국가기관의 수상작품 주최기관에 대한 후원명칭 승인 취소 등 표현의 자유 침해

Ⅰ. 진정사건 조사 결과 및 판단 1. 진정요지 피해자 3은 제23회 전국학생만화공모전(이하 "이 사건 공모전"이라 함) 카툰 부문에서 피해자 1이 제출한 대통령 등을 풍자한 만화 "윤석열차"를 금상(○○도지사상)으로 선정하였다. 피해자 3은 2022. 9. 30. ~ 10. 3.의 제 25회 ○○○○만화축제 기간 동안 동 작품을 전시하였다. 피진정인은 이 사건 공모전에서 2022. 10. 4. 정치적인 주제를 노골적으 로 다룬 작품을 선정·전시했다는 이유로 피해자 3에 유감을 표하고 엄중 경고조치 후, 이 사건 공모전의 심사기준과 선정과정을 조사하겠다는 내용의 보도설명자료를 배포하였다. 이어 피진정인은 같은 날, 이 사건 공모전의 공모요강에서 결격사항이 누락되었고 심사위원에게 결격사항이 공지되지 않아 문화체육관광부 후원 명칭 사용승인 위반으로 승인 취소 사유에 해당한다는 보도설명자료를 다 시 배포하면서 향후 신속히 관련 조치를 이행할 계획임을 밝혔다. 정치적인 주제를 노골적으로 다룬 작품을 선정하여 전시했다는 이유로 피진정인이 행한 엄중 경고, 공모전 심사기준과 선정 과정 조사, 후원명칭 사용승인 취소 등의 조치는 금상 수상자인 피해자 1의 예술의 자유와 표현 의 자유를 침해하고 피해자 2, 3의 표현의 자유를 침해할 수 있다. 2. 당사자의 주장요지 가. 진정인 위 진정요지와 같다. 나. 피진정인 1) 피진정인의 후원명칭 사용승인 신청 절차 피진정인의 후원명칭 사용승인을 얻기 위해서는 「문화체육관광부 후원명칭 사용승인에 관한 규정」(문화체육관광부훈령 제155호, 별지 붙임의 2. 기재와 같음) 제6조에 따라 후원명칭 승인 신청서 및 행사계획서를 제출 해야 하고, 같은 규정 제7조에 따라 후원명칭 사용승인 여부를 결정하게 되 며, 만약 사용기관단체가 승인사항을 변경하고자 할 경우에는 그 변경사유· 변경내용을 사전에 서면으로 보고하여야 한다. 사용기관단체가 후원명칭을 사용하는 행사 진행과정에서 승인사항을 위반하여 후원명칭을 사용하거나 사회적 물의를 일으킨 경우 등에는 승인 사항을 취소할 수 있고, 그로부터 3년간 후원명칭 사용을 승인하지 않을 수 있다. 2) 피해자 3의 후원명칭 사용승인 신청 및 집행, 대처 과정 피해자 3은 2022. 6. 10. 피진정인에게 후원명칭 사용승인 신청을 하 였다. 당시 피해자 3이 피진정인에 제출한 "개최계획서"에는 작품선정 심사 항목에 “정치적 의도나 타인의 명예를 훼손한 작품”, “과도한 선정성·폭력 성을 띤 경우” 등을 결격사항으로 기재하였다. 위 결격사유 중 "정치적 의도" 부분은 피해자 3이 2019년도 신청 시 스스로 추가한 것이고, "타인의 명예를 훼손" 부분은 피해자 3이 2015년도 신청 시 추가하여 현재까지 유지되고 있다. 피해자 3은 2022. 7. 18. ~ 2022. 8. 19.에 이 사건 공모전 접수를 진 행하였다. 당시 피해자 3은 공모전 공모요강에 "정치적 의도나 타인의 명예 를 훼손한 작품"이 결격사항인 것을 안내하지 않은 채 작품을 접수했고, 동 결격사항을 심사위원들에게도 고지하지 않았으며, 위 결격사항에 대한 고려 없이 2022. 9. 5. 14:00 경 심사가 진행되었다. 피진정인은 공모 당시에 결격사항이 누락되었다는 사실을 2022. 10. 4. 오전 관련 언론기사가 보도된 이후 사실관계 파악 과정에서야 처음으로 인지하고 당일 11:44 1차 보도설명자료를 배포했으며, 이어 당일 오후 피해 자 3을 현장 방문하여 공모전 준비과정에서의 절차상 하자 등이 있었는지 조사하고 그 결과 결격사항이 공모요강에 누락되어 공모전이 진행되었음을 확인하고, 보다 명확한 설명을 위해 당일 21:05 2차 보도설명자료를 배포하 였다. 3) 진정인의 표현의 자유 등의 침해 주장의 부당성 피진정인은 표현의 자유를 최대한 보장하고자 하며, 피해자 3의 규 정 위반에 대해 지적했을 뿐 작품 자체에 대해 문제를 제기한 것이 아니다. 