교정시설 수용자의 인권 보호를 위한 형집행법령 개정 방안 권고의 건

Ⅰ. 검토 배경 법무부는 2019. 4. 23. 개정되어 2019. 10. 24.부터 시행된 형집행법 제5조 의2에 따라 2020. 11. "제1차 형의 집행 및 수용자 처우에 관한 기본계획"(이 하 "기본계획"이라 한다)을 수립하였고, 형집행법 및 같은 법 시행령·시행규 칙」(이하 "형집행법령"이라 한다)의 전면 개정을 추진할 계획임을 발표하였 다. 국가인권위원회(이하 "위원회"라 한다)는 법무부의 기본계획 발표 이후 2022년 인권상황 실태조사 과제 중 하나로 "교정시설 수용자의 인권 및 처 우 개선방안에 대한 연구 - 「형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률」중 심으로"(이하 "2022년 위원회 실태조사"라 한다)를 선정하여 연구용역을 실 시하였다. 이에 위원회는 「국가인권위원회법」제19조 제1호 및 제25조 제1항에 근 거하여 2022년 위원회 실태조사, 교정시설 관련 진정 및 권고 현황 등을 종 합적으로 고려하여 교정시설 수용자의 인권 보호 및 처우개선의 관점에서 형집행법령 전면 개정 방안에 대하여 검토하였다. Ⅱ. 판단 및 참고기준 「대한민국헌법」(이하 "헌법"이라 한다) 제10조, 제11조 및 제12조, 형집행 법령, 유엔 「시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약」(이하 "자유권 규약"이 라 한다)을 판단기준으로 하고, 헌법재판소 결정, 대법원 판례, 위원회 결정 례, 법무부 교정통계연보, 유엔 「피구금자 처우에 관한 유엔 최저기준 규칙 」(이하 "넬슨만델라규칙"이라 한다) 등을 참고 기준으로 하였다. Ⅲ. 판단 1. 과밀수용 해소를 위한 제도적 기반 마련 가. 현황 및 문제점 위원회의 조사 결과에 따르면 전국 교정시설 중 2017. 12. 31. 기준 수용 정원을 초과하여 100% 이상을 수용하고 있는 시설이 43개로 전체 52 개 기관 중 81.1%를 차지하였으며, 130% 이상인 시설도 12개로 전체의 22.7%에 달하는 것으로 조사되었다(위원회 2018. 11. 5. 17직권0002100·16진 정0380801 등 25건(병합) 구금시설 과밀수용으로 인한 수용자 인권침해 직 권조사 등 결정). 아울러, 최근 3년간 과밀수용과 관련하여 위원회에 접수된 진정의 숫자도 93건(2020), 109건(2021), 136건(2022)으로 지속적으로 증가하 였다. 법무부가 발행한 「2023 교정통계연보」에 따르면 최근 5년간 교정시설의 수용률(수용인원/수용정원)은 114.5%(2018), 113.8%(2019), 110.8%(2020), 106.9%(2021), 104.3%(2022)로 지속적으로 감소하고는 있지만, 여전히 수용 정원을 초과하고 있다. 1) 위생·의료 과밀수용이 초래하는 가장 대표적인 문제는 미흡한 위생과 의료의 영역이다. 이러한 문제의 가장 대표적인 예로는 2020. 12. 서울동부구치소에 서 발생한 코로나19 바이러스 집단감염 사태를 들 수 있다. 밀집·밀접·밀폐 라는 이른바 "3밀"의 환경에 놓인 교정시설의 특성으로 인해 감염병이 전파 되기 시작하자 적시에 적절한 대응을 하지 못해 대규모 감염 사태를 초래 했다. 이 과정에서 교정 및 의료인력 부족, 거실 부족 등의 상황에서 유증 상자 분리 수용 등의 방역 대책이 제대로 이루어지지 못하면서 감염병 확 산을 더욱 부추기게 되었다. 심지어 수용자 가운데는 사망에 이르는 사례도 발생하였다(위원회 2021. 5. 12. 결정 21진정0037701 코로나19 확진 수용자 에 대한 의료조치 미흡 등에 의한 사망). 2) 교정사고 유발 과밀수용은 수용자 간 폭행 사고, 수용자의 입실 거부 등으로 이어 져 징벌 및 교정사고의 증가를 초래하기도 한다. 2016년 국회 법제사법위원 회의 국정감사에서는 수용 정원이 같거나 비슷한 교정시설을 비교하였을 때, 수용률이 높은 곳에서 폭행·치상 등의 교정사고 발생 건수가 더 많다는 지적이 제기되었다. 「2023 교정통계연보」에 따르면, 최근 5년간 징벌 부과 및 교정사고 발생 건수와 비율도 지속적으로 증가하고 있어, 수용 정원을 초과하는 높은 수용률이 일정 부분 영향을 끼쳤다고 볼 수 있다. 3) 분류 수용 및 개별 처우 저해 형집행법은 분류 수용을 원칙으로 하고 있으나 과밀수용은 이러한 원칙을 저해하여 수용자 특성에 따른 개별 처우를 어렵게 하고, 궁극적으로 는 수형자의 교정교화와 건전한 사회복귀의 도모라는 형집행법령 본연의 취지에도 부정적인 영향을 끼치게 된다. 4) 미결수용자의 처우 제한 과밀수용 상태에서는 미결수용자의 처우가 특히 문제가 된다. 미결 수용자는 형이 확정되지 않은 상태로 수형자와는 법적 지위가 다르기 때문 에 기본권 제한이나 처우상 달리 대우받아야 한다. 그러나 미결수용자를 수 용하는 구치소가 부족하여 교도소에 수용되어 있는 미결수용자도 다수 있 으며, 구치소에 수용되었다고 하더라도 과밀수용으로 인해 외부 접견이 제 한되는 등 외부교통권을 충분히 보장받지 못하고 있다. 나. 개정방안 위와 같이 과밀수용은 열악한 시설·환경과 맞물려 수용자 간의 긴장 과 갈등 고조로 인한 교정사고 요인으로 작용하고, 수용자의 인권을 고려한 개별화된 교정 프로그램의 작동을 거의 불가능하게 하며 수형자의 재사회 화에도 부정적으로 작용할 수 있다. 헌법재판소는 형집행법령에 1인당 수용 기준 면적, 정원 초과 수용 금지 와 관련된 규정을 명시적으로 규정할 필요성이 있음을 간접적으로 밝힌 바 있으며(헌법재판소 2016. 12. 29. 2013헌마142 구치소 내 과밀수용행위 위헌 확인 결정), 법원에서는 2㎡ 미만의 면적에 수용자를 수용하는 것은 수인한 도를 초과하여 위법한 것으로 국가배상 책임이 있다고 판결하여(대법원 2022. 7. 14. 선고 2017다266771, 2020다253287 판결) 국가가 교정시설 과밀 수용 문제를 해결해야 할 법적 의무가 더욱 명확해졌고, 이에 따라 형집행 법령 개정 사항에는 과밀수용 해소에 관한 내용을 반영할 필요가 있다. 국내법도 이와 같은 원칙을 반영하여 형집행법 제14조는 “수용자는 독거 수용한다”라고 규정하고 있고, 같은 법 제6조 제2항 후단은 “특히, 거실은 수용자가 건강하게 생활할 수 있도록 적정한 수준의 공간과 채광·통풍·난방 을 위한 시설이 갖추어져야 한다”라고 규정하고 있다. 그러나 "적정한 수준" 에 대해 형집행법령에 구체적인 기준이 마련되어 있지는 않다. 이와 관련하 여 국제권고기준인 넬슨만델라규칙 제12조는 “개개의 피구금자마다 야간에 방 한 칸이 제공되어야 한다”라고 명시하여 피구금자의 독거수용을 원칙으 로 하고 있고, 같은 규칙 제13조는 “모든 거주 설비, 특히 모든 취침 설비 는 기후상태와 특히 공기의 용적, 최소건평, 조명, 난방 및 환기에 관하여 적절한 고려를 함으로써 건강유지에 필요한 모든 조건을 충족하여야 한다” 라고 규정하는 점을 참고할 필요가 있다. 