교정시설의 부당한 서신 개봉 제출 요구

1. 진정요지 진정인은 ○○교도소(이하 "피진정기관"이라 한다)의 수용자이다. 진정인 은 2022. 10. 11. ○○지방교정청 행정심판위원회와 ○○○○경찰서에 보내 는 우편물을 봉함하여 제출하였다. 그런데 피진정기관의 담당 직원은 중경 비시설 수용 대상인 수형자(이하 "S4급 수용자"라 한다)가 변호사, 국가인권 위원회, 법무부 인권국, 법원(이하 "변호사 등"이라 한다) 이외의 수신처에 편지를 보낼 때에는 봉투를 개봉해서 제출해야 한다며 우편물을 진정인에 게 반환하였다. 같은 해 12. 4. 진정인이 국민권익위원회, ○○○○경찰청에 보내는 우편물을 제출하였을 때에도 같은 이유로 반환하였다. 피진정인이 근거로 든 「형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률」(이하 "형집행법"이 라 한다) 시행령 제65조 제1항에는 금지물품 확인을 위해 편지를 봉함하지 않은 상태로 제출하게 할 수 있다는 규정이 있으나, 이는 교도소장에게 재 량권을 부여하는 임의 규정이지 모든 편지를 봉함하지 않은 상태로 제출하 게 해야 한다는 강제 규정이 아니다. 금지물품을 반입ㆍ반출한 전력이 없는 진정인에게 금지물품 확인을 목적으로 모든 우편물을 개봉하여 제출하게 하는 것은 피진정인이 재량권을 남용하는 것이다. 이는 사실상 금지물품을 확인하기 위한 목적이 아니라 내용을 검열하려는 목적이라 생각한다. 2. 당사자 및 관계인의 주장 요지 가. 진정인 진정요지와 같다. 나. 피진정인 진정인은 S4급 수용자로 “도주방지 및 수형자 상호간의 접촉을 차단하 는 설비를 강화하고 수형자에 대한 관리를 엄중히 하는 교정시설에 수용할 필요”가 있는 수형자이며, 이는 수형자의 인성, 행동특성 및 자질 등을 과 학적으로 조사ㆍ측정ㆍ평가하는 분류심사를 거쳐 부여된 처우등급이다. 이에 따른 수형자 간의 등급 차이는 수형자 상호간 범죄성향이 감염ㆍ심화되는 것 을 방지하고 나아가 개별 특성에 따른 처우를 실시함으로써 교정교화를 합 리적으로 촉진하고 사회 적응 능력을 함양하기 위해 반드시 필요하다. 진정인이 주장하는 일시의 내용은 사실 확인이 되지 않으나, 진정인이 주 장하는 수신처는 편지를 봉함하여 제출할 수 있는 수신처가 아니다. 피진정 인은 S4급 수용자의 경우 법령에 명시된 경우를 제외하고는 금지물품의 확 인을 위하여 편지를 봉함하지 않은 상태로 제출하게 하고 있다. 헌법재판소 도 2019헌마973 결정에서 수용자에게 온 서신을 개봉하여 형집행법 제92조 제1항의 금지물품을 반입하지 못하도록 확인하는 것은 정당한 목적을 달성 하기 위한 적합한 수단이 된다고 판시한 바 있어, 이는 관련 법령 및 판례 에 근거한 적법한 절차다. 경비등급이 일반경비시설인 피진정기관은 원칙적으로 수용자의 편지를 봉함 제출하도록 하며, S4급 수용자 등 일부 수용자들에 한해 금지물품 확 인을 위하여 편지를 개봉하여 제출하도록 하고 있으며, 실무적으로 S4급 수 용자라도 특이 동정이 없는 일부 수용자의 경우 개봉 여부에 대해 완화된 결정을 하고 있다. 이는 교정교화 및 건전한 사회복귀, 교정시설의 운영 및 안전에 반드시 필요한 절차로 내용 검열이 목적이라는 진정인의 주장은 사 실이 아니다. 진정인은 수용생활 중 자신의 요구사항을 관철하기 위하여 여러 번 자해 한 경력이 있고, 이러한 행위로 인해 관심대상수용자로 지정되어 수용 전반 에 걸쳐 관리, 감시를 엄중히 하고 있다. 