교정기관 외부도서 반입 제한

1. 진정요지 ..PAGE:2 - 2 - 피진정인은 2019. 11. 11.부터 외부 반입 도서를 통해 들어오는 부정물품 의 반입을 막겠다는 이유로 "수용자 우송·차입도서 합리화 방안"(이하 "이 사건 합리화 방안"이라 한다)을 시행하여 외부 도서의 반입을 불허하고, 교 정기관 내에서 책을 구매한 경우에만 반입을 허용하고 있다. 이는 부당한 제한이다. 2. 당사자들의 주장 요지 가. 진정인 별지 2 기재의 진정내용과 같다. 나. 피진정인 1) 피진정인 1(법무부장관) 가) 사실 관계 당초 법무부 산하 전국 각 교정기관은 외부도서 반입 방식에 있어 「형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률」(이하 "형집행법"이라 한다) 제47 조(신문등의 구독)에 따른 수용자 자비구매방식에 의한 도서반입 이외에, 우편·택배를 이용하여 도서를 반입하거나 또는 민원실에 직접 방문하여 도 서를 반입하는 방식을 허용하였다. 그러다 법무부는 2019. 8. 12. 전국 교정 기관에 이 사건 합리화 방안을 시달하였다. 이 사건 합리화 방안은 수용자의 도서 반입 경로를 수용자 자비구 매방식(형집행법 제47조)으로 일원화하고, 법률도서 등 수용자 권리구제를 위한 도서, 외국인 수용자를 위한 외국어도서, 시각장애인 수용자를 위한 도서, 소장이 교화 또는 건전한 사회복귀를 위하여 특히 필요하다고 인정하 는 도서(종교서적, 학습에 필요한 수험서 등)의 경우 우송?차입 방식을 통 ..PAGE:3 - 3 - 한 도서 반입을 허용하고 있다. 따라서 2019. 11. 11.부터 외부도서 반입을 전면금지하고 교정기관 내에서 도서를 구매할 경우에만 책을 읽을 수 있다 는 진정인의 주장은 사실이 아니다. 나) 부정물품 반입을 차단하기 위한 도서반입 제한의 정당성 (1) 제한의 근거 (가) 법적 근거 보안상 금지물품의 반입 우려로 인한 도서반입의 방식을 제한 하는 것은 선진국 교정기관의 보편적 현상이며, 형집행법상의 소장 허가사 항에 대한 확인적 대책이다. 형집행법 제27조(수용자에 대한 금품 전달)는 수용자 외의 사람이 수용자에게 금품을 교부하려고 신청하는 경우, 수형자 의 교화 또는 건전한 사회복귀를 해할 우려가 있는 때, 시설의 안전 또는 질서를 해칠 우려가 있는 때에는 금품교부를 불허가 할 수 있다고 규정하 고 있다. 최근 헌법재판소는 "이 사건 합리화 방안은 교정기관의 장이 "금품 교부 불허"라는 집행행위를 매개로 하여 수용자의 기본권을 제한하게 될 뿐이고, 특히 이 사건 합리화 방안에 따르면 소장은 일정한 경우 도서 우송?차입을 허가할 수 있는 재량이 부여되어 있어 기본권 침해의 직접성 이 인정되지 않는다."고 결정(헌법재판소 2020. 1. 7.자 2019헌사1067 결정) 한 바 있다. (나) 현실적 근거 법무부는 교정기관에 도서관과 비치도서를 비롯한 다양한 시 설 및 물품이 충분히 제공되지 못한 과거 교정행정의 빈약한 재정상황과 ..PAGE:4 - 4 - 근무여건을 고려하여, 자비구매방식의 도서구입 외에도 우송?차입도서를 거 의 무제한적으로 허용했으며, 동시에 거실 내 소지의 범위도 상당히 광범위 하게 인정하였다. 그러나 무제한적 우송?