피해자 1의 표현의 자유를 제약하고자 하거나, 피해자 2가 심사를 불공정하 게 했다는 의미도 아니다. 피해자 3은 자연인이 아니므로 피진정인의 피해자 3에 대한 조치는 표현의 자유 등 인권의 침해로 보기 어렵다고 할 것이다. 따라서 피진정인은 피해자 1, 2, 3의 인권을 침해한 바 없다. 3. 관련 규정 별지 <붙임> 기재와 같다. 4. 인정사실 진정인들의 진정서, 피진정인의 답변서와 추가진술서, 피해자 3이 공시 한 사업계획서 및 예산서, 공모요강 등에 따르면 아래와 같은 사실이 인정 된다. 가. 피해자 3은 ○○도 ○○시가 「○○시 만화정보센터 설치 및 운영 조례」(○○도○○시조례 제1610호, 1998. 11. 16. 제정)에 따라 1998. 11. "○○만화정보센터"로 설립한 재단법인으로, 2009. 6. 8. 동 조례 전부개정[「○○○○○○원 설치 및 운영 조례」(○○도○○시조례 제2124호)]에 따라 "○○○○○○원"으로 확대 개편되어 현재에 이르고 있다. 피해자 3은 대한민 국창작만화공모전 및 전국학생만화공모전 연례 개최, 만화인력 양성 등 만 화 진흥과 관련한 다양한 사업을 수행하고 있다. 나. 피해자 3은 이 사건 진정 접수일 기준, 인사혁신처가 「공직자윤리 법」제3조의2에 따라 고시하는 "공직유관단체"에 포함되어 있다(인사혁신처 고시 제2022-4호, 2022. 7. 1.). 또한 행정안전부가 「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」제5조에 따라 고시하는 "지방자치단체 출자·출연 기관"에 포함되어 있다(행정안전부 고시 제2022-57호, 2022. 8. 2.). 다. 피해자 3은 피진정인으로부터 매년 예산(국비)을 100억 원 정도 지 원받고 있으며, 2022년도 기준 피해자 3의 총 예산은 약 187억 원이다. 라. 피해자 3은 이 사건 공모전을 개최하기로 하면서, 2022. 6. 10. 피진 정인에게 이 사건 공모전의 문화체육부장관상(대상) 발급 및 문화체육관광 부 후원명칭 사용 승인을 요청하였다. 후원명칭 사용기간은 2022. 6. 15. ~2022. 11. 30.으로 기재하였다. 피해자 3은 피진정인에 "공모전 개최 계획 (안)"을 제출하면서, 작품선정 심사에서의 결격사항으로 다음의 사항을 기재 하였다. ㅇ 작품의 응모자가 불분명하거나 표절·도용·저작권 침해 소지가 있는 경우 ㅇ 정치적 의도나 타인의 명예를 훼손한 작품 ㅇ 응모요강 기준(규격, 분량)에 미달된 경우 ㅇ 과도한 선정성·폭력성을 띤 경우 마. 피진정인은 2022. 6. 24. 피해자 3에 대해 이 사건 공모전 문화체육 관광부장관상(대상) 1점, 문화체육관광부 후원명칭 사용에 대해 다음의 조 건을 달아 승인을 통보하였다. ㅇ 행사 후 30일 이내 결과보고 ㅇ 행사 관련 사회적 물의 야기 시 승인 취소 가능 바. 피해자 3은 2022. 7. 8. 공모요강을 홈페이지를 통해 공지하였다. 그러나 피해자 3이 피진정인 후원명칭 사용 승인을 요청했을 때의 결격사항 인 "정치적 의도나 타인의 명예를 훼손한 작품"은 공모요강의 어디에도 포 함되지 않았다. 사. 피해자 3은 이 사건 공모전 심사를 위해 학계, 창작계 전문가의 추 천을 받아 대학교수 및 만화가 등 7인을 심사위원으로 구성하고, 2022. 9. 5. 선정심사를 진행하여 총 58 작품을 수상, 전시작으로 선정하였다. 아. 