만일 편지의 수ㆍ발신처가 국민권익 위원회 등 공공기관으로 표시된 편지라는 이유로 금지물품을 확인하는 과 정 없이 무분별하게 편지의 수ㆍ발신 업무를 하게 된다면 수용자가 근무자를 기망하여 지인의 주소지를 적은 채 그 아래에 수신인만 공공기관 명칭으로 기재할 우려가 있으며, 이러한 부정행위를 적발하기 위해 근무자들의 행정 적 부담이 가중되고 교정시설의 안전 및 질서의 유지가 어려워질 수 있다. 또한 공공기관에서 발송되어 오는 편지라도 그 발신인이 교정직 공무원과 같은 높은 수준의 보안 의식을 갖추지 못하여 편지 내용물 중 철제 집게, 스테이플러 심 등 자해에 이용될 수 있는 물품을 동봉하는 사례가 있다. 편지를 개봉하여 제출하도록 하는 근거 법령은 금지물품의 여부만 확인 하도록 할 뿐 편지 내용의 검열을 허용하는 조항이 아니며, 피진정인이 형 집행법을 위반하여 편지의 내용을 열람ㆍ지득하였으리라는 것은 진정인의 추 측에 불과하다. 피진정기관의 우편업무 담당 인력, 재정, 편지 발송 건수, 처리 기한 등을 고려하면 검열 대상으로 지정되지 않은 개봉 대상 수용자 들의 편지 내용을 검열하는 것은 업무 여건상 불가능하며 불필요한 행위이 다. 수용동 근무자가 수용자 앞에서 금지물품을 검사한 후 바로 편지를 봉인 하는 방안에 대해서도, 수용동 근무자는 우편업무 담당자와 같은 검사 전문 성이 없고 문제 발생 시 책임 소재도 명확하지 않으므로 실무적으로 도입 하기 곤란한 사정이 있다. 더욱이 타 시설과의 형평성 등을 고려하면 이를 피진정인의 재량으로 결정하는 것도 적절하지 않다. 즉, S4급 수용자에 대해 편지 개봉 제출을 요구하는 것은 교정시설의 안 전과 질서라는 정당한 목적을 달성하기 위해 금지물품 여부를 확인하기 위 한 적합한 수단이며, S4급 수용자에 한해 개봉 제출을 요구하므로 침해의 최소성 원칙에도 반하지 않는다. 또한 개봉 제출로 인해 진정인이 공공기관 에 자유롭게 편지를 보낼 수 있는 편익이 일부 제한되었다고 하더라도 교 정시설의 안전과 질서 유지, 수용자의 교화 및 원활한 사회복귀라는 공익에 비해 중대하다고 보기도 어렵다. 다. 관계인(법무부 교정본부) 형집행법 시행령 제65조 제1항에서는 필요한 경우 편지의 개봉 제출 대상자의 범위를 지정하여 개봉하여 제출하도록 규정하고 있을 뿐 관련한 법무부 지시사항이나 관행이 없으며, 이는 교도소장이 결정할 사안이다. 위 법조항에 따라 S4급 수용자가 국가기관에 편지를 보내는 경우 다른 법령에 특별한 규정이 없다면 "변호인 외의 자"에게 편지를 보내는 경우에 해당하 여, 금지물품 확인을 위하여 필요한 경우에 편지를 봉함하지 않은 상태로 제출하게 할 수 있다. 다만, 해당 조항은 금지물품 동봉 여부의 확인이 필 요한 예외적인 경우에 적용되므로 개별 사안에 따라 판단해야 할 것으로 보인다. 내용 검열 우려에 대해, 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우에는 편지 개봉이 불가능하므로 그러한 규정이 없는 국가기관의 경우에 예외적으로 편지를 개봉하여 제출토록 하는 것은 정당한 목적을 위한 부득이한 절차로 보인다. 또한, 수용자가 보는 앞에서 금지물품을 확인하는 방법에 가장 효 과적이기는 하나, 일선 현장의 직원 여력 등을 감안할 때 수용자 입회 일정 조율과 계호 등을 요하는 복잡한 절차가 되고 처리 과정에서 수용자의 반 발 등으로 인한 불필요한 행정력의 낭비가 예상된다. 3. 관련 규정 별지 기재와 같다. 4. 인정사실 당사자 및 관계인의 주장, 관련 법령 및 헌법재판소 결정, 국가인권위원 회(이하 "위원회"라 한다) 결정 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가. 