차입도서의 반복적 반입과 교환 등 으로 인해 다음과 같은 문제가 대두되었다. ① 마약, 담배, 휴대폰 등 광범위한 금지물품이 도서를 가장하여 거실 내로 반입되면서 교정기관의 무질서 난립 ② 경제적 자력 수용자와 무자력 수용자간의 도서 보유의 불공정이 야기되 어 공평한 처우에 문제 발생 ③ 소위 "옥바라지 사설 공급업체"의 음란물 등에 대한 영업적 반입으로 인 해 거실 내 수용질서 붕괴 및 수용자간 성범죄 조장, 업체의 탈법적 상 행위 조장으로 교정교화 프로그램의 부실화 우려 ④ 수용자간의 원칙적 접촉금지가 상당히 완화된 현재에 이르러, 타인 명의 를 도용하여 물품과 금전을 교환하는 "거래적 행위" 발생 ⑤ 반입물품에 대한 검색과 금지물품 단속에 소요되는 교정공무원의 피로도 증가와 부실한 단속에 대한 대규모의 징계 가능성 우려 (다) 소결 일간지구독금지 위헌 확인과 관련된 헌법재판소의 결정(헌법재 판소 1998. 10. 29.자 98헌마4 결정)에서 알 수 있는 것처럼, 구금되고 있는 상태 및 구금시설의 상황상 신문구독은 무한정 인정될 수는 없고 구독할 신문 종류의 제한 등과 같은 합리적인 범위 내의 제한은 필요할 수밖에 없 다. 현재 우리나라는 선진국 경우와는 달리 국가의 예산?재정상의 문제로 교도관 인원이 부족하고, 교정기관 부족으로 수용정원을 훨씬 넘어선 인원 이 수용되어 있는 실정이다. 따라서 무제한적, 반복적으로 들어오는 도서에 ..PAGE:5 - 5 - 부정물품을 은닉하는 현 상황에서 법령 및 현실적 이유로 도서반입이 제한 되는 것은 법규상, 조리상 당연하다. (2) 제한의 정당성 (가) "권리"가 아닌 사실상의 이익 도서를 교정기관 안으로 반입하려는 시도에 따른 허가는 교정 기관의 본질적 특성상 의무적이라고 볼 수 없고, 도서반입이 교정기관 외부 의 개인 이익을 보호하고자 하는 취지가 있다고도 볼 수 없으므로 "권리"의 침해는 그 전제부터 성립되지 않는다. 오랜 시간 교정기관에서 일반국민이 나 수용자는 우송과 차입이라는 일정한 제도의 도입으로 인해 도서를 제공 및 소지하게 되었지만, 이것은 입법자가 의도적으로 부여하고자 했던 것이 아니라 제도의 운영으로 인해 받은 사실상 또는 경제적인 이익에 불과하며, 이를 복효적인 의미에서 법률상 이익이라고도 할 수 없다. 현재 교정기관은 교정기관의 안전과 질서 등을 위해 수건, 덧 버선, 속바지, 장갑 등 생활용품의 영치품 반입을 제한하여 관급 또는 자비 구매할 수 있도록 하고 있다. 교정기관에 우송?차입으로 반입되는 교부물품 은 도서, 소송서류, 의약품(진단서 첨부)이 유일한 실정이다. 이에 반입 제 한 품목에 도서를 추가하여 교정사고를 사전에 차단하고 교정기관의 안전 과 질서를 유지하는 것으로 불가피한 제한이다. (나) 도서반입 제한으로 수용자 피해 발생 여부 수용자는 형벌의 집행을 위하여 격리된 구금시설에서 강제적 인 공동생활을 하게 되므로 헌법이 보장하는 신체활동의 자유 등 기본권에 대한 제한이 불가피한데, 우송·차입에 의한 도서반입을 제한한 데에 따른 ..PAGE:6 - 6 - 수용자들의 불편을 최소화하기 위하여 교도소 내에서 정기적으로 자비구매 절차로 도서를 구입할 수 있고, 비치도서 운영절차에 따라 도서를 대여하고 있다. 자비구매 도서의 경우 도서 정가의 90%로 공급하고, 위 절차를 통하 여 공급되지 않는 도서는 약 17%(2018년, 전국 교정기관 평균)정도인데, 이 러한 경우는 형집행법 제27조(수용자에 대한 금품 전달) 우송·차입 절차를 통하여 반입을 허용하고 있으므로 수용자의 피해는 거의 없다고 할 것이다. (다) 소결 외부인의 우송·차입 도서의 반입을 제한하더라도 자비구매 도 서의 허용, 비치도서의 이용, 일정 부분 도서에 대한 반입의 허용, 건전한 사회복귀 및 교정교화를 고려하여 교정기관장의 반입 허용 등이 가능하므 로, 교정기관의 안전과 질서 유지, 인력사정 등을 고려한 외부인의 우송·차 입 도서의 반입 제한은 정당하다. 