교통약자 이동권 보장을 위한 특별교통수단 운영 관련 정책권고

Ⅰ. 권고의 배경 교통약자의 이동편의 증진법 (이하 “교통약자법”이라고 한다)에 의해 교 통약자를 위한 특별교통수단이 도입되어 운행되고 있으나, 이용대상과 지역, 이용횟수 제한 등과 관련하여 이동에 심각한 제한을 받고 있는 장애인들이 국가인권위원회(이하 “위원회”라고 한다)에 다수 진정을 제기하고 있다. 이에 2017. 9. 위원회가 조사한 전국 교통약자 이동지원센터의 운영 현 황 자료와 국토교통부의 2017년 교통약자 이동편의 실태조사 , 제3차 교 통약자 편의증진계획 (2017~2021)을 종합적으로 고려하여 국가인권위원회 법 제25조 제1항에 따라 교통약자의 이동권 증진 개선방안을 검토하였다. Ⅱ. 판단기준 헌법 제10조, 교통약자의 이동편의 증진법 제2조, 제3조, 제4조, 제16 조 , 교통약자의 이동편의 증진법 시행규칙 제5조 및 제6조 Ⅲ. 판단 1. 현황 및 문제점 교통약자법 제16조 제1항 및 같은 법 시행규칙 제5조 제1항에 의해 시장 이나 군수는 이동에 심한 불편을 느끼는 교통약자의 이동편의를 위하여 1·2 급 장애인 200명당 1대 이상의 특별교통수단을 도입하여 운행하여야 한다. 특별교통수단의 도입과 운행은 위 법 시행 이후 매년 꾸준히 증가하여 전국 161개 시.군에서 법정기준대수인 2,327대를 넘어 2,932대를 운행 중 이며, 24개 지방자치단체(특별.광역시 : 7개 도시, 기초자치단체 : 17개 시.군)에서는 교통약자의 이동편의를 위해 특별교통수단 이외에 임차(바우 처) 택시 11,572대를 운행하고 있다. 2017. 9. 위원회가 전국 교통약자 이동지원센터를 대상으로 실시한 운영 현황 조사에 의하면, 특별교통수단의 증차에도 불구하고 특별.광역시 및 대부분의 기초자치단체의 특별교통수단 배차대기 시간은 평균 30분 이상이 며, 일부 교통약자 이동지원센터는 60분 이상, 심지어 150분 이상이 넘는 곳도 있는 것으로 조사되었다1). 이와 같은 평균 대기시간은 평일 낮 시간대를 기준으로 한 것이며, 주말 또는 출퇴근 시간대의 배차대기시간은 더 지연되어 1~2시간 이상, 심지어 차량부족으로 탑승이 거절되는 사례도 빈번하다2). 2017년 국토교통부의 "교통약자 이동편의 실태조사"에서도 특별교통수단 에 대한 예약 또는 배차만족도는 51.7점으로 이용요금.안전운전.청결.친 절도와 같은 다른 조사 항목에 비해 가장 낮은 만족도를 보이며, 예약 또는 배차 간격에 대한 불만족은 45.0%로 다른 부분보다 높은 수치를 차지하고 있는데3), 배차지연은 이용자와 운전자, 교통약자 이동지원센터 간에 갈등을 유발하는 주요 요인으로 지적되고 있으며, 배차가 지연됨으로 인해 콜 예약 이후 이용자가 배차 시간을 예측할 수 없는 점도 문제로 지적되고 있다. 1) 2017년 9월 위원회가 자체 조사한 전국 교통약자 이동지원센터 운영 현황 조사에 의하면, 특별.광역시 교통약자 이동 지원센터 중 서울, 부산, 대구, 광주, 울산광역시의 교통약자 이동지원센터는 배차대기시간이 평균 30~40분이라 응답 하였으며, 기초자치단체의 교통약자 이동지원센터는 충북 충주시 150분, 경기도의 성남, 과천, 강원도의 철원, 고성, 양양, 충남의 논산, 부여, 서천, 예산, 경북의 의성, 고령, 성주, 전북의 남원, 진안, 고창 등은 60분 이상이라고 응답 하였다. 이외 사전 예약제에 의해 운영되는 시.군을 제외하고 거의 대다수의 기초자치단체에서 평균대기시간은 30~40분대라고 조사되었다. 