다만 법무부는 훈령·예규 등 자체 행정규칙으로 이와 관련한 기준을 정하 고 있다. 특히, 가장 중요한 수용거실의 기준 면적과 관련하여 법무부 예규 인 「수용구분 및 이송·기록 등에 관한 지침」에서 혼거실은 2.58㎡당 1명을 수용 정원으로 규정하고 있다. 법무부 훈령인 「법무시설 기준규칙」은 증·개 축, 기타 시설의 취득 및 배정을 하는 경우 혼거실은 수용자 1인당 3.40㎡ 를 기준으로 삼도록 하고 있다. 그러나 이러한 기준은 대외적 구속력이 없 는 내부 지침에 불과하고, 현실적으로도 이를 준수하지 못하고 있다. 따라서 교정시설 내 수용자가 인간다운 생활을 할 수 있는 최소한의 공 간을 확보하는 것은 교정의 최종 목적인 재사회화를 달성하기 위한 가장 기본적인 조건이자 기본권 실현과 관련된 본질적인 사항에 해당하므로 기 본권 제한에 관한 법률유보 원칙에 따라 국내 교정시설 수용 사정, 해외 각 국의 사례 등을 고려하여 1인당 적정한 수용 면적을 법령에 규정할 필요가 있다. 이와 함께 과밀수용 금지 원칙을 명문으로 규정할 필요가 있다. 독일의 「 행형법(Strafvollzugsgesetz)」제146조 제1항은 “구금실에는 허용된 숫자 이 상의 인원이 수용되어서는 아니 된다”라고 규정하고 있고, 제2항은 “이에 대한 예외는 단지 일시적으로 감독관청의 동의에 의해서만 허용된다”라고 규정하고 있다. 교정시설의 규모와 설비를 구체적으로 규정하고 과밀수용 금지 원칙을 명시하는 것은 행정권의 자의적 행사를 방지하고 명확한 법적 기준을 제시 함으로써 초과수용의 위법성 여부를 국민들이 예측할 수 있도록 하여 과밀 수용으로 인한 사회적 문제의 확산을 사전에 예방하기 위한 것이다. 따라서 독일의 「행형법」제146조를 참고하여 형집행법령에도 원칙적으로 과밀수용 을 금지하는 명시적인 규정을 두고 극히 제한적인 상황에 대해서만 예외를 허용하도록 규정하여야 한다. 2. 의료 처우 강화 가. 현황 및 문제점 법무부는 수용자가 부상을 입거나 질병에 걸린 경우 교정시설 내에 서 1차적으로 진료를 받을 수 있도록 하고 있다. 「2023 교정통계연보」에 따 르면 최근 5년간 교정시설 내 진료 현황은 매년 680만 명 이상을 기록하고 있고, 이 가운데 투약 처방이 95% 이상의 비중을 보이고 있으며, 의학적 상 담, 처치, 혈액투석, 수술 순으로 높은 비중을 차지하고 있다. 또한, 법무부 는 시설 내 진료 이외에 외부 의료기관과 협력하여 원격진료를 실시하고 있다. 최근 5년간 원격의료 건수는 지속적으로 증가해 왔으며, 정신건강의 학과 진료의 비중이 74~88%로 절대 다수를 차지하고 있다. 위와 같은 상황에서 2008년부터 2022년까지 위원회에 접수된 교정시설과 관련한 진정사건 중 의료 및 건강에 관한 진정은 25.6%를 차지하고 있다. 위원회는 교정시설 수용자의 건강권 및 의료 처우에 관한 사항을 점검하기 위하여 2016년 "구금시설 건강권 실태조사"를 실시하고, 2017. 5. 유엔고문방 지위원회가 대한민국 정부에 수용자의 의료접근권 보장을 권고한 내용을 토대로 2018. 8. 법무부에 구금시설 수용자 건강권 증진을 위한 개선방안을 권고하였다. 이에 대해 법무부는 위원회에 의료인력 확충 등 전향적인 이행 계획을 통지한 바 있다. 그러나 2021년 10개 교정시설을 대상으로 실시한 방문조사에서 교정시설 수용자 1인당 의료예산이 국민 1인당 경상의료비의 12%에 불과하고, 교정 시설 내 의사는 정원 117명 대비 현원 89명으로 약 25%의 인력이 부족한 것으로 나타났다. 이에 대해 위원회는 법무부장관에게 차년도 의료예산을 전년도 실집행액 수준으로 현실화할 수 있도록 노력할 것을 권고하고, 기획 재정부장관에게 이에 소요되는 예산이 최대한 반영될 수 있도록 노력할 것 을 권고하였다(위원회 2022. 5. 13. 21방문0000300 2021년 교정시설 방문조 사에 따른 수용자 인권증진 개선 권고 결정). 나. 개정방안 위와 같은 상황은 형집행법령상 의료나 진료 등에 관한 조항이 미비 된 까닭이라기보다는 교정시설 내 의료체계 구축이 미흡하고 의료인력 및 관련 예산 부족 등이 주요한 원인이 된다고 볼 수 있다. 관련하여 위원회는 수용자의 의료 처우 보장을 위한 예산 확보, 인력 보강, 원격진료 확대, 수 용자의 건강을 고려한 거실 환경 개선, 실외 운동 시간 보장 등의 대책 마 련을 수 차례 권고하였고, 법무부도 이를 이행하기 위한 노력을 지속적으로 기울이고 있다. 따라서 의료 처우에 관련된 개별적이고 구체적인 세부사항을 개정방안에 포함하는 것보다는, 보다 근본적인 문제점으로 지적되고 있는 의료체계 구 축 및 관련 예산을 확보할 의무를 명시하는 방향으로 개정할 필요가 있다. 즉, 형집행법 제5조의2에 따라 5년마다 수립되는 형의 집행 및 수용자 처우 에 관한 기본계획에 의료체계 구축 및 의료예산 확보에 관한 사항을 포함 하도록 규정하는 것이 필요하다. 또한 넬슨만델라규칙 제27조에서 “모든 피구금자는 응급상황 발생 시 즉 시 의료지원을 받을 권리가 있다. 전문적 치료 또는 외과수술을 요하는 피 구금자는 특수 교정시설 또는 국·공립병원으로 이송되어야 한다”라고 명시 하고 있는바, 이러한 국제권고기준을 고려할 때 교정시설은 수용자 중 중환 자 및 응급환자가 발생했을 때 공공의료체계 내에서 신속하고 적절한 치료 를 받도록 하여야 한다. 이와 관련하여 위원회는 앞선 결정에서 교정시설 내 치료가 어려운 수용 자를 대상으로 형(구속)집행정지 제도를 적극적으로 활용할 필요가 있다고 권고하였다. 그러나 현재는 법무부 예규인 「수용자 의료관리지침」제9조에 서 “중환자 및 응급환자는 신속히 외부의료시설에 이송진료하고, 수용생활 을 지속할 수 없는 중증환자는 관계기관과 협조하여 형집행정지 또는 구속 집행정지 건의 등의 조치를 취하여야 한다”라고 규정하고 있는데, 이를 형 집행법령상 의무로 격상하여 규정함으로써 중환자 및 응급환자에 대한 형 집행정지, 귀휴 제도 등을 적극 활용할 수 있는 법적 근거를 마련할 필요가 있다. 3. 외부교통권의 실질적 보장 가. 접견 1) 현황 및 문제점 형집행법 제41조 제1항은 수용자가 교정시설의 외부에 있는 사람 과 접견할 수 있다고 규정하여 원칙적으로 접견권을 인정하고 있으면서도 같은 조 제4항에 따라 접견 시 증거 인멸의 우려나 형사 법령에 저촉되는 행위를 할 우려가 있는 등 일정 요건에 해당하면 교도관은 수용자의 접견 내용을 청취·기록·녹음 또는 녹화할 수 있다. 단, 형집행법 시행령 제62조에 따라 미결수용자가 변호인과 접견하거나 수용자가 소송사건의 대리인인 변 호사와 접견하는 때에는 수용자의 접견에 교도관이 참여할 수 없다. 