다) 결어 진정인이 도서 이용과 관련 외부도서 반입의 전면 금지는 사실이 아니며, 도서반입 제한은 형집행법에 근거한 것으로 도서는 영치금으로 구 매할 수 있고, 영치금이 없는 수용자는 비치도서를 이용할 수 있다. 현황을 조사하여 비치도서 수량을 늘려갈 예정이며, 영치금이 없는 수용자는 적은 금액이지만 지원제도를 시행하고, 작업 장려금을 영치금으로 전환하여 도서를 구매할 수 있게끔 하고, 앞서 언급한 법률도서 등과 당해 교정시설의 장이 건전한 사회복귀와 교정교화를 위해 필요한 도서 등 폭넓 은 예외 사유를 적용하여 도서의 우송·차입을 허용하고 있다. 이에 전면적 금지가 아니라 교정시설의 안전과 질서 유지, 수용자들의 위화감 해소, 허 ..PAGE:7 - 7 - 가 없는 물품 수수 등 규율위반 예방 작용이자, 교정시설 인력 사정을 고려 한 방법상의 불가피한 제한이다. 또한 위에서 살펴본 것처럼 현재 반입이 허용되는 품목은 도서, 소 송서류, 의약품(진단서 첨부)으로, 도서에 대한 단계적 개선이 시행된 것으 로 볼 수 있다. 외부 우송·차입에 따른 도서반입 제한으로 진정인의 처우가 “제한”될 수 있으나, 인신의 확보, 사회방위, 교정교화 등 교정시설의 특수 성을 고려한 최소한의 것으로 권리가 “침해”되는 상황은 발생하지 않는다. 2) 피진정인 2(○○구치소장 외) 법무부 지침에 따라 원칙적으로 우송·차입에 의한 도서반입을 제한하 고 있다. 3. 관련규정 별지 3 기재와 같다. 4. 인정사실 및 판단 진정서, 피진정인의 서면진술서, 법무부 시달 공문 등 피진정인 제출 자 료를 종합하면 인정사실은 다음과 같다. 가. 이 사건 합리화 방안은 도서 반입 경로를 교정기관 내 수용자 자비구 매에 의한 방식으로 일원화하고, 기존에 허용되었던 민원인의 우송 및 차입 에 의한 도서 반입은 원칙적으로 금지하는 방안이다. 법무부는 이 사건 합 리화 방안을 2019. 8. 12. 전국 교정기관에 시달하여, 같은 해 9.~10. 일부 기관 시범 실시하고, 같은 해 11. 11. 전국적으로 시행하였다. ..PAGE:8 - 8 - 나. 이 사건 합리화 방안 시행 이후, 다음 4가지 경우에 해당하는 경우에 는 도서의 우송·차입을 허가할 수 있다. 1) 법률도서 등 수용자 권리구제 및 인권보장을 위해 필요한 도서 2) 외국인 수용자를 위한 외국어도서 3) 시각장애인 수용자를 위한 도서 4) 소장이 교화 또는 건전한 사회복귀를 위하여 특히 필요하다고 인정 하는 도서(종교서적, 학습용 수험서, 자비구매가 불가한 도서 등) 다. 수용자가 자비구매도서를 신청할 경우, 도서명, 저자, 출판사를 기재 하여 제출하면 교정기관은 공급계약을 체결한 업체를 통해 도서를 구입하 여 수용자에게 배부한다. 자비구매도서 공급은 월 2회, 1인당 10권 이내가 원칙이나, 소장의 재량에 따라 공급횟수 및 구매권수를 상향조정할 수 있 다. 라. 최근 5년간 전국 교정기관에서 도서 및 서신 반입과 관련하여 금지물 품이 적발된 사례는 총 37건이다. 5. 판단 가. 