2) 차량부족으로 탑승을 못하는 서울특별시 교통약자 이동지원센터 콜 거절비율 40%로 보고되고 있다. 3) 2017년 교통약자 이동편의 실태조사 연구(국토교통부, 2017)에 의하면, 장애인 콜택시에 만족도 조사결과 배차만족 도는 51.7점, 승무원 친절성 66.1점, 차량 내부 청결성 66.8점, 안전운전 68.1점, 이용요금 68.8점으로 조사되었으며, 불만족사항으로는 장애인 접근표시 10.2%, 안내시설 5.1%, 승강구 3.4%, 내부 공간 및 교통약자용 좌석 3.4%, 기타 (기사 불친절, 콜센터 연결이 잘 되지 않음, 이용 가능한 장애등급 확대 필요 등)로 조사되었다. 또한 특별교통수단의 운행지역의 범위는 지방자치단체 조례 또는 운영 규정으로 정하고 있는데, 운행범위가 넓을 경우 왕복하는 동안 서비스 회전 율이 현저하게 떨어지기 때문에 운행지역의 범위를 한정하고 있다. 특히 10 대 미만의 차량을 운행하는 교통약자 이동지원센터는 병원 진료 목적 이외 에는 아예 관외 운행을 제한하는 경우가 많다. 이로 인해 지역 간 이동을 위해서는 인접지역에서 하차하여 하차한 지방 자치단체의 특별교통수단을 다시 신청.대기하여야 하는데, 이동에 심각한 어려움을 가진 교통약자가 승하차를 반복해야 하거나, 배차할 차량이 부족 하여 배차가 되지 않을 경우 돌아오기 어려운 상황이 발생하기도 한다. 또 한 지방자치단체별로 장애유형 및 정도, 거리, 관외 배차여부 등 이용 기준 이 상이한 경우 관외로 이동한 후 해당 지방자치단체의 특별교통수단을 이 용할 수 없는 경우도 있다. 일부 광역지방자치단체에서는 광역이동지원센터를 운영하기 시작하였으 나 현재까지는 단순히 전화번호만 통합된 상황이며, 제3차 교통약자 편의 증진계획 (2017~2021)에서는 지역 간 이동보장 강화 및 운영 효율화를 위해 각 시.군의 경계점에서 해당 시.군의 특별교통수단으로 환승하는 방식이 제안되고 있으나 이용자가 이동하려는 시.군마다 배차를 신청하고 대기해 야 하기에 교통약자에게는 실효성이 낮다고 할 수 있다. 또한 휠체어를 사용하지 않는 교통약자와 휠체어를 사용하는 교통약자가 대략 50% 정도의 비율로 특별교통수단을 같이 이용하는 현재의 시스템에서 는 슬로프 또는 리프트가 장착된 차량으로만 이동이 가능한 휠체어 사용 교통약자의 이동권에 가장 큰 제약이 따를 수 밖에 없다. 이러한 문제를 해결하기 위해 특별.광역시 및 일부 기초자치단체에서 휠체어를 사용하지 않는 교통약자의 경우 임차(바우처) 택시를 이용할 수 있도록 하고 있으나, 이용자 유형별로 특별교통수단과 임차(바우처) 택시를 구분하여 서비스를 제공하기보다 콜 접수 시에 근거리 차량을 우선적으로 배차하고 있어서 휠체어 사용 교통약자의 이동권은 제약될 수 밖에 없는 상황이다. 또한 교통약자 이동지원센터 운영을 위해서 차량 이외에도 운전원, 콜상 담원 및 행정직원 등이 요구되고 이에 대한 인건비와 차량유지보수비 등이 필요한데 교통약자법 제16조 제6항에 의해 특별교통수단 차량에 대해서 만 국비 40~50%를 지원하고 있어서 재정자립도가 낮은 기초자치단체가 특 별교통수단의 공급을 확대하거나 임차(바우처) 택시를 도입 또는 확대하는 것은 큰 부담이 아닐 수 없다. 아울러 특별교통수단의 운영은 교통약자법 제16조 제8항에 근거하여 지방자치단체의 조례 또는 운영 규정에 의하고 있는데, 지방자치단체 여건 에 따라 이용대상자, 운행시간 및 운행지역, 이용요금이 상이하여 이용자에 게 많은 혼란을 초래하고 있고, 이용자의 장애등급 또는 지역에 따라 이용 방식 등의 차이가 발생하여 위원회에 관련 진정이 제기되고 있다. 이동에 심한 불편을 느끼는 교통약자의 이동권 보장을 위해 특별교통수 단이 도입되었음에도 불구하고, 이를 이용하기 위해 장시간 대기해야 하거 나, 목적지까지 왕복하는데 하루가 소요되기도 하며, 돌아올 차량이 배차가 되지 않는 상황들이 일상적으로 발생하고 있는 현실을 고려할 때, 특별교통 수단 운영과 관련한 정책의 재정비가 요구된다. 특히 2019년 장애등급제 폐지와 중장기적으로는 인구고령화에 따라 2023 년까지 교통약자가 연 평균 2.0%씩 증가할 것으로 예측되는바, 특별교통수 단의 안정적.