피해자 1은 작품 하단 오른편에 스스로 "윤석열차"라고 작품 명칭을 표시하고, 윤석열 대통령의 얼굴을 한 숫자 2가 표시된 기차가 질주하고 있 으며, 기차에는 여성 1명 및 법복을 입고 손에 칼을 들고 있는 인물 여러 명이 타고 있고(대다수 언론은 여성은 영부인 김건희 여사, 법복을 입은 인물들은 검사를 묘사한 것이라고 보도함), 기차가 지나온 길의 좌우에는 건 물들이 무너져 있으며, 기차 앞에는 사람들이 놀라서 피하는 내용의 카툰 작품을 이 사건 공모전에 출품하였다. 피해자 1은 "윤석열차" 작품으로 이 사건 공모전 고등부 카툰 부문 ○○도지사상(금상)을 수상하고 상금 80만원 을 받았으며, "윤석열차" 작품은 2022. 9. 30. ~ 10. 3.까지 제25회 ○○○○ 만화축제 기간 동안 ○○○○박물관(○○시 소재)에 전시되었다. 【그림】전국학생만화공모전 수상작 "윤석열차" 자. 피진정인은 2022. 10. 4. 언론보도를 통하여 위 사실을 인지하고, 당 일 11:44 “중·고등학생을 대상으로 주최한 전국학생만화공모전에서 정치적 주제를 노골적으로 다룬 작품을 선정하여 전시한 것은 학생의 만화 창작 욕구를 고취하려는 행사 취지에 지극히 어긋나기 때문에 ○○○○○○원에 유감을 표하며 엄중히 경고합니다.”라는 내용의 1차 보도설명자료를 배포하 였다. 이어서 당일 오후 피해자 3에 대한 현장방문조사를 거쳐 21:05 “○○○○○○원이 공모전을 개최하면서 문화체육관광부의 승인사항을 위반했음 을 확인”했으며, 구체적으로 “○○○○○○원이 제출한 공모전 개최 계획은 정치적 의도나 타인의 명예를 훼손한 작품, 과도한 선정성·폭력성을 띤 경 우 등을 결격사항으로 정하고 있으나, 실제 공모요강에서는 위 결격사항이 누락되었고, 심사위원에게 결격사항이 미공지되었음을 확인”했고, 이는 “○○○○○○원이 당초 승인사항을 결정적으로 위반하여 공모를 진행한 것으 로 판단”되므로, “「문화체육관광부장관 후원명칭 사용승인에 관한 규정」제 9조 제1항 승인한 사항을 위반하여 후원명칭을 사용한 것에 해당하는 승인 취소 사유이며, 향후 피진정인은 규정에 따라 신속히 관련 조치를 엄정히 이행할 계획”이라는 내용의 2차 보도설명자료를 추가 배포하였다. 【표】피진정인의 1차 및 2차 보도설명자료 전문(全文) 전국학생만화공모전에서 행사 취지에 어긋나게 정치적 주제를 다룬 작품을 선정ㆍ전시한 ○○○진흥원에 엄중히 경고하며, 신속히 관련 조치를 하겠습니다(2022. 10. 4. 1차 보도설명자료) 문화체육관광부는 ○○시 소속 재단법인인 ○○○○○○원이 중·고등학생을 대상 으로 주최한 전국학생만화공모전에서 정치적인 주제를 노골적으로 다룬 작품을 선정 하여 전시한 것은 학생의 만화 창작 욕구를 고취하려는 행사 취지에 지극히 어긋나 기 때문에 ○○○○○○원에 유감을 표하며, 엄중히 경고합니다. 비록 전국학생만화공모전을 주최한 ○○○○○○원이 ○○시 소속 재단법인이긴 하나, 국민의 세금인 정부 예산 102억 원이 지원되고 있고, 이 공모전의 대상(大賞)은 피진정인 장관상으로 수여되고 있습니다. 또한 문화체육관광부는 이 행사의 후원명칭 사 용승인 시, 행사와 관련해 “사회적 물의를 일으킨 경우 … 승인사항 취소”가 가능함을 함께 고지한 바 있습니다. 문화체육관광부는 해당 공모전의 심사기준과 선정 과정을 엄 정하게 살펴보고 관련 조치를 신속하게 취하겠습니다. * 문화체육관광부 후원 명칭 사용승인에 관한 규정 제9조에 따라 "사회적 물의를 일으킨 경우 차. 피진정인은 위 보도설명자료들을 통해 입장을 밝힌 것 외에, 피해 자 1, 2에 대해서는 아무런 입장을 밝힌 바 없으며, 피해자 3에 대해서도 아무런 처분을 하지 않았다. 다만, 피진정인은 2023년도 전국학생만화공모 전에 후원명칭 사용을 승인하지 않겠다고 2023. 2. 6.에 피해자 3에게 통보 … 소관부서는 승인사항을 취소하고 그때부터 3년간 후원 명칭의 사용을 승인하지 않을 수 있음." 