법무부 훈령인 「수용관리 및 계호업무 등에 관한 지침」제132조는 청취· 기록 외에 의무적인 녹음·녹화 대상자를 구체적으로 규정하고 있는데, 미결 수용자, 조직폭력수형자, 마약류수형자, 관심대상 수형자, 규율위반으로 조 사 또는 징벌집행 중인 수형자, 추가사건으로 수사 또는 재판 중인 수형자 등이 그 대상이다. 위원회는 약 2년간 183회에 걸쳐 교도관이 수용자의 접견에 참여하여 청 취·기록 등을 하게 한 구치소장에게 각 접견별로 구체적인 필요성을 판단하 여 청취·기록 여부를 결정하도록 업무 절차를 개선할 것과 법무부장관에게 교정기관이 수용자 접견시 교도관 청취·기록에 관한 규정을 자의적으로 해 석하여 수용자의 접견교통권과 사생활의 비밀과 자유를 과도하게 제한하지 않도록 재발방지 대책을 마련할 것을 권고하였다(위원회 2018. 11. 14. 18진 정0514300 수용자 접견 시 교도관 청취·기록으로 인한 인권침해 등 결정). 한편 형집행법 시행령 제58조 제2항에 따라 수용자의 접견 시간은 회당 30분 이내로 정하고 있고, 예외적으로 제59조의2 제1항에 따라 변호사와의 접견 시간은 회당 60분으로 규정하고 있다. 접견 횟수는 같은 조 제3항에 따라 수형자는 월 4회이며, 변호사와의 접견 횟수는 월 4회까지 추가로 인 정하고 있다. 미결수용자는 같은 시행령 제101조에 따라 접견 횟수를 일 1 회로 하고, 변호사와의 접견은 그 횟수에 포함되지 않는다. 수용자의 변호사와의 접견권은 형집행법 시행령 제59조의2 제3항 및 제4 항에 따라 소송사건의 수 또는 소송 내용의 복잡성 등을 고려하여 특히 필 요하다고 인정되는 경우에 소장은 그 시간 및 횟수를 늘릴 수 있고, 반대로 접견 수요나 접견실 사정 등을 감안하여 줄일 수 있다. 다만 줄어든 시간과 횟수는 다음 접견 시에 추가하도록 노력할 것을 규정하고 있다. 위와 같이 수용자의 접견 횟수와 시간의 상한 기준을 규정하면서도 소장 에게 그 연장 또는 단축의 재량을 폭넓게 인정하고 있는바, 소장의 결정에 따라 수용자의 재판청구권, 변호인 조력권 등이 부당하게 제한되는 상황이 발생할 우려가 있다. 또한 형집행법 제42조는 일정한 사유가 발생하면 접견이 진행중이라고 하더라도 이를 중지할 수 있도록 규정하고 있다. 구체적으로는 범죄의 증거 를 인멸하거나 인멸하려고 하는 때, 마약·전자기기·주류·담배·현금·음란물 등 금지물품을 주고받거나 주고받으려고 하는 때, 형사 법령에 저촉되는 행 위를 하거나 하려고 하는 때, 수용자의 처우 또는 교정시설의 운영에 관하 여 거짓사실을 유포하는 때, 수형자의 교화 또는 건전한 사회복귀를 해칠 우려가 있는 행위를 하거나 하려고 하는 때, 시설의 안전 또는 질서를 해하 는 행위를 하거나 하려고 하는 때가 그에 해당한다. 2) 개정방안 수용자의 접견권은 헌법에 직접 열거되어 있지는 않지만 제10조의 행복추구권에 포함되는 기본권의 하나로서 일반적 행동자유권에서 도출할 수 있고, 이는 수형자의 교정교화 및 건전한 사회복귀와 미결수용자의 가족 및 사회와의 관계 지속, 방어권 보장이라는 측면에서 최대한 보장되어야 하 는 것이 원칙이다. 따라서, 내부 규율 및 질서유지라는 목적 달성을 위하여 합리적 범위 내에서 접견권을 일부 제한하더라도 이는 법률에 의하여야 하 고, 비례의 원칙이 준수될 수 있도록 최소 보장 기준을 정할 필요가 있다. 형집행법 제41조 제4항은 예외적인 경우에 한해 청취·기록·녹음·녹화할 수 있게 하고 있으나, 실무적으로는 「수용관리 및 계호업무 등에 관한 지침 」제132조에 따라 미결수용자 등은 접견 내용을 일괄적으로 청취·기록·녹 음·녹화하도록 하고 있다. 참고로 넬슨만델라규칙 제58조는 일정 기간마다 가족 또는 친구와의 의사소통을 위해 접견을 허용하도록 하고 있고, 특히 제61조는 법률자문가 또는 법률구조제공자와의 접견, 소통, 상담 등에 대하 여 교도관의 감시는 허용하면서도 대화 청취는 금지하도록 규정하여 방어 권을 강력히 보호하고 있다. 「수용관리 및 계호업무 등에 관한 지침」에 따른 일괄적인 접견 내용 청 취·기록·녹음·녹화는 수용자의 사생활의 비밀과 자유를 과도하게 침해할 우 려가 있고, 이와 같은 사항을 법령이 아닌 훈령으로 규정하여 소장에게 광 범위한 재량을 인정하는 것은 법률유보의 원칙에도 반할 수 있으므로 관련 요건을 형집행법령에 명확히 규정하는 것이 바람직하다. 또한 독일의 「행형법」제24조는 접견 시간을 월 최소 1시간 이상 보장하 면서도 수형자의 처우 또는 사회 복귀에 도움이 되거나 수형자가 서면으로 해결할 수 없는 용무 등이 있는 때는 그 기간 이상으로 접견이 허용되어야 한다고 규정하고 있다. 또한 같은 법 제26조는 변호인의 행위를 넓게 해석 하여 형사사건, 즉 확정판결과 직접 또는 간접적으로 연결되어 있거나 확정 판결로부터 부수적으로 파생되는 형집행사건, 재심청구사건, 상소권회복신 청사건, 사면신청사건 등까지 포함하여 이에 관한 사무를 처리하기 위하여 접견하고자 하는 자에게도 변호인의 특권을 인정하고 있다. 따라서 수용자의 사회복귀 및 교화를 위해 현행 법령상에 접견의 횟수나 시간의 상한 규정과 소장의 재량에 따른 접견의 연장 또는 단축의 자의적 판단 등을 예방하기 위하여 형집행법령에 최소한의 접견 횟수와 시간을 보 장하고, 변호인 접견 대상을 확대할 필요가 있다. 한편 형집행법 제42조의 접견 중지 사유 가운데 "수용자의 처우 또는 교 정시설의 운영에 관하여 거짓사실을 유포하는 때", "수형자의 교화 또는 건 전한 사회복귀를 해칠 우려가 있는 행위를 하거나 하려고 하는 때", "시설의 안전 또는 질서를 해하는 행위를 하거나 하려고 하는 때"와 같은 내용은 그 정의와 기준이 불명확하여 소장이 자의적으로 적용할 우려가 있고, 교정시 설별로 같은 사안을 다르게 판단할 가능성이 있다. 따라서 형집행법 제42조 각호의 접견 중지 사유와 관련한 자의적 해석의 위험성을 낮추고 보다 엄격한 기준 적용을 도모하기 위하여 그 제한 사유 를 한층 엄밀하게 규율할 필요가 있다. 나. 편지수수 1) 현황 및 문제점 형집행법 제43조 제1항은 특별한 사유가 없는 한 수용자가 다른 사람과 편지를 주고받을 수 있도록 하고 있어 수용자의 편지수수권을 인정 하고 있고, 같은 조 제4항은 편지의 내용은 검열받지 않는다고 규정하고 있 다. 또한, 같은 법 시행령 제64조는 법령에 어긋나지 않는 한 수용자가 주 고받는 편지의 횟수를 제한하지 않고 있다. 「2023 교정통계연보」에 따르면, 최근 5년간 교정시설의 편지수수 현황은 수신이 약 672만 건(2018), 710만 건(2019), 828만 건(2020), 857만 건(2021), 894만 건(2022), 발신이 약 668만 건(2018), 698만 건(2019), 759만 건(2020), 770만 건(2021), 769만 건(2022)에 달해 총 수·발신 현황은 지속적으로 증가 하는 추세이다. 