조사대상 여부 「국가인권위원회법」제30조 제1항에 의한 진정이 성립하여 위원회가 관할권을 확보하기 위해서는, 국가기관, 지방자치단체 또는 구금·보호시설의 헌법 제10조 내지 제22조의 기본권 침해행위와 이로 인한 구체적인 피해사 실이 전제되어야 한다. ..PAGE:9 - 9 - 본 진정사건 중 19진정0728300, 19진정0914000, 20진정0213500, 20진정 0278900, 20진정0303600의 경우, 국가기관의 업무수행으로 인하여 헌법 제 21조에서 도출되는 알 권리 등 헌법상 기본권을 침해받았다는 주장으로, 구 체적인 피해사실이 특정되어 같은 법에 따른 조사대상에 해당한다. 그러나 진정사건 중 19진정0733101, 19진정0848800, 19진정0850100, 19 진정0871000, 19진정0880500, 19진정0954500, 20진정0278800, 20진정0349100, 20진정0371901, 20진정0513500의 경우, 주 내용이 이 사건 합리화 방안에 대한 일반적인 문제제기이며, 불허처분의 일시와 내용 등 구체적인 피해사 실이 특정되지 않아 위원회의 조사대상 요건을 갖추지 못한 것으로 판단된 다. 나. 별지 2 기재의 연번 1~5 진정에 대한 판단 1) 판단기준 헌법 제21조 등에서 도출되는 기본권인 알 권리는 모든 정보원으로 부터 일반적 정보를 수집하고 이를 처리할 수 있는 권리를 말하는데, 여기 서 "일반적"이란 신문, 잡지, 방송 등 불특정다수인에게 개방될 수 있는 것 을, "정보"란 양심, 사상, 의견, 지식 등의 형성에 관련이 있는 일체의 자료 를 말한다. 신문과 도서의 열람은 라디오 청취 및 텔레비전 시청과 함께 수 용자가 제한된 범위에서나마 구금 또는 수용시설에서 자유로운 의사형성의 전제가 되는 정보에 접근할 수 있는 기본적인 수단이라는 점에서, 신문과 도서의 열람을 제한하는 것은 알 권리에 대한 제한이 된다(헌법재판소 2016. 4. 28.자 2012헌마549 결정). 이러한 알 권리의 보장의 범위와 한계는 헌법 제21조 제4항, 제37조 ..PAGE:10 - 10 - 제2항에 의해 제한이 가능하고 장차는 법률에 의하여 그 구체적인 내용이 규정되겠지만, 알 권리에 대한 제한의 정도는 타인의 기본권을 침해하지 않 으면서 동시에 공익실현에 장애가 되지 않는다면 가급적 널리 인정하여야 한다(헌법재판소 1991. 5. 13.자 90헌마133 결정). 이 사건 합리화 방안은 도서 반입 경로를 제한하는 것으로, 수용자들 의 도서열람 행위 자체를 직접적으로 제한하는 것은 아니다. 그러나 교정기 관에 구금되어 있는 현실을 고려할 때, 알 권리를 실현하는 주요 수단인 도 서에 대한 접근을 수용자의 자비구매 방식으로 한정하는 것은 도서열람에 대한 제한, 곧 알 권리에 대한 제한으로 이어질 수밖에 없다고 봄이 합리적 이다. 또한 수용자의 자유롭고 폭넓은 도서 열람은 수용 목적인 교정·교화 에 도움을 주어 그 자체로 교정기관의 안전과 질서유지에 기여하는 바가 크고, 본질적으로 공익에 해가 되는 행위라고 보기 어려운바, 원칙적으로 이를 최대한 보장해주는 것이 형집행법의 입법목적에도 부합한다고 할 것 이다. 2) 이 사건 합리화 방안의 법적 근거 피진정인 1은 현재 우송·차입도서가 교정기관 내 부정물품 반입의 주 요 수단으로 악용되고 있다고 판단하고, 이러한 상황을 해소하고자 불가피 하게 수용자의 자비구매 방식 외의 도서 반입을 원칙적으로 금지하는 이 사건 합리화 방안을 추진하였고, 이는 형집행법 제27조(수용자에 대한 금품 전달)에 근거한 것으로서 정당하다고 주장한다. ..PAGE:11 - 11 - 이에 대한 법적 근거를 검토해보면, 수용자는 원칙적으로 서신·도서, 그 밖에 수용생활에 필요한 물품을 소지할 수 있으며{형집행법 제26조(수용 자가 지니는 물품 등)}, 수용자 외의 사람이 수용자에게 도서 교부를 신청 할 경우, 교정기관은 같은 법 제27조(수용자에 대한 금품 전달)에 따라 “1. 