교통참여교육 대상자의 모자 등 착용 제한으로 인한 인권침해

1. 진정요지 가. 진정인은 2011. 5. 29. 08:00~12:00까지 OO경찰서 앞 교차로 사거리에 서 진행되는 "음주운전자 교통참여교육"에 모자를 착용하고 참석하였는데, 교육을 담당한 피진정인이 모자, 마스크, 선글라스 착용을 금지한다고 하면 서, 모자를 벗으라고 하였는데, 이는 부당한 행위이다. 나. 피진정인은 위와 같은 복장제한에 대하여 이유를 묻는 진정인에게 “규칙이 그렇다, 기분 나쁘면 받지 말라, 팻말 똑바로 들어라, 줄 제대로 서 라”라고 말하면서 군대에서 기합을 주듯이 모욕적인 언동을 하였다. 2. 당사자 주장요지 가. 진정인의 주장요지 위 진정요지와 같다. 나. 피진정인의 주장요지 1) 진정요지 가.항에 대하여 교통참여교육 대상자가 주머니에 손을 넣거나 휴대폰을 사용하며 잡 담하는 등 불성실하게 임하는 사례가 많고, OOO지방경찰청 교통과에서 시 달한「교통참여교육(현장참여교육) 강화 지시」공문에 “선글라스, 마스크 등으로 얼굴을 가리고 교육에 참여하여 반성의 기회를 주는 본래 교육취지 를 살리지 못한다”라는 내용이 있어, 선글라스, 모자, 마스트 등의 착용을 제한한 것이다. 진정인에게 교통참여교육의 취지 및 배경을 설명하며, 타인 에게 혐오감을 주거나 시위대를 연상할 수 있는 모자와 선글라스, 마스크 착용은 제한하고 있다는 내용을 설명하였으나, 진정인은 “그냥 벗기 싫다, 법적 근거가 무엇이냐”라고 하며 교통참여교육을 시작하자마자 아무런 말 도 없이 귀가해 버려 불참 처리하였고, 교통참여교육은 자발적 참여에 의하 여 그 운전면허정지처분 일수를 감경하기 위한 취지이므로, 참여자들에게 강제한 사실은 없다. 2) 진정요지 나.항에 대하여 참여자들이 교육 장소를 이동할 때, 어깨띠 및 피켓 등을 바닥에 끌 거나 지팡이 등으로 사용하는 사례가 많아 본래의 용도로 사용하도록 교양 한 사실은 있으나, 진정인의 주장과 같이 반말을 하거나 “하기 싫으면 집에 가라”는 등의 말을 한 사실은 없다. 다. 참고인의 진술요지 1) OOO(OOO지방경찰청 교통과) OOO지방경찰청 교통과에서 2009년경 각 관할 경찰서 경비교통과로 선글라스, 마스크 등으로 얼굴을 가리고 교통참여교육을 실시하고 있는 실 태에 대하여 「교통참여교육(현장참여교육) 강화 지시」공문을 시행한 사실 이 있는데, 선글라스, 마스크를 착용하지 못하게 하는 이유는 다른 사람들 에게 혐오감을 줄 수 있다는 우려가 있기 때문이다. 다만, 이러한 제한의 법적 근거로 법률이나 규정이 마련되어 있는 것은 없으며, 경찰청에서 이에 대한 지침이 시달된 것은 없다. 2) OOO(경찰청 교통기획담당관실 운전면허계) 경찰청에서 교통참여교육에 대하여 운영 매뉴얼을 배포한 사실은 있 으나, 소속 관서에 선글라스, 모자 등의 착용을 금지하는 내용의 지침이나 지시를 시행한 사실이 없고, 이러한 제한에 대한 법률적 근거 규정은 없다. 3. 인정사실 진정인의 진정서, 피진정인 진술서, 경찰청 특별교통안전교육 운영지침, 경찰청.도로교통공단 현장참여교육 시범운영(매뉴얼), OOO지방경찰청 교 통참여교육(현장참여교육) 강화 지시, 참고인 진술서, 현장체험교육 신청서 접수대장, 국가인권위원회의 자료제출 요구에 대한 회신 등에 의하면, 인정 사실은 다음과 같다. 가. 교통참여교육이란 교통법규위반 등으로 운전면허 효력정지의 처분을 받은 자 중 희망자에 대해 경찰서 4시간(현장참여교육), 도로교통공단 4시 간(이론교육) 등 총 8시간 교육을 이수하면 정지처분 일수 30일을 감경해 주는 제도이며, 참여에 대한 강제성은 없다. 나. 진정인 등 18명은 2011. 5. 