그러나 수형자의 교화 또는 건전한 사회복귀를 해칠 우려가 있는 때, 시 설의 안전 또는 질서를 해칠 우려가 있는 때는 수용자의 편지수수를 제한 할 수 있도록 하고 있다. 또한, 편지의 상대방이 누구인지 확인할 수 없거 나 편지수수 제한 사유에 해당하는 내용 등이 기재되어 있다고 의심할 만 한 상당한 이유가 있는 때는 이를 검열할 수 있도록 하고 있다. 나아가, 반 입 금지 물품의 확인 또는 검열 과정에서 편지가 위와 같은 내용에 해당하 는 경우에는 수발신을 금지할 수 있도록 하고 있다. 이외에도 편지가 암호 나 기호 등으로 작성되어 있는 때, 범죄의 증거를 인멸할 우려가 있는 때, 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있는 때 등에 해당할 때도 수발 신을 금지한다. 다만, 편지의 내용을 검열했을 때는 그 사실을 해당 수용자 에게 지체 없이 알려주도록 하고 있다. 2022년 위원회 실태조사에 따르면, 2020. 1. ~ 2022. 6.까지 실시한 총 편 지검열 건수는 발신 4,458건, 수신 4,857건으로, 같은 기간 총 편지수수 건 수 대비 편지검열 건수는 많지 않다. 한편, 같은 기간 발신이 불허된 편지 는 총 58건으로, 불허 사유는 형집행법 제43조 제5항 제4호의 "수용자의 처 우 또는 교정시설의 운영에 관하여 명백한 거짓사실을 포함하고 있는 때"가 22건으로 약 37.9%를 차지해 가장 많았고, 제3호의 "형사 법령에 저촉되는 내용이 기재되어 있는 때"가 19건으로 뒤를 이었다. 수신이 불허된 편지는 총 28건으로, 불허 사유는 같은 법 같은 조 같은 항 제7호의 "시설의 안전 또는 질서를 해칠 우려가 있는 때"가 14건으로 50%를 차지해 가장 많았고, 제6호의 "수형자의 교화 또는 건전한 사회복귀를 해칠 우려가 있는 때"가 10건으로 약 35.7%를 차지하여 뒤를 이었다. 2) 개정방안 편지수수는 헌법에서 보장하고 있는 통신의 자유에 해당하는 기본 권으로서 접견과 함께 수형자에게는 교정·교화 및 건전한 사회복귀, 미결수 용자에게는 재판 준비와 가족 및 사회관계 유지를 위하여 최대한 보장되어 야 할 것이다. 이에 따라, 현행 형집행법령은 원칙적으로 수용자의 편지수 수권과 통신의 비밀을 인정하고 있으면서도 예외 사유를 열거하여 검열 및 수수제한을 허용하고 있다. 그러나 이러한 제한은 법률에 근거하고 비례의 원칙이 준수되어야 하며, 본질적인 내용이 침해되어서는 아니 될 것이다. 이러한 원칙에 반해 형집행법 제43조의 편지수수 제한 또는 검열 사유 가운데 "수형자의 교화 또는 건전한 사회복귀를 해칠 우려가 있는 때", "시 설의 안전 또는 질서를 해칠 우려가 있는 때"와 같은 내용은 그 정의와 기 준이 불명확하여 소장이 자의적으로 적용할 우려가 있고, 교정시설별로 같 은 사안을 다르게 판단할 가능성이 있다. 이와 관련하여, 위원회는 위와 같은 예외 조항은 광범위한 서신들을 검열 의 위험에 놓이도록 하기 때문에 자의적 기준의 적용을 최소화하고 검열 사유를 명백히 하지 않으면 인권침해의 소지가 있다는 판단을 내린 바 있 다{위원회 2010. 9. 15. 09진인0004729.10진정0100700.10진정0145000(병합) 교정 시설의 부당한 서신 검열로 인한 인권침해 결정}. 따라서 형집행법에서 편지수수 제한 또는 검열의 자의적 해석의 위험성 을 낮추고 보다 엄격한 기준 적용을 도모하기 위하여 그 제한 사유를 한층 엄밀하게 규율할 필요가 있다. 다. 귀휴 1) 현황 및 문제점 귀휴제도는 교정성적이 양호하고 도주의 위험성이 적은 수형자에 게 일정한 요건 하에 기간과 행선지를 제한하여 외출·외박을 허용하는 제도 로, 수형자와 가족의 유대를 강화하고 수형자에게 출소 전 사회에 적응할 기회를 제공하는 것이다. 형집행법 제77조 제1항은 일정 기간 이상의 형기가 지나고 교정성적이 우수한 사람에 대해 가족 또는 배우자의 직계존속이 위독한 때, 질병이나 사고로 외부의료시설에 입원이 필요한 때 등 일정 조건에 해당할 경우 1년 중 20일 이내의 귀휴(이하 "일반귀휴"라 한다)를 허가할 재량을 부여하고 있 다. 또한, 같은 법 같은 조 제2항은 가족 또는 배우자의 직계존속이 사망하 거나 직계비속의 혼례가 있는 때에 5일 이내의 특별귀휴를 허가할 수 있도 록 하고 있다. 현재는 귀휴의 종류를 불문하고 형집행법 시행규칙 제135조에서 규정한 18개 항목에 대하여 귀휴심사위원회의 심사를 거치도록 하고 있다. 그러나 형집행법이 특별귀휴 사유 중 하나로 규정하고 있는 가족 또는 배우자의 직계존속의 사망시 부여되는 기간은 5일 이내로 매우 짧은 데다가 그 허가 여부도 전적으로 소장의 재량으로 규정되어 있고, 심사사항도 일반귀휴와 같아 매우 제한적으로 운용될 수밖에 없다. 위원회는 수형자가 부친상을 당하였음에도 가족 접견이 전혀 없었다는 사유로 특별귀휴가 불허된 사례(위원회 2017. 12. 27. 17진정0169900 구금시 설 수용자에 대한 부친 장례식 참석을 위한 특별귀휴 불허 결정), 코로나19 확산에 따른 방역을 이유로 모친상을 당한 수형자의 특별귀휴가 불허된 사 례(위원회 2023. 3. 9. 22진정0444200 교도소의 부당한 귀휴 불허로 인한 인 권침해 결정) 등에 대해 진정인의 행복추구권과 추모권을 침해한 것이라는 결정을 내린 바 있다. 2) 개정방안 유족이 스스로 망인에 대한 추모 감정을 긍정적인 방향으로 형성 하고 유지할 수 있는 권리는 헌법 제10조의 행복추구권에서 파생하는 권리 로서, 유족의 망인에 대한 추모 감정은 법적으로 보호할 필요성이 있다(대 법원 2018. 11. 29. 선고 2017다207529 판결). 따라서 기본권이 일부 제한되 는 수형자라 할지라도 가족이나 친지의 장례식에 참석하여 추모할 권리는 당연히 인정되어야 하며 이에 대한 제한은 법률로써 필요 최소한에 그쳐야 할 것이다. 참고로 넬슨만델라규칙 제106조에서도 “수형자와 그 가족의 관계를 쌍방 의 최상의 이익을 위하여 바람직한 것으로 유지하고 발전시키기 위하여 특 별한 주의를 기울여야 한다”라고 규정하고 있고, 형집행법 제1조는 “이 법 은 수형자의 교정교화와 건전한 사회복귀를 도모”한다고 규정하여 행형의 목적이 재사회화에 있음을 명확히 하고 있다. 따라서 출소 전 사회에 적응할 기회를 제공하는 귀휴는 재사회화를 목적 으로 하는 형집행법령의 본연의 취지에 부합하고, 헌법적 권리인 수형자의 추모권을 보다 폭넓게 보장하기 위하여 수형자의 가족 또는 배우자의 직계 존속이 사망한 이유로 특별귀휴를 심사하는 경우 일반귀휴보다 심사 요건 을 더욱 완화하고 기간도 현행보다 적정한 수준으로 확대할 필요가 있다. 4. 교정교화 및 재사회화를 위한 제도 개선 가. 