수형자의 교화 또는 건전한 사회복귀를 해칠 우려가 있는 때 및 2. 시설의 안전 또는 질서를 해칠 우려가 있는 때”에 해당하지 아니할 때에는 교부를 허가하여야 한다. 위 규정을 구체화한 같은 법 시행규칙 제22조(전달금품의 허가) 제3항 및 「영치금품 관리지침」(법무부예규 제1248호, 2020. 3. 16.) 제 22조(물품교부 및 반환) 제5항을 살펴볼 때에도, 수용자 외의 사람이 수용 자에게 도서 교부를 신청할 경우, 교정기관은 6가지 특별한 사유에 해당하 지 아니할 경우 교부를 허가하여야 한다. 이상의 규정들을 종합할 때, 수용자 외의 사람이 수용자에게 도서 교 부를 신청할 경우, 이를 불허하는 것은 형집행법 제27조 및 같은 법 시행규 칙 제22조 제3항 각 호의 사유가 있을 경우에만 가능하며, 도서 교부를 받 을 권리를 보호하는 객관적인 입법 의사를 고려할 때, 불허 사유가 있는지 는 각 교부 신청 시마다 구체적으로 판단되어야 하고, 그 입증 책임 역시 불허 처분을 하는 교정기관에 있다고 해석하는 것이 타당하다. 그런데, 피진정인 1은 원칙과 예외를 반대로 적용하여, 수용자 외의 사람이 수용자에게 도서 교부를 신청할 경우 일반적으로 불허하도록 하는 지시를 시달하였는데, 이 사건 합리화 방안에서 정한 4가지 반입 허용 도서 에 해당하지 않는다는 사유로 불허하는 것은 법령에서 예정하지 않은 사유 로 구체적인 판단 없이 도서 반입을 제한하는 처분이다. 이는 수용자가 도 서를 소지하고, 외부로부터 자유로이 구독, 교부받을 수 있도록 보호한 객 ..PAGE:12 - 12 - 관적인 입법 의사에 반하는 업무방식이며, 도서 반입을 불허할 수 있는 사 유인 형집행법 제27조 및 같은 법 시행규칙 제22조 제3항 각 호의 사유에 해당하는지를 구체적으로 판단하지 않은 일반적인 불허 처분들은 부당하다 고 할 것이다. 3) 이 사건 합리화 방안의 정당성 우송·차입 도서가 부정물품 반입수단으로 이용될 수 있고, 이 사건 합리화 방안은 이를 원천적으로 차단함으로써 보안검색 시 적발되지 못한 부정물품의 반입을 방지하는 데 어느 정도 효과적인 방법임은 인정할 수 있다. 그러나 우송·차입 도서 외에도, 최근 5년간(2015.~2019. 8.) 교도관(10 건), 수용자 은닉(52건) 등 여러 경로를 통해 부정물품 반입이 시도되고 있 어, 도서의 반입을 제한함으로써 부정물품의 반입을 차단하고 교정시설의 안전과 질서를 제고한다는 목적을 달성할 수 있는지는 의문이 있다. 또한, 전국 교정기관의 1일 평균 수용인원(2017년 기준)이 57,298명인데 반해 5년 간 도서 및 서신 관련 부정물품 반입 적발 사례가 37건이라는 사실을 고려 하면, 우송·차입 도서의 반입을 일반적으로 금지하여야만 할 정도로 제한이 불가피한 상황이라고 보기도 어렵다. 한편, 피진정인 1은 이 사건 합리화 방안 시행 이유 중 하나로, 교정 인력 부족에 따른 불가피성을 들고 있다. 우리 위원회는 교정시설 방문조 사, 진정사건 조사 과정에서 교정현장의 인력부족에 따른 고충을 듣고 있 다. 