형집행법 시행령 제65조는 수용자가 편지를 보내려는 경우 봉함하여 제출하되, 소장은 "법 제104조 제1항에 따른 마약류사범ㆍ조직폭력사범 등 법 무부령으로 정하는 수용자", "제84조 제2항에 따른 처우등급이 법 제57조 제 2항 제4호의 중경비시설 수용대상인 수형자"가 변호인 외의 자에게 편지를 보내려는 경우에 법 제43조 제3항에 따른 금지물품의 확인을 위하여 필요 하다면 편지를 봉함하지 않은 상태로 제출하게 할 수 있다고 규정한다. 나. 「수용자 인권업무 처리지침」 제1조 및 제6조는 교정시설의 수용자 가 국가인권위원회 및 법무부 인권국에 진정서를 제출하는 경우 근무자가 진정서의 봉함 상태, 발신인, 수신처 등의 기재 여부를 확인한 후 제출토록 하거나 (수용자로 하여금) 직접 진정함에 넣게 할 것을 규정하며, 근무자 등은 수용자가 작성한 진정서를 개봉하거나 열람하여서는 아니 된다고 규 정한다. 다. 피진정기관은 일반경비시설로 2023. 11. X. 기준 전체 수용인원 중 약 X이 S4급 수용자이며, S4급 수용자들은 여러 수용동에 분산되어 수용되어 있다. 라. 피진정인은 S4급 수용자들이 변호사 등 이외의 수신처에 편지를 보내 려는 경우 금지물품의 확인을 위하여 편지를 개봉한 상태로 제출하도록 하 고 있다. 구체적으로, 수용자가 우편물을 문 앞에 두면 수용동 근무자가 이 를 수거하여 우편업무 담당자에게 전달한다. 마. 헌법재판소는 “수용자가 밖으로 내보내는 모든 서신을 봉함하지 않은 상태로 교정시설에 제출하도록 규정하고 있는” 당시 형집행법 시행령 제65 조 제1항에 대해, “이 사건 시행령 조항은 교정시설의 안전과 질서 유지, 수용자의 교화 및 사회복귀를 원활하게 하기 위해 수용자가 밖으로 내보내 는 서신을 봉함하지 않은 상태로 제출하도록 한 것이나, 이와 같은 목적은 교도관이 수용자의 면전에서 서신에 금지물품이 들어있는지를 확인하고 수 용자로 하여금 서신을 봉함하게 하는 방법, 봉함된 상태로 제출된 서신을 X-ray 검색기 등으로 확인한 후 의심이 있는 경우에만 개봉하여 확인하는 방법, 서신에 대한 검열이 허용되는 경우에만 무봉함 상태로 제출하도록 하 는 방법 등으로도 얼마든지 달성할 수 있다고 할 것인바, 위 시행령 조항이 수용자가 보내려는 모든 서신에 대해 무봉함 상태의 제출을 강제함으로써 수용자의 발송 서신 모두를 사실상 검열 가능한 상태에 놓이도록 하는 것 은 기본권 제한의 최소 침해성 요건을 위반하여 수용자인 청구인의 통신비 밀의 자유를 침해하는 것이다”라고 판단하였다(헌법재판소 2012. 2. 23. 2009헌마333 결정 참조). 바. 위원회는 수형자의 우편물에 대한 검열과 관련하여, “서신을 봉함하 지 않은 상태로 교정시설에 제출하여야 한다”라는 당시 형집행법 시행령 제65조 및 “소장은 법 제92조에 정한 금지물품 반입 금지를 위하여 모든 서신을 개봉하여 확인하여야 한다”라는 당시 「수용자 교육교화 운영지침」 제29조의 내용은 예외적인 상황에서만 검열을 허용한 형집행법 제43조를 실질적으로 형해화시키는 것으로, 검열을 너무 쉽게 허용함은 물론 검열을 한 물리적 흔적이 남지 않기 때문에 형집행법 제43조를 준수하였는지 여부 의 확인이 불가능하게 되므로, 형집행법 시행령 및 「수용자 교육교화 운영 지침」을 수형자의 인권을 최대한 보장하는 방향으로 개정할 필요가 있다고 법무부장관에게 권고한 바 있다{국가인권위원회 2010. 9. 15. 09진정0004729 등(병합) 결정, 2011. 9. 16. 09진정0000595 등(병합) 결정 참조}. 사. 인정사실 마항 및 바항의 결정 이후인 2013. 2. 5. 형집행법 시행령 제65조 제1항이 개정되었고, 개정된 내용은 인정사실 가항과 같다. 5. 판단 가. 