종교활동 1) 현황 및 문제점 형집행법 제45조 제1항 및 제2항은 수용자는 교정시설 안에서 실 시하는 종교의식 또는 행사에 참석할 수 있고, 개별적인 종교상담을 받을 수 있으며 신앙생활에 필요한 책이나 물품을 지닐 수 있다고 규정하여 원 칙적으로 수용자에게 종교의 자유를 보장하고 있다. 또한 형집행법 시행규 칙 제30조는 이러한 종교행사의 종류를 예배, 법회, 미사 등 종교집회, 세 례, 수계, 영세 등 종교의식, 교리교육 및 상담 등으로 규정하고 있다. 그러나 형집행법 시행규칙 제32조는 종교행사용 시설이 부족하거나 전도 를 핑계삼아 다른 수용자의 평온한 신앙생활을 방해하는 등 특정 조건 하 에서는 소장이 수용자의 종교행사 참석을 제한할 수 있도록 규정하고 있다. 「2023 교정통계연보」에 따르면, 최근 5년간 수형자의 종교별 비율은 개신 교 32.8~38.7%, 불교 22.2~24.7%, 천주교 11.5~13.7%, 기타 1.4~1.7%였고, 무 종교 수형자의 비율은 21.7~32.1%였다. 2022년 위원회 실태조사에 따르면, 교정시설별 종교집회는 개신교, 천주교, 불교, 원불교 등 소위 4대 종교를 중심으로 실시되었는데, 이는 종교행사의 종류를 정의한 형집행법 시행규칙 제30조를 통해서도 확인할 수 있다. 즉, 원칙적으로는 종교활동의 자유를 보장하고 있으면서도 시설 미비 등의 이유로 소수 종교를 믿는 수용자의 종교활동이 충분히 보장되기 어려운 환경이다. 한편 헌법재판소는 교정시설 내 종교활동에 대하여 “수형자의 종교활동 은 수형자의 심성 순화와 도덕성 함양은 물론, 건전한 삶을 지향하도록 하 여 자신의 과오를 반성하고 안정된 수용생활을 할 수 있도록 하는 한편, 재 범 방지에도 기여할 수 있다. 또한 미결수용자의 종교활동은 갑자기 사회와 격리되어 심리적으로 불안정한 상태인 미결수용자에게 안정된 정신건강을 지원하고, 자살 등과 같은 교정사고를 미연에 방지하여 교정시설의 안전과 질서유지에 기여하는 바가 크다”(헌법재판소 2011. 11. 29. 선고 2009헌마 527 결정, 2014. 6. 26. 선고 2012헌마782 결정)라고 보았다. 위원회는 제칠일안식일예수재림교 신자인 수용자의 종교의 자유가 침해 되었다는 진정에 대하여 교도소에서 지정한 4개 종교(개신교, 불교, 천주교, 여호와의 증인) 이외의 신자 현황을 파악하고 그러한 신자들에 대해서도 구 금시설 내 종교집회를 허용할 것을 권고하였다(위원회 2011. 11. 24. 11진정 0360300 종교의 자유 침해 결정). 또한 헌법재판소는 미결수용자에게 시설 부족 및 공범과 연락할 우려 등 을 이유로 종교의식 또는 행사 참석을 금지한 사례에 대해 종교의 자유를 침해했다고 결정한 바 있고(헌법재판소 2011. 11. 29. 선고 2009헌마527 결 정), 위원회는 시설 부족, 기결수와의 분리, 미결수용자의 공범 접촉 우려 등을 이유로 미결수용자에 대하여 종교행사 참석을 제한한 것에 대해 종교 의 자유를 침해한 것으로 판단한 바 있다(위원회 2018. 10. 24. 17진정 0459900 미결수용자의 종교의 자유 침해 결정). 2) 개정방안 헌법 제20조 제1항은 “모든 국민은 종교의 자유를 가진다”라고 규 정하고 있으며, 자유권 규약 제18조 제1항도 사상, 양심, 종교의 자유가 있 다고 규정하고 있다. 넬슨만델라규칙 제2조는 피구금자의 종교 등에 의한 차별이 있어서는 안 되며 피구금자의 종교적 신념과 도덕률은 존중되어야 한다고 규정하고 있 으며, 제66조는 “실제적으로 가능한 한 모든 피구금자는 교도소 내에서 거 행되는 종교행사에 참석하고 또 자기 종파의 계율서 및 교훈서를 소지함으 로써 종교생활의 욕구를 충족할 수 있도록 허용되어야 한다”라고 규정하고 있다. 기본권이 제한되는 교정시설이라 할지라도 수용자의 기본권 보장, 교정교 화와 건전한 사회복귀를 위해서라도 종교의 자유는 최대한 보장되어야 하 며, 특히 종교활동의 자유는 교정시설 내 안전과 질서를 해치지 않는 선에 서 최대한 보장하는 것이 원칙이라고 할 것이다. 수용자라는 신분의 특수성, 교정시설의 물리적 상황을 고려하였을 때 수 용자에게 모든 형태의 종교의식, 종교행사 참여를 보장하는 것은 불가능하 고, 소수 종교의 종교행사를 지원하는 것에도 한계가 있을 수 있다. 그러나 시설 부족이나 여건 미비 등이 교정시설의 안전과 질서 유지를 저해하는 요소로 작용한다고 보기는 어렵고, 오늘날과 같이 정보통신기술의 발달은 반드시 집회의 형태가 아니더라도 종교방송 시청, 종교 관련 온라인 콘텐츠 구독이나 인터넷 동영상 시청 등을 통해서도 종교활동을 영위하도록 하는 것이 가능해졌다. 따라서 위와 같은 대안적 가능성을 배제한 채 단순히 시설의 부족 등 여 건이 충분하지 아니할 때 종교행사의 참석을 제한할 수 있도록 한 형집행 법 시행규칙 제32조 제1호는 삭제할 필요가 있다. 아울러 교정시설에서 직접 종교행사를 실시하는 종교 이외의 종교를 믿 는 수용자의 종교의 자유를 폭넓게 보장하기 위하여 현행 형집행법령에서 규정하고 있는 종교행사의 종류, 방법 등을 개정하여 가급적 현장에서 실시 하는 종교행사의 참석을 보장하되 최소 주 1회 이상 종교방송 청취, 영상 시청, 유관 단체와의 연계를 통한 상담 진행 등 종교집회 이외의 다른 방법 으로도 종교활동을 실시하도록 할 필요가 있다. 마지막으로, 미결수용자가 공범이나 동일 사건 관련자와 연락을 취할 가 능성이 있다는 이유로 종교행사 참석을 제한하는 사례가 발생하지 않도록 소장이 관련 수용자들을 분리하여 종교행사에 참석하도록 하거나 수형자와 미결수용자의 종교집회 실시 횟수를 적절히 배분하는 등 기본권을 덜 침해 하는 수단을 강구하여 종교활동의 자유를 최대한 보장할 수 있도록 관련 규정을 개정하여야 한다. 나. 징벌 1) 현황 및 문제점 징벌이란 교정시설 내에서 안전과 질서유지를 위하여 규율을 위반 한 수용자에게 부과하는 불이익한 처분을 말한다. 각 교정시설 내 설치된 징벌위원회의 의결로 부과되는 징벌은 교정성적 및 처우등급, 가석방에도 영향을 미치는 일종의 침익적 행정처분의 성격을 가진다. 형집행법 제107조는 형사 법률에 저촉되는 행위, 자신의 요구를 관철하기 위한 자해 행위, 정당한 사유 없이 작업·교육·교화프로그램 등을 거부하거 나 태만히 하는 행위 등 5가지 사유를 징벌 대상 행위로 열거하고 있으며, 같은 법 시행령 제214조는 18가지 규율을 추가적으로 규정하고 있다. 「2023 교정통계연보」에 따르면, 최근 5년간 수용자 징벌 부과 현황은 18,319건(2018), 19,018건(2019), 19,942건(2020), 21,460건(2021), 23,583건 (2022)으로 지속적으로 증가하는 추세이다. 가) 분리수용 관행 형집행법 제110조는 징벌사유에 해당하는 행위를 하였다고 의심할 만한 상당한 이유가 있는 수용자, 이른바 징벌대상자에 대해 증거 인멸의 우려가 있거나 타인에게 위해를 가할 우려, 또는 타인의 위해로부터 보호가 필요할 때 분리하여 수용할 수 있다. 