현실적으로 수용 인원의 증가에 비해 교정인력 충원은 미미하여 교정인 력 충원이 필요하다는 현장의 요청에 공감한다. 그러나 교정인력의 증대 문 제는 원칙적으로 국가가 예산확보 등을 통해 해결해야할 사안인데, 인력 부 족의 문제를 수용자의 기본권을 제한하는 방식으로 풀어가려는 정책은 납 ..PAGE:13 - 13 - 득하기 어렵다. 또한, 피진정인 1은 자비구매가 어려운 도서에 대해서는 상담을 통해 우송·차입을 허가해주는 등 예외 규정을 마련하여 수용자의 피해를 최소화 하고 있다고 주장한다. 그러나 현재 이 사건 합리화 방안이 시행 초기임을 감안하더라도, 전국 교정기관별로 도서반입 신청 횟수와, 신청 대비 허가 비율이 일정하지 않으며 유의미한 차이가 있다. 이를 토대로 살펴보면, 교 정기관의 안내 미비로 수용자들이 신청을 통해 우송·차입 도서의 교부를 요 청해볼 수 있다는 사실 자체를 인지하지 못하고 있을 가능성을 배제하기 어려우며, 피진정인 1이 대표적인 우송·차입 허용 도서로 제시하는 종교도 서에 대한 반입 제한 사례가 확인되는 등 담당 교도관의 자의적인 판단에 따라 도서 교부가 제한되는 사례도 발견된다. 법익의 균형성 측면에서도, 이 사건 합리화 방안의 시행에 따라 우 송·차입 도서의 반입을 금지함으로써 달성하고자 하는 "교정기관의 안전과 질서"라는 공익의 효과는 불분명한 반면, 수용자들은 △교정기관 내 엄격한 도서구입 절차로 도서에 대한 접근을 포기할 수 있다는 점, △신간 정보 등 방대한 도서정보에 대한 접근이 어려워 폭 넓은 도서 선택권이 제한된다는 점, △외부 조력자 등이 제공하는 도서에 접근할 기회가 제한된다는 점에서 침해되는 권리가 중대하다고 할 수 있다. 따라서, 피진정인 1은 이 사건 합리화 방안이 수용자의 권리를 직접 적으로 제한하지 않는다고 주장하나, 이 사건 합리화 방안은 우송·차입 도 서의 교부 여부를 형집행법 제27조 및 같은 법 시행규칙 제22조 제3항 각 호의 사유에 해당하는지에 대한 구체적인 검토 없이 일반적으로 제한함으 ..PAGE:14 - 14 - 로써, 진정인 및 피해자의 알 권리를 침해하였다고 판단된다. 4) 소결 종합하면, 우송·차입 도서의 반입을 제한하는 것은 형집행법 제27조 에 근거하고 있고, 이 사건 합리화 방안은 교정시설 내 부정물품 반입의 매 개물 제한과 교정인력의 효율적 운영을 목적으로 하고 있으므로 정당하다 할 수 있다. 그러나 도서는 형집행법 제26조에 따라 원칙적으로 교정기관에 반입 이 가능한 극히 제한된 품목 중 하나로, 이는 인간의 삶에서 도서가 지니는 가치와 의미를 인정하는 입법자의 의도가 반영된 것이라고 볼 수 있으므로 교정기관 내 도서반입 제한은 필요 최소한으로 그쳐야 한다. 결국, 교정기관 내 우송·차입 도서의 반입을 원칙적으로 제한하는 이 사건 합리화 방안은 그 목적을 달성할 수 있는 수단으로 적절하지 않을 뿐 만 아니라, 침해의 최소성, 법익의 균형성도 지키지 못하여 과잉금지원칙에 위반되며, 법규에서 정한 원칙과 예외를 반대로 적용하면서 수용자의 권리 를 필요 이상으로 제한한 조치이므로 헌법 제21조에서 보장하는 수용자들 의 알 권리를 침해하였다고 판단된다. 6. 결론 이상과 같은 이유로 별지 2 기재의 연번 1~5 진정은 「국가인권위원회법」 제44조 제1항 제2호에 따라 주문 2와 같이 결정하고, 별지 2 기재의 연번 6~15 진정은 같은 법 제32조 제1항 제1호에 따라 주문 1과 같이 결정한다.