판단기준 「대한민국헌법」(이하 "헌법"이라 한다) 제18조는 모든 국민은 통신의 비 밀을 침해받지 아니한다고 규정하고, 따라서 통신의 중요한 수단인 편지에 서 수ㆍ발신자나 그 내용이 본인의 의사에 반하여 공개되어서는 아니 된다. 물론 위와 같은 기본권도 절대적인 것은 아니므로 같은 법 제37조 제2항에 따라 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에는 법률 로써 제한할 수 있으나, 제한하는 경우에도 그 본질적인 내용은 침해할 수 없다. 형집행법 제4조는 법 집행 시 수용자의 인권이 최대한으로 존중되어야 한다고 규정하고 있다. 같은 법 제43조 제4항은 “수용자가 주고받는 편지의 내용은 검열받지 아니한다”라고 규정하고, 다만 단서에서 1. 편지의 상대방 이 누구인지 확인할 수 없는 때, 2. 「형사소송법」이나 그 밖의 법률에 따른 편지 검열의 결정이 있는 때, 3. 수형자의 교화 또는 건전한 사회복귀를 해 칠 우려가 있는 내용, 시설의 안전 또는 질서를 해칠 우려가 있는 내용, 형 사 법령에 저촉되는 내용이 기재되어 있다고 의심할 만한 상당한 이유가 있는 때, 4. 대통령령으로 정하는 수용자 간의 편지인 때(예를 들어 마약류 사범, 조직폭력사범 등의 수용자인 때)에 한하여 예외적으로 수용자의 편지 를 검열할 수 있다고 규정하고 있다. 나. 진정요지에 대한 판단 위에서 본 바와 같이 헌법 및 형집행법 등의 규정에 따르면, 수용자가 보내는 편지의 내용은 원칙적으로 검열할 수 없으며, 명백하고 구체적인 위 험성이 있는 경우에만 한정적으로 검열이 이루어져야 한다. 그런데, 편지를 개봉한 상태로 제출하게 하는 경우 검열을 한 흔적을 남기지 않고도 직원 이 쉽게 그 내용을 파악할 가능성이 있게 되어, 수용자는 그러한 우려로 인 해 자신의 생각, 의견, 감정의 표현을 자제하거나 위축되는 경우 편지의 발 송 자체를 포기할 가능성이 있다. 따라서 교정시설의 장은 수용자의 검열 우려로 인한 위축을 막기 위해 보다 덜 침해적인 수단을 고려할 필요가 있 다. 편지의 내용에 대한 검열 외에, 교정시설의 안전과 질서 유지, 수용자의 교화 등을 위해 편지에 금지물품이 동봉되었는지를 확인할 필요성이 있는 점은 인정되고, 관련하여 형집행법 제43조 및 같은 법 시행령 제65조는 수 용자가 주고받는 편지의 금지물품 확인에 대한 사항을 규정하고 있다. 그에 따라 교도소장은 S4급 수용자 등이 변호인 외의 자에게 편지를 보내려는 경우 “금지물품의 확인을 위하여 필요한 경우에는” 편지의 개봉 제출을 요 구할 수 있는데, 만일 소장의 재량권 행사가 공익상의 필요와 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따른 여러 사정 등을 비교ㆍ교량하여 판단하였을 때 법규 에서 정한 범위를 일탈하였거나 사회 통념상 합리성을 현저히 잃은 경우라 면 이는 재량권이 남용되었다고 볼 수 있을 것이다. 그런데 법령의 개정 연혁이나 법무부의 의견을 고려하면 위 법조는 대상 자에 해당하는 모든 수용자에게 금지물품 여부를 확인할 필요성이 있다기 보다는, 개별 사안에 따라 소장이 그 필요성을 판단하라는 취지로 해석함이 타당하다. 즉, 모든 S4급 수용자들에 대해 일률적으로 편지의 개봉 제출을 요구하거나, 혹은 개봉 제출을 원칙으로 하고 예외로 일부 수용자만 봉함을 허용하는 방식은 금지물품의 확인을 위하여 필요한 경우에 해당하는지에 대한 판단이 실질적, 개별적으로 이루어졌다고 보기 어렵다. 