분리수용된 징벌대상자는 그 기간동안 접견·편지수수·전화통화·실외운동·작업·교육훈련, 공동행사 참가, 중간처우 등 타인과 접촉이 가능한 처우의 전부 또는 일부가 제한될 수 있다. 그러나 교정시설에서는 사건 발생 당시 현장에서 징벌대상자만을 즉각적 으로 선별하기 쉽지 않고 다른 수용자들로부터 보호하기 위한 목적에서 피 해자를 포함한 사건 관련 수용자 전원을 일률적으로 분리수용하는 관행이 있다. 이와 관련하여 위원회는 법무부에 개별사건마다 분리수용을 위한 요 건을 충족하였는지 구체적으로 검토하여 조사대상 수용자를 관행적·일률적 으로 분리수용하지 않도록 할 것을 권고한 바 있다(위원회 2019. 1. 16. 18 방문0001500 2018년 교정시설 방문조사에 따른 수용자 인권증진 개선 권고 결정). 법무부는 이를 수용한다고 밝혔으나 그 이후에도 피해 수용자에 대 한 무조건적인 분리수용과 관련한 진정이 접수되어 위원회가 권고(위원회 2023. 3. 30. 22진정0189600 폭행 및 성희롱 피해자 미분리조치 등 결정)하 는 등 교정시설에서의 분리수용 관행은 여전히 남아있는 것으로 보인다. 나) 징벌 불복 절차 조사가 완료되고 징벌혐의가 인정되면, 형집행법 제111조에 따른 징벌위원회에서 같은 법 제108조에 규정된 14가지 징벌의 종류 가운데 의 결로써 징벌을 정한다. 앞서 보았듯 징벌은 불이익한 행정처분의 성격을 띠 면서 수용자의 기본권을 제한하는 효과를 발하므로 적법절차의 원칙을 준 수하여 그 과정에서 공정성과 객관성이 보장되어야 할 것이다. 그러나 현행 법령에서는 소장의 다음 순위자를 징벌위원회의 위원장으로, 해당 교정시설의 과장을 위원으로 임명하도록 하고 있다. 비록 3명 이상의 외부위원을 위촉하도록 하고 있지만, 실무적으로는 퇴직한 교정공무원이 위 촉되는 경우가 많아 징벌요구에 대한 독립적이고 객관적인 판단을 기대하 기 어렵다. 형집행법 시행규칙 제229조 제2항은 “소장은 징벌을 집행하려면 징벌의 결의 내용과 징벌처분에 대한 불복방법 등을 기록한” 징벌집행통지서를 수 용자에게 전달하도록 규정하고 있고, 불복방법으로 소장 면담, 청원, 위원회 진정, 행정심판, 행정소송을 명시하고 있다. 그러나 소장 면담은 소속 직원 이 대리면담을 하는 경우가 대부분이고 그 내용도 징벌집행 절차나 다른 권리구제 방법을 설명하는 경우가 많아 그 실효성이 떨어지며, 법무부장관 등에게 청원서를 보내는 것도 징벌에 대한 불복 제기 효과를 기대하기는 어렵다. 행정심판이나 행정소송은 절차가 복잡하고 최종 결론에 이르기까지 시일이 오래 걸리며, 특히 금치 처분을 받으면 집필이 제한되어 이러한 절 차를 이행하는 것이 쉽지 않은 부작용이 있다. 위원회는 이와 관련하여 징벌처분의 불복절차로서 징벌재심 제도를 마련 하고, 지방교정청에 외부인사로 구성된 징벌재심위원회를 설치할 것과 불복 을 원하는 수용자에게는 즉시 이의제기신청서를 지급할 것을 권고한 바 있 다(위원회 2019. 1. 16. 18방문0001500 2018년 교정시설 방문조사에 따른 수 용자 인권증진 개선 권고 결정). 그러나 법무부는 위원회의 권고를 수용할 수 없다고 회신하였다. 다) 징벌의 종류 형집행법 제108조는 14가지 징벌의 종류를 규정하고 있는데, 경고, 50시간 이내의 근로봉사, 3개월 이내의 작업장려금 삭감, 30일 이내의 공동 행사 참가 정지·신문열람 제한·텔레비전 시청 제한·자비구매물품 사용 제 한·작업 정지·전화통화 제한·집필 제한·편지 수수 제한·접견 제한·실외운동 정지 및 금치가 그것이다. 이러한 징벌은 병과 또는 가중할 수 있다. 그러 나 동일한 행위에 대해 징벌을 거듭하여 부과할 수 없고, 행위의 동기 및 경중, 행위 후의 정황, 그 밖의 사정을 고려하여 수용목적 달성을 위한 필 요 최소한도에 그치도록 하여 한계를 두고 있다. 가장 무거운 징벌인 금치 처분을 받은 경우에는 형집행법 제112조 제3항 에 따라 공동행사 참가, 신문열람, 텔레비전 시청, 자비구매물품 사용, 작업, 전화통화, 집필, 편지수수, 접견등의 제한 또는 정지 처분이 모두 함께 부과 된다. 다만, 수용자의 권리구제나 수형자의 교화 또는 건전한 사회복귀를 위하여 특히 필요하다고 인정하면 집필, 편지수수, 또는 접견을 허가할 수 있다. 한편, 형집행법 제112조 제4항 및 같은 법 시행규칙 제215조의2에 따 라 도주, 자·타해, 기물손괴 우려 등이 있는 경우에는 건강 유지에 지장을 초래하지 않는 범위에서 실외운동도 제한할 수 있다. 이렇게 징벌의 종류가 많아진 것은 과거에 금치를 중심으로 집행되었던 징벌 관행을 개선하고자 하였던 취지에서 비롯된 것이지만, 반면 새로 도입 된 징벌의 실효성이 없거나 수용자의 기본권을 부당하게 제한하는 내용을 포함하고 있다는 비판도 존재한다. 예컨대 접견 제한, 편지수수 제한, 실외 운동 정지는 1980년 구 「행형법」개정 당시에 신설되었다가 1995년 개정으 로 폐지되었는데, 2007년 전면 개정 당시 징벌 종류가 다양화되면서 재도입 되었다. 헌법재판소는 이미 금치 처분을 받아 외부 세계와 교통이 단절된 상태에 있는 수형자에게 일체의 운동을 금지하는 것은 징벌의 목적을 고려하더라 도 그 수단과 방법에 있어서 필요 최소한도의 범위를 넘어간 것으로 헌법 제10조의 인간의 존엄과 가치, 제12조의 신체의 자유를 침해하는 정도에 이 르렀다고 판단하였다(헌법재판소 2004. 12. 16. 2002헌마478 접견불허처분등 위헌확인 결정). 위원회는 정부의 행형법전부개정법률안에 대하여 집필 제한, 서신수수 제 한, 접견 제한, 실외운동 정지 등은 헌법재판소 등의 결정 등을 통해 이미 수용자의 기본적인 권리에 대한 내용으로 확인되었으므로 징벌로써 제한하 는 것이 적당하지 않아 삭제해야 한다는 의견을 표명한 바 있다(위원회 2006. 6. 12. 행형법전부개정법률안에 대한 의견표명 결정). 한편 헌법재판소는 재차 금치 처분을 받은 수용자에게 병과되는 실외운 동 금지 조항이 침해의 최소성과 법익의 균형성을 갖추지 못해 신체의 자 유를 침해한다는 결정을 내렸다(헌법재판소 2016. 5. 26. 2014헌마45 금치처 분 받은 수용자에 대한 처우제한 사건 결정). 이에 따라 형집행법 제112조 제4항이 신설되어 실외운동 제한의 기준을 마련하고, 같은 조 제5항에 따라 실외운동을 제한하는 경우라도 매주 1회 이상은 실외운동을 실시하도록 규 정하고 있다. 라) 금치 기간의 상한 금치는 징벌의 종류 가운데 가장 무거운 것으로 대상자를 징벌실 에 구금하여 생활 조건에 일정한 제약을 가하는 것을 말하고, 다른 징벌이 병과된다. 형집행법 제108조는 금치 기간을 30일 이내로 정하고 있다. 