29. OO경찰서에서 실시하는 교통참여교육 (현장체험교육)에 참여하여, 당일 08:00경 교양을 받은 후, “음주운전을 하 지 맙시다, 교통질서를 잘 지키자” 라는 취지의 문구가 기재되어 있는 피켓 과 어깨띠를 지급받아 경찰서 앞 사거리 대로변으로 이동하였다. 다. 교통참여교육 현장 교육 담당자인 피진정인은 교육 시작 전 참여자를 대상으로 “부득이한 사정이 없는 한 모자, 선글라스, 마스크 착용을 금지한다” 고 고지하였고, 이에 모자와 선글라스를 착용했던 일부 참여자들은 이에 따랐 으나 모자를 착용하고 있던 진정인은 피진정인에게 모자를 벗어야 하는 이유 를 설명해 달라고 요청하였다. 라. 이에 피진정인은 진정인에게 “교통참여 교육이므로 타인에게 혐오감 을 주거나 시위대를 연상시킬 수 있어 착용을 금지한다.” 고 답하였으며, 진정인은 모자 벗는 것을 받아들일 수 없다며 귀가하여 결국 "불참" 처리되 었다. 마.「도로교통법」, 동 시행령, 동 시행규칙 등 관련 법령 및 경찰청 시행 "현장참여교육 시범운영 매뉴얼", "특별교통안전교육 운영지침" 등에 교육참 여자의 복장 등을 제한하는 관련 규정이나 지침은 없다. 바. OOO지방경찰청이 소속 관내 38개 경찰서에 시달한 공문 "「교통참여 교육(현장체험교육) 강화 지시」"에 의하면, “특히, 선글라스, 마스크 등으로 얼굴을 가리고 참여하여 반성의 기회를 주는 본래 교육취지를 살리지 못하 고 있다는 실정임”이라는 내용과, 지시사항으로 “관리 감독을 강화하고~”라 는 내용이 기재되어 있다. 사. OOO지방경찰청 이외 다른 지방청에서 위 같은 내용의 제한을 지시 하거나 실시한 사실이 없다. 4. 판 단 가. 진정요지 가.항과 관련하여 1) 이 사건 관련 기본권에 대하여 개개인이 어떠한 행위를 할 것인지 말 것인지를 결정하는 것은 법 또는 사회적 규범이 허용하는 범위 내에서 자유로이 행동할 수 있는 권리, 즉 일반적 자기행동결정권에서 보장되는 기본권이므로, 모자나 선글라스 등 을 착용할 수 있는 권리는「헌법」제10조에서 도출되는 일반적 자기행동권 에 해당된다고 볼 수 있다. 2) 교통참여교육의 목적 및 성격 「도로교통법」 제38조(특별교통안전교육) 제1항 제3호는 "교통참여교 육"에 대하여 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 "특별교통안전교육은 교통질 서, 교통사고와 그 예방, 안전운전의 기초, 교통법규와 안전, 운전면허 및 자동차관리, 그 밖에 교통안전의 확보를 위하여 필요한 사항(각호)에 대하 여 현장체험교육 등의 방법으로 교육을 실시한다"라고 규정하고 있으며, 「동법 시행규칙」 별표 16 제2호 다항은 "교통참여교육은 교육받기를 원하 는 사람을 대상으로 출퇴근시간대의 교통안전 참여활동, 교통단속 현장체험 등 경찰청장이 정하는 교육"이라고 규정하고 있다. 이에 비추어 보면 교통 참여교육은 과거의 교통법규위반 행위에 대한 처벌이나 처분의 일종이 아 니라, 면허정지 등의 행정처분을 받은 자가 교육을 이수하게 되면, 그에 따 른 면허정지 처분의 일정 일수를 감경 받도록 하는 임의적.수혜적 제도의 일종으로, 교육을 통하여 장래의 교통법규위반 등을 예방하고자 하는데 그 목적이 있다고판단된다. 3) 교통참여교육 시 복장제한의 법적근거 모자나 선글라스, 마스크에 대한 착용금지는 일반적 행동자유권에 대 한 제한 행위이고, 국민의 모든 자유와 권리는 헌법 제37조 제2항에 의하여 국가안전보장, 질서유지, 공공복리를 위하여 필요한 경우 법률에 의하여 제 한할 수 있는 바, 이에 대하여 살펴보면, OOO지방경찰청 교통과가 2009. 4. 17. 