효율적 운영을 위한 개선 방안 마련이 필요하다. 2. 특별교통수단 운영 개선방안 가. 임차(바우처) 택시의 적극적 도입과 휠체어 사용 교통약자에 대한 특 별교통수단 우선 배차 방안 강구 슬로프나 리프트가 장착된 특별교통수단을 이용할 수 있는 대상자의 범위는 지방자치단체마다 상이하다. 그러다 보니 휠체어를 사용하지는 않지 만 실질적으로 대중교통 이용에 큰 제약이 있는 교통약자가 특별교통수단 을 이용할 수 없는 경우도 있다. 이 문제를 해결하기 위해서는 특별.광역시 그리고 일부 지방자치단체 에서 도입.운행하고 있는 임차(바우처) 택시의 도입을 확대하는 것이 바람 직하다. 마침 2018. 6. 12. 교통약자법 개정을 통해 "교통약자를 위한 이동 지원"으로 그 법적 근거가 마련된 만큼4), 임차(바우처) 택시가 보다 적극적 으로 도입.확대되어 대중교통 이용에 심한 어려움을 가진 교통약자의 이 동문제가 전반적으로 증진될 수 있어야 할 것이다. 아울러 임차(바우처) 택시 도입만으로 휠체어 사용 교통약자의 이동 문 4) 제16조의2(교통약자의 이동 지원) ① 시장이나 군수는 교통약자의 이동편의를 증진하기 위하여 특별교통수단 외의 차 량을 운행하거나 교통약자가 「택시운송사업의 발전에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 택시운송사업에 사용되는 자동 차를 이용하는 데에 소요되는 비용을 지원할 수 있다. ② 제1항에 따른 차량의 운행 또는 비용의 지원에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. 제를 해결하는 것은 한계가 있으므로, 슬로프나 리프트를 장착한 특별교통 수단은 휠체어 사용 교통약자가 우선적으로 이용할 수 있도록 우선 배차 방안이 강구될 필요가 있다. 이를 위해 임차(바우처) 택시를 도입한 지방자치단체의 경우 특별교통 수단과 임차(바우처) 택시 이용자를 구분하여 서비스를 지원하는 방안, 임 차(바우처) 택시를 도입하지 않았거나 대수가 현저히 부족한 지방자치단체 의 경우는 교통약자 이동지원센터의 이용자 유형에 따라 특별교통수단의 일정 비율을 휠체어를 사용하는 교통약자에게 할당하는 방식의 대안을 고 려할 수 있다. 따라서 국토교통부장관은 지방자치단체에서 교통약자를 위한 임차(바우 처) 택시 도입 및 운행이 활성화될 수 있도록 적극적인 지원책을 마련하여 야 하며, 특별교통수단의 운영과 관련하여 각 지방자치단체 조례에 휠체어 탑승이 가능한 특별교통수단은 휠체어 사용 장애인에게 우선적으로 배차될 수 있는 운영 방안을 강구하는 것이 바람직하다. 나. 통합 및 광역이동지원센터의 설치 의무화 지방자치단체장은 지역주민의 교통과 복지를 우선시하므로 지역민이 아닌 경우 이용에 제한을 두기도 하며, 법정기준대수가 10대 미만인 시.군 의 경우 지역 간 이동서비스를 지원할 경우 관내 서비스 순환률이 현저히 떨어져 지역 간 이동 지원을 제한하기도 한다. 지역 간 이동의 문제를 해결하기 위해 국토교통부가 2017. 2. 14. 고시 한 제3차 교통약자 이동편의증진계획 을 통해 환승.연계 시스템을 구축 할 계획을 발표했으나, 위치기반서비스를 활용하여 이용자가 승하차를 반복 하면서 환승하는 시스템은 중증장애를 가진 교통약자가 현실적으로 이용하 기 어렵다. 교통약자를 위한 실효적 환승.연계시스템이 되기 위해서는 교통약자 가 목적지까지 스스로 환승.연계를 하는 시스템보다는 이동지원센터에서 목적지까지의 환승.연계를 지원하는 원스톱(one-stop) 서비스로 지원되는 것이 바람직하다. 이를 위해서는 현재의 기초자치단체 산하 이동지원센터의 역량으로는 한계가 있으며, 광역자치단체 단위에서 이용자 수요와 자원 등을 고려하여 서비스를 조정하고 지원할 수 있어야 하는데 교통약자법 제16조 제3항에 서 도지사가 통합 및 광역 이동지원센터를 설치할 수 있는 근거규정을 두 고 있으나 임의사항에 불과해서 중앙정부의 지원이 없다면 광역단위의 교 통약자 이동지원센터 설치가 활성화되기 어렵다. 