이는 위원회의 권고가 수용되어 2월 이내의 금치에서 단축된 것이지만 여전히 국제권고기준 등에서 제시하는 기준에 비하여 장기간이고, 형집행법 제109 조 제2항에 따라 2분의 1까지 가중하는 경우 최대 45일까지 금치가 가능하 다. 위원회는 이와 관련하여 징벌 중 금치 기간의 상한선을 국제권고기준에 부합하도록 15일로 제한하고, 금치의 연속집행은 중간에 일정기간을 두도록 관련 규정을 정비할 것을 권고한 바 있다(위원회 2019. 1. 16. 18방문 0001500 2018년 교정시설 방문조사에 따른 수용자 인권증진 개선 권고 결 정). 당시 법무부는 위원회의 권고를 수용할 수 없다고 회신하였다. 이후 법무부는 2024. 2. 8. 형집행법 시행규칙을 개정하면서 제230조 제4 항에 “두 가지 이상의 금치는 연속하여 집행할 수 없다”라는 연속적 금치 에 대한 원칙적 제한 규정을 신설하여 긍정적인 변화가 확인되었지만, 여전 히 금치 기간의 합이 45일 이하인 경우에는 연속 집행이 가능하도록 예외 를 인정하는 한계를 보이고 있다. 2) 개정방안 징벌은 부과 자체로서 자유형을 가중시키는 것이므로 요건과 처벌 의 대상이 되는 행위 및 제재 등에 관한 사항을 법률로써 엄격히 규정하여 야 하고, 다른 방법으로는 보안·질서유지 및 재사회화 목적을 달성할 수 없 다고 인정되는 경우에 한하여 최후수단으로 투입되어야 한다. 또한, 징벌을 부과하는 경우에도 그 내용은 필요 최소한의 범위를 준수하여야 하며, 징벌 의 목적과 함께 침해되는 수용자의 권리 간에 균형이 유지되어야 할 것이 다. 즉 인간의 존엄성 보장 및 적법절차의 원칙, 비례성의 원칙을 충실히 반 영할 필요가 있다. 구금의 목적을 달성하면서 수용자의 인권을 필요 최소한 으로 제한하는 방향으로 징벌제도를 운영하기 위해서는 징벌법정주의, 공정 의 원칙, 적법절차의 원칙, 과잉금지 원칙, 비례의 원칙, 이중징벌 금지의 원칙 등을 준수하여야 한다. 가) 분리수용 관행 사안에 따라 조사를 위한 분리수용 제도가 공정한 조사 절차를 넘어 실무적으로 징벌과 같이 작용하고 있고, 사건에 대해 가해 수용자가 부인하면 피해 수용자도 무분별하게 일률적으로 분리수용되는 관행으로 인 해 피해 수용자가 적시에 피해 사실을 신고하지 못하여 피해가 확대될 우 려가 있으며, 조사 이후 징벌이 확정되면 징벌대상자는 분리수용 기간이 징 벌 기간에서 공제되지만 피해 수용자는 분리수용된 기간만큼 제한된 처우 에 대한 어떠한 보상도 받지 못하는 것은 불합리하다. 따라서 이와 같은 피해를 미연에 방지하기 위해서는 적법절차의 원칙에 따라 분리수용이 이루어지도록 분리수용 요건을 더욱 명확히 하고, 이를 형 집행법령에서 규율할 필요가 있다. 또한 증거 인멸이나 자·타해 우려가 사 라졌거나 조사 결과 징벌혐의가 없는 등 분리수용 사유가 해소된 수용자는 그 즉시 수용 해제하고, 분리수용된 기간 동안 제한되었던 처우에 대하여 예컨대 미실시 운동시간이나 전화사용 횟수를 추가 부여하는 등 보완조치 를 취할 수 있도록 관련 규정을 제·개정하여야 한다. 나) 징벌 불복 절차 조사·징벌 과정에서 적법절차의 원칙을 준수하여야 하는 것은 헌 법 제12조에 따라 당연히 도출되는 기준이라 할 수 있다. 넬슨만델라규칙 제39조 제1항에서도 “피구금자에 대한 징벌은 공정의 원칙과 적법절차원칙 에 따라야 한다”라고 규정하고 있고, 같은 규칙 제41조 제4항은 “피구금자 는 자신에게 부과된 징벌에 대하여 사법심사를 요구할 기회를 가져야 한 다”라고 규정하고 있으며, 같은 규칙 제56조는 피구금자의 불복신청 권리, 제57조 제3항은 잔인하거나 비인간적이거나 모욕적인 처우 등에 대해서는 독립된 국가기관의 지체없는 공정한 조사 실시 등에 대해 규정하고 있다. 이와 같이 국제권고기준은 수용자에게 징벌에 대한 불복절차의 보장, 불 복에 대한 심사가 독립적이고 공정하게 이루어져야 함을 원칙으로 밝히고 있다. 그러나 현행과 같이 수용자가 활용하기에 실효성이 떨어지는 권리구 제 수단만을 제시하는 것은 징벌 처분의 침익적 성격을 고려하면 실질적인 불복절차 수단을 보장하고 있다고 보기 어렵다. 따라서 수용자가 징벌 처분에 보다 효과적인 권리구제를 신청할 수 있도 록 형집행법령에 대안적 절차를 신설하여 수용자의 이의신청권을 보장하여 야 할 것이다. 이러한 징벌에 대한 재심은 징벌을 처분한 교정시설이 아닌 해당 교정시설을 관할하는 상위 지방교정청에 독립적인 징벌재심위원회를 설치하여 담당하도록 하여야 하며, 이를 심사하는 위원은 원처분 위원과 전 부 또는 일부를 달리하여 최소한의 공정성과 객관성을 담보할 필요가 있다. 다) 징벌의 종류 접견이나 편지수수 등은 사회와 단절된 환경에서 생활하는 수용 자가 사회관계를 유지하기 위해 필요한 가장 중요한 기본적 수단이라고 할 것이고, 특히 집필권은 외부교통을 위한 전제가 될 뿐만 아니라 청원이나 진정, 소송 등 권리구제를 위한 필수적인 요건이며, 헌법이 보장하는 사상 의 자유와 표현의 자유의 기초가 되는 기본권이기 때문에 이를 징벌로써 제한하는 것은 타당하지 않다. 실외운동 정지는 이미 헌법재판소의 결정 등 을 통하여 수용자의 기본권을 침해하는 것으로 확인된 바 있다. 따라서 수용자의 특수한 신분을 고려하더라도 건강권은 박탈할 수 없는 기본권이며, 폐쇄된 공간에서 생활하는 수용자에게 외부교통권의 제한은 최 소한에 그쳐야 할 것이므로 이와 관련된 징벌의 종류인 실외운동 정지, 집 필 제한, 편지수수 제한, 접견 제한은 징벌의 종류에서 삭제할 필요가 있다. 라) 금치 기간의 상한 넬슨만델라규칙은 제43조 및 제44조에서 연속 15일을 초과하는 장기 독방격리수용은 잔인하거나 비인간적, 모욕적인 처우로서 금지하여야 한다고 규정하고 있다. 또한, 같은 규칙 제45조 제1항은 이러한 독방격리수 용이 예외적인 경우에 한하여 최후의 수단으로만 이용되어야 하고, 가능한 최소한의 시간으로 한정할 것을 규정하고 있다. 「유럽 교정시설 규칙」은 제60조 제5항에서 “독거구금은 예외적인 경우에 만 허용되는 징벌로써 가능한 한 짧게 특정된 기간 동안 행해져야 한다”라 고 규정하고 있다. 유엔 자유권위원회는 구금 또는 수감 중인 사람을 장시간 독방에 감금하 는 것은 자유권 규약 제7조에서 금지하는 행위에 해당한다고 지적하였고, 유럽고문방지위원회(CPT)는 “어떠한 경우에도 모든 형태의 독방 수용 상태 는 가능한 한 단기간이어야 한다”라고 권고한 바 있다. 따라서 국제권고기준을 고려할 때 비인도적 조치에 해당하는 금치 처분 에 대하여 현행 형집행법령은 그 기간을 과도하게 길게 설정하고 있으므로 이를 국제규범에 부합하게 단축하는 방향으로 개정하여 금치를 부과하더라 도 그 상한을 최소화해야 할 것이다. 다. 보호실 1) 현황 및 문제점 보호실은 자살 및 자해 방지 등의 설비를 갖춘 거실로서, 수용자에 게 자살 또는 자해의 우려가 있거나 신체적·정신적 질병으로 인하여 특별한 보호가 필요한 때 의무관의 의견을 고려하여 보호실 수용이 이루어진다. 