관할 38개 경찰서 경비교통과에 교통참여교육 시 선글라스 등으로 얼굴 을 가리는 실태에 대한 관리 감독을 강화하라고 지시하고, 피진정인이 이를 근거로 교통참여교육 대상자에게 복장을 제한하였을 뿐, 교통참여교육을 규 정한 「도로교통법」및 동법 시행령 및 동법 시행규칙, 또는 관련 법령 어 디에도 교육 중 복장 등의 제한에 대한 법적 근거가 규정되어 있지 않으므 로, 피진정인의 이러한 용모 및 복장 제한 행위는 법률에 근거 없는 행위라 고판단된다. 4) 복장 제한의 목적 및 방법의 적절성에 대하여 일반적으로 형벌이나 처분이 아닌 임의적인 교육의 경우, 법률 등에 규 정되지 아니한 기본권 제한은 허용되지 않는 것이 원칙이며, 만약, 그 교육 의 질서유지 등을 위한 제한이 필요하다면, 기본권을 침해하지 아니하는 범 위 내에서, 목적 달성에 필요한 최소한도의 제한이어야 하고, 불필요하거나 과도한 제한은 허용될 수 없다고 할 것인바, 이에 대하여 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 피진정인은 피교육자들이 선글라스, 마스크 등으로 얼굴을 가리 고 참여하게 되면 반성의 기회를 주고자 하는 본래 교육취지를 살리지 못 하게 된다고 주장하고 있으나, 위 4. 가. 2)에서 살펴본 바와 같이, 교통참여 교육의 목적이 이미 형사처벌과 행정처분을 받은 대상자들에 대하여 다시 반성을 요구하기 위한 것이라고 보기 어려울 뿐만 아니라, 얼굴을 노출하고 일반인의 통행이 많은 도로에 서있게 함으로써 대상자로 하여금 반성케 한 다는 방법 또한 「도로교통법」이 특별교통안전교육의 목적을 "교통질서, 교통사고와 그 예방, 안전운전의 기초, 교통법규와 안전, 운전면허 및 자동 차관리, 그 밖에 교통안전의 확보"라고 규정한 취지를 고려하여 볼 때, 그 목적의 정당성을 인정하기 어렵다. 둘째, 비록 교통참여교육이 교통법규위반에 대한 처벌은 아니고 자발적 참여를 전제로 하는 교육이지만, 참여자들이 시민을 대상으로 교통안전 캠 페인을 벌이는 역할을 하기 때문에, 이에 걸 맞는 복장을 갖추도록 유도할 최소한의필요성은 인정된다. 그러나 이번 사건에서 쟁점이 된 모자착용의 경우, 교통안전 캠페인을 희화화시킬 우려는 상상하기 어렵고 시민들로부터 부자연스럽다는 느낌을 줄 이유도 없다. 나아가 선글라스의 경우에도 거리 캠페인이라는 사정상 장 시간의 자외선 노출을 차단하려는 건강상 요구가 제기될 수 있으며, 특히 눈의 상태에 따라 그 착용이절실한 경우도존재할 것이다. 셋째, 피진정인은 교통참여교육이 대상자의 신청에 의한, 불이익 조치 의 감경에 해당하므로 참여에 대한 강제성이 없고, 복장제한에 응하고 싶지 않은 교육대상자의 경우, 교육을 받지 않을 선택권이 있다고 주장하나, 이 는 행정청 등이 대상자에게 수혜적 이익을 부여하는 경우에는, 법률의 근거 없이, 필요한 한도를 넘어 개인의 기본권을 제한할 수도 있다는 논리로써, 그 합리성을 인정하기 어렵다. 5) 소 결 위와 같은 이유로, 피진정인이 진정인을 비롯한 교통참여교육 대상자 들에게 모자 착용 등 복장을 과도하게 제한한 행위는 법률에 근거 없이 과 도하게「헌법」제10조에서 도출되는 일반적 행동자유권에 관련된 기본권을 침해한 것으로판단된다. 나. 진정요지 나.항에 대하여 진정인은 피진정인이 반말을 하고, 기합 주듯이 모욕적으로 행동하였다 고 주장하나, 피진정인은 관련 사실을 부인하고 있는 가운데, 양 당사자의 주장이 상반되고, 달리 진정인의 주장을 입증할 만한 구체적인 자료를 확인 할 수 없는 바, 이 항 진정요지는 객관적인 증거가 없는 경우로 보아 기각 함이 적절하다고판단된다. 5. 결 론 이상과 같은 이유로 진정요지 가.항과 관련하여서는 「국가인권위원회 법」제44조 제1항 제1호에 따라 주문과 같이 권고하고, 진정요지 나.항은 같은 법 제39조 제1항 제1호에 따라 기각하기로 결정한다.