항과 같이 결정한다.