한편 금지물품 검사에 대한 형집행법 제43조 등은 편지에 포함될 수 있 는 금지물품을 별도로 규정하지 않고 “법령으로 금지된 물품”이라 표현하 는데, 이는 같은 법 제92조에서 정하는 마약, 총기 등 범죄도구, 무인비행장 치 등 통신기기, 그 외 주류, 담배, 현금, 음란물 등을 지칭하는 것이다. 그 런데 수용자가 편지를 받는 경우와 달리 보내려는 경우에는 위와 같은 금 지물품을 교정시설 내에서 소지하였다가 발송하는 것이 극히 어려울 것이 며, 대부분의 금지물품은 일반적인 규격의 편지봉투를 사용한다면 외관상으 로 식별이 가능할 것으로 보인다. 종이 재질의 지폐, 또는 교정시설 수용자 간에 종종 지폐 대용으로 사용되는 우표, 사진 등은 봉함된 편지봉투의 외 관으로 식별이 어려울 수 있으나, 이러한 물품의 반출을 제한할 필요가 있 는지에 대해 편지의 수신처, 수용자의 전력, 범죄사실, 형확정 여부 등 여러 사정을 고려하여 그에 해당하는 경우에만 한정적으로 개봉 제출을 요구하 는 것이 아니라 S4급 수용자라는 이유로 개봉 제출을 요구하는 것은 공익 상의 필요에 비하여 개인의 통신의 비밀과 자유에 대한 침해가 더 크다고 판단된다. 더욱이, 진정인이 자해 우려가 있는 수용자라는 이유로 편지의 개봉 제출이 필요하다는 피진정인의 주장에 대해, 교정시설에서 편지의 수신과 발신에 대한 사항을 구분하지 않고 혼재하여 인식하고 있는 것은 아닌지에 대해서 도 언급이 필요하다. 자해에 사용될 수 있는 물품을 수용자가 수신하는 경 우에는 금지물품 검사가 반드시 필요하겠으나, 금지물품 지정 여부는 별론 으로 하더라도 자해에 사용될 수 있는 물품을 외부로 발송한다고 하여 자 해 우려가 있는 수용자에게 어떠한 문제가 발생할 가능성이 있는지 수긍하 기 어렵다. 특히, 별도의 법규에 근거하여 피진정인이 편지의 봉함 제출을 허가하는 변호사 등의 경우 외에도, 진정인이 주장하는 국민권익위원회, 경찰서, 교정 청 행정심판위원회 등은 청원을 위한 국가기관으로, 이러한 기관에 보내는 편지에도 개봉 제출을 요구하는 것은 금지물품을 동봉할 가능성이 낮은 데 에 반해 자칫 검열을 통해 교정시설에 대한 문제 제기를 통제하려는 것으 로 비춰질 수 있다. 만일 모든 S4급 수용자의 발신 편지에 대해 개별적으로 금지물품 확인의 필요성 여부를 판단하기 어렵다고 하면, 금지물품을 확인하면서도 내용을 검열하지 않는다는 것을 확인시켜 주기 위해 교도관이 수용자의 면전에서 금지물품 여부를 확인하고 편지를 봉함하는 방법도 생각해 볼 수 있다. 피 진정인이나 교정당국은 책임소재, 인적ㆍ물적 여력 등을 이유로 이러한 방법 의 도입이 어렵다고 주장하나, 교정행정의 편의를 위해 인권침해를 방지하 기 위한 대안적인 방법을 외면하는 것은 국가기관으로서 바람직한 자세로 보기는 어려우므로 이러한 대안을 적극적으로 검토할 필요가 있다. 수신처 이름만 국가기관으로 적고 주소는 지인의 주소로 기재할 가능성이 있다는 주장에 대해서도, 같은 측면에서 피진정인이 금지물품을 검사할 필요가 있 는 경우에 한하여 주소지를 확인할 책임이 있다고 판단된다. 종합하면, 피진정인이 사안에 대한 구체적 고려가 미비한 채로 진정인이 S4급 수용자라는 이유로 변호사 등 외에 다른 수신처로 편지를 보내는 경 우 편지를 일률적으로 개봉하여 제출하라고 요구하는 것은 재량권을 남용 하여 진정인의 통신의 비밀과 자유를 과도하게 제한하는 것으로 판단된다. 이에, 피진정인이 S4급 수용자들에 대해 편지를 개봉하여 제출하라고 요구 하는 관행을 시정하고, 편지의 금지물품 검사에 있어 수용자의 기본권 침해 를 최소화하는 방안을 마련하도록 할 필요가 있다. 6. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」 제44조 제1항 제2호에 따라 주 문과 같이 권고하기로 결정한다.