피진정인은 ○○○진흥원이 전국학생만화공모전에서 승인사항을 위반했음을 확인했고, 이에 따른 엄격한 책임을 묻겠습니다. (2022. 10. 4. 2차 보도설명자료) 문화체육관광부는 ○○시 출연 재단법인인 ○○○○○○원이 제23회 전국학생만 화공모전을 개최하면서 피진정인의 승인사항을 위반했음을 확인했습니다. 후원명칭 사용승인 요청 시 ○○○○○○원이 제출한 공모전 개최 계획은 1) 작품 의 응모자가 불분명하거나 표절.도용.저작권 침해 소지가 있는 경우, 2) 정치적 의 도나 타인의 명예를 훼손한 작품, 3) 응모요강 기준(규격, 분량)에 미달된 경우, 4) 과도 한 선정성.폭력성을 띤 경우를 결격사항으로 정하고 있습니다. 그러나 실제 공모 요강에서는 위 결격사항이 누락되었고, 심사위원에게 결격사항이 미공지되었음을 확인했습니다. 또한 미발표된 순수창작품인지에 대해 깊이 있게 검토되지 않았음도 확인했습니다. 따라서 ○○○○○○원은 당초 승인사항을 결정적으로 위반하여 공모 를 진행한 것으로 판단됩니다. 이는 피진정인 후원명칭 사용승인에 관한 규정 제9조제1항 “승인한 사항을 위반하 여 후원명칭을 사용한 것”에 해당하는 승인 취소 사유입니다. 향후 문화체육관광부 는 규정에 따라 신속히 관련 조치를 엄정히 이행할 계획입니다. * 문화체육관광부 후원 명칭 사용승인에 관한 규정 제9조 ①후원명칭을 사용하는 행사의 진행 과정에서 승인한 사항을 위반하여 후원명칭을 사용하거나 사회적 물의를 일으킨 경우 또는 거짓 기타 부정한 방법으로 신청서류를 작성.제출한 경우 소관부서는 승인사항을 취소하고 그때부터 3년간 후원 명칭의 사용을 승인하지 않을 수 있음. 하였다. 5. 판단 이 사건은, 피해자 3이 2022. 7. 18. ~ 2022. 8. 19.의 기간 동안 진행된 이 사건 공모전에서 피진정인의 승인사항을 위반했기 때문에 피해자 3에 대해 엄중히 경고하고 책임을 묻겠다는 피진정인의 2022. 10. 4. 보도설명자 료에 의하여 피해자들의 기본권이 침해되었는지 여부에 관한 것이다. 가. 2022. 10. 4. 피진정인의 보도설명자료에 의한 기본권침해 여부 1) 피진정인의 보도설명자료의 내용 피진정인은 2022. 10. 4. 11:44 1차 보도설명자료를 배포하였고, 같은 날 21:05 2차 보도설명자료를 배포했는데, 각 보도설명자료의 내용은 다음 과 같다. 피진정인의 1차 보도설명자료는, 피해자 3이 이 사건 공모전에서 정 치적인 주제를 노골적으로 다룬 작품을 선정하여 전시한 것은 행사 취지에 어긋난다는 것을 지적하면서, 피진정인이 이 사건 공모전의 심사기준과 선 정 과정을 엄정하게 살펴보고 관련 조치를 신속하게 취하겠다는 내용을 담 고 있다. 2차 보도설명자료는, 피해자 3이 이 사건 공모전을 개최하면서 후원 명칭 사용승인 요청 시에는 "정치적 의도 등"을 결격사항으로 정하고 있었 으나, 실제 공모요강에서는 위 결격사항을 누락함으로써 당초 승인사항을 위반하여 공모를 진행한 것을 확인하면서, 규정에 따라 신속히 관련조치를 엄정히 이행할 계획이라는 내용을 담고 있다. 2) 피해자 1(윤석열차 제출자) 및 피해자 2(심사위원들)의 기본권침해 여부 여기서 문제되는 것은, 피진정인의 위 보도설명자료에 의하여 이 사건 공모전에 "윤석열차"라는 작품을 제출한 피해자 1의 기본권 및 2022. 9. 5. 공모된 작품들을 심사한 심사위원들의 기본권을 침해했는지 여부에 관한 것이다. 가) 피진정인의 위 보도설명자료에 의하여 제한될 가능성이 있는 기본권 (1) 예술의 자유의 보호범위 「헌법」제22조 제1항은 예술의 자유를 보장하고 있다. 예술의 자유란 예술이라는 생활영역에서 개인의 자유로운 인격발현의 가능성을 보 장하는 기본권이다. 예술의 자유는 일차적으로 국가의 간섭이나 방해를 받 지 않고 자유롭게 예술작