통합 및 광역 이동지원센터는 단순히 전화번호 통합만이 아니라 광역 자치단체 차원에서 특별교통수단의 수요.공급을 정확하게 파악하여 기초 자치단체가 도입하지 못하거나 추가로 소요되는 특별교통수단을 도입.운 행하여 기초자치단체가 지원하기 어려운 지역의 이동지원과 환승을 연계해 줄 수 있어야 하며, 기초자치단체의 역량으로 수행하기 어려운 차량의 분산 배치 및 차량의 탄력운행(이용집중시간대에 차량운행을 증대시키는 방안) 등을 통해 특별교통수단의 효율적 방안을 개발하고, 장기적으로 기초자치단 체 이동지원센터의 콜센터 업무를 통합하는 것이 바람직하다. 따라서 국토교통부장관은 광역단위의 교통약자 이동지원센터가 활성화 되어 지역 간 이동서비스를 효과적으로 지원할 수 있도록 교통약자법 제 16조 제3항의 "이동지원센터를 통합하여 운영하거나 별도의 이동지원센터를 설치할 수 있다"는 현행의 임의 규정을 "설치하여야 한다"로 개정하여 광역 교통약자 이동지원센터 설치를 의무화할 필요가 있다. 다. 교통약자 이동지원센터 운영비 지원의 법적 근거 마련 교통약자법 에 의해 국가는 지방자치단체가 도입해야하는 특별교통수 단의 최저기준을 제시하고 특별교통수단 차량 구입 비용의 일부만을 지원 하고 있으므로 사실상 특별교통수단의 운영은 지방자치단체장에게 책임이 부여되어 있다. 이로 인해 지방자치단체의 재원과 여건에 따라 서비스 이용대상자, 이 용지역범위, 이용시간, 요금 등이 상이하고 교통약자는 거주지에 따른 불평 등과 소외를 경험하고 있으며, 교통약자 이동지원센터의 운전원과 직원의 처우도 안정적이지 못해 특별교통수단 서비스의 질을 담보하기 어려운 상 황이다. 더욱이 장애등급제 폐지 및 고령 인구가 증가됨에 따라 교통약자가 점 차 증가할 것으로 전망되는데, 재정여건이 열악하여 법정기준대수조차 맞추 기 어려운 지방자치단체에게 점차 증가되는 교통약자 추이를 반영하여 특 별교통수단을 운행하도록 하는 것은 과도한 부담이 아닐 수 없으며, 여타의 다른 사회복지재정과 마찬가지로 지방자치단체의 재정 여건이나 교통약자 의 이해가 반영되지 못할 경우에는 축소될 가능성을 배제하기 어렵다. 특별교통수단을 도입하고 있는 미국 및 유럽 선진국은 국가와 지방자 치단체가 그 역할과 책임을 분담하고 있는데, 미국은 미국 장애인법 (Americans with Disabilities Act)에 따라 대중교통운영기관에서 반드시 특 별교통수단 서비스를 제공하도록 규정하며 연방정부, 주정부, 지방자치단체 가 재원을 분담하고 있다. 캐나다는 Wheel-Trans라는 특별교통수단을 주정 부가 직접 운영하며 주정부와 중앙정부가 각 50%, 40%의 재원을 분담하고 나머지 10%는 운임으로 충당한다. 독일의 베를린은 Telebus라는 특별교통 수단에 대해 주정부 82%, 중앙정부 18%의 비율로 재원을 분담하고 있으며, 스웨덴도 국가와 지방자체단체가 1:2의 비율로 재원 분담을 하고 있다. 따 라서 특별교통수단 운영과 관련하여 지방자치단체장에게 책임이 집중되어 있는 우리나라도 중앙정부의 지원이 필요하며, 특히 특별교통수단 확보 및 교통약자 이동지원센터의 설치만이 아니라 그 안정적 운영을 위한 비용에 대한 지원이 있어야 할 것이다. 따라서 국토교통부장관은 교통약자법 제16조 제6항 국가 또는 도는 제1항에 따른 특별교통수단의 확보 또는 제2항에 따른 이동지원센터의 "설 치"만이 아니라 "설치.운영"에 소요되는 예산의 일부를 지원할 수 있는 법 적 근거를 마련하고 설치 운영비가 지원될 수 있도록 실질적으로 노력해야 할 것이다. Ⅳ. 결론 위와 같은 이유로 국가인권위원회법 제25조 제1항의 규정에 따라 주문 과 같이 권고하기로 결정한다.