통상적인 거실에는 창유리나 변기, 수납장, 싱크대 등이 갖추어져 있지만 흥분 상태에 있는 수용자는 시설물에 신체를 부딪혀 부상을 당할 위험성이 있기 때문에 보호실은 이러한 시설물을 가급적 제거한 구조로 되어 있다. 형집행법 제95조 제2항 및 제3항에 따르면, 수용자의 보호실 수용기간은 15일 이내로 하되 특히 계속하여 수용할 필요가 있으면 의무관의 의견을 고려하여 1회당 7일의 범위에서 기간을 연장할 수 있고, 그 기간은 계속하 여 3개월을 초과할 수 없다. 2) 개정방안 보호실 수용은 징벌에 해당하지는 않지만, 수용되는 당사자의 의지 와 상관없이 일반거실보다 편의시설이 열악한 상태에 장기간 수용될 수 있 어 수용 기준 및 절차, 기간 등을 징벌에 따른 독방수용에 준하여 살펴볼 필요가 있다. 넬슨만델라규칙 제43조 및 제44조는 연속 15일을 초과하는 장기 독방격 리수용은 잔인하거나 비인간적, 모욕적인 처우로서 금지하여야 한다고 규정 하고 있다. 또한, 같은 규칙 제45조 제1항은 이러한 독방격리수용이 예외적 인 경우에 한하여 최후의 수단으로만 이용되어야 하고, 가능한 최소한의 시 간으로 한정할 것을 규정하고 있으며, 같은 조 제2항은 정신적·신체적 장애 가 있는 피구금자에 대해 독방격리수용 처분으로 인하여 그 상태가 악화될 수 있다면 독방격리수용 부과는 금지되어야 한다고 규정하고 있다. 현행 법령에 따른 보호실 수용 대상은 자살 또는 자해의 우려가 있거나 신체적·정신적 질병으로 인하여 특별한 보호가 필요한 경우에 해당하므로 보호실에 장기간 격리하여 수용하는 것보다는 의료적 보호와 처우가 필요 한 경우가 많을 것으로 예상된다. 따라서 외부병원 진료 등 적절한 의료 조 치 없이 보호실 수용을 최장 3개월간 지속할 수 있도록 하는 현행 법령은 정신적·신체적 질환이 있는 수용자에 대한 적절한 처우를 보장하고 독방수 용을 최소화하도록 하는 국제규범의 기준에도 부합하지 않는다. 한편 형집행법 제96조는 교정시설의 설비 등을 손괴하거나 손괴하려고 하는 때 또는 계속된 소란행위로 다른 수용자의 평온한 수용생활을 방해하 는 수용자를 방음설비 등을 갖춘 진정실에 수용할 수 있도록 규정하고 있 다. 이때, 수용자의 수용기간은 24시간 이내로 하되 특히 계속하여 수용할 필요가 있으면 의무관의 의견을 고려하여 1회당 12시간의 범위에서 기간을 연장할 수 있고, 그 기간은 계속하여 3일을 초과할 수 없다. 교정시설 내 질서유지 및 자·타해 방지를 위하여 수용자를 별도로 마련된 독방에 수용한다는 점에서 보호실과 진정실이 유사점을 가지는 반면, 보호 실과 진정실의 최대 수용기간은 과도하게 차이가 나고 있으며, 특히 보호실 의 최대 수용기간은 보호의 필요성을 고려하더라도 과다 산정되었다고 볼 수 있다. 자살 및 자해의 우려가 있는 등 다른 수용자와 분리할 필요성이 인정되는 수용자를 보호실에 수용할 때도 그 기간은 과잉금지 원칙을 준수 하여 목적을 달성하기 위한 필요 최소한의 범위 내에 그쳐야 할 것이다. 따라서 교정시설의 특수성을 고려하여 보호실을 설치·운영할 필요가 있다 고 하더라도, 보호실은 일반거실에 비하여 행동이 제한되고 폐쇄적인 환경 이기 때문에 수용자가 오히려 정신적인 압박이나 심리적인 구속을 더 느낄 수 있으므로 그 필요성에 대해 엄격한 해석과 판단이 요구되며, 보호실 수 용도 독방수용에 해당하고, 장기간 수용에 따른 수용자의 기본권이 부당하 게 침해될 소지가 있으므로 국제규범에서 제시하는 기준을 고려하여 보호 실 수용기간을 최소화하는 방향으로 규정을 개정할 필요가 있다. 라. 가석방 1) 현황 및 문제점 가석방은 「형법」제72조에 따라 징역이나 금고의 집행 중에 있는 사람이 행상이 양호하여 뉘우침이 뚜렷한 때에 형기 만료 전에 석방하는 행정처분을 말한다. 각 교정시설에 설치된 분류처우위원회는 예비회의를 거 쳐 가석방적격심사 신청 대상자를 선정하고 이를 법무부에 송부한다. 법무 부에 설치된 가석방심사위원회는 수형자의 나이, 범죄동기, 죄명, 형기, 교 정성적, 건강상태, 가석방 후 생계능력, 생활환경, 재범 위험성 등을 고려하 여 적격 여부를 결정하고, 법무부장관이 최종적으로 가석방을 허가한다. 통계적으로 살펴보면, 최근 5년간 전체 출소자 가운데 가석방을 이유로 한 출소자의 비율은 14.9%(2018), 14.3%(2019), 15.2%(2020), 26.2%(2021), 28.2%(2022)로 전반적인 증가 추세인 것을 확인할 수 있다. 이는 법무부가 가석방 확대를 위하여 다양한 노력을 기울이는 것으로 해석할 수 있는데, 일례로 2018년 위원회 권고{위원회 2018. 11. 5. 17직권0002100·16진정 0380801 등 25건(병합) 구금시설 과밀수용으로 인한 수용자 인권침해 직권 조사 등 결정}에 따라 사회적 약자에 대한 가석방 신청기준 완화, 단기수형 자 가석방 심사, 취업·전자감시 재택감독 조건부 가석방 도입 등의 계획을 밝힌 바 있다. 그러나 각 교정시설의 분류처우위원회 구성은 소장을 비롯하여 교도관으 로 이루어져 있어 심사 대상자인 수형자에 대한 공정성 문제가 제기될 수 있고, 수형자는 가석방 심사를 신청할 자격이 없으며 이의절차도 마련되어 있지 않는 등 가석방 결정에 있어 소장에게 지나치게 많은 재량이 부여되 어 있다는 지적도 있다. 아울러 형집행법 제121조 및 같은 법 시행규칙 제 245조 내지 제255조의2를 통해 가석방 심사시 고려사항 및 기준에 대해 규 정하고 있으나 보다 구체적인 사항은 법무부 예규인 「가석방 업무지침」에 서 정하고 있다. 분류처우위원회의 예비회의에 앞서 「가석방 업무지침」별표 1 "가석방 예 비심사 대상자 선정 기준"에 따라 예비심사 대상자를 선정하게 되는데, 법 무부의 가석방 적격 여부 결정의 가장 첫 단계인 예비심사 대상자 선정 기 준을 비공개 원칙으로 운영하고 있어 가석방에 대한 수형자들의 예측 가능 성을 저해하고 있다. 2) 개정방안 가석방은 사법권에 의한 확정판결에 대해 행정기관이 사후적으로 재량권을 통해 형기를 단축시킨다는 비판도 일부 존재하지만, 수형자의 교 정교화와 건전한 사회복귀를 도모한다는 형집행법 제1조의 취지를 고려하 였을 때, 교정교화를 촉진하고 재범 방지에 대한 기여가 인정된다면 이를 적극적으로 허용하는 것이 바람직할 것이다. 따라서 현재 법무부 예규인 「가석방 업무지침」에서 비공개로 운영되고 있는 "가석방 예비심사 대상자 선정 기준"을 형집행법령에서 규정하고, 이를 공개함으로써 가석방 심사 절차의 객관성과 공정성을 담보하고 수형자들의 예측가능성을 높여 모범적인 교정생활과 재사회화를 유인할 필요가 있다. Ⅳ. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」제19조 제1호 및 제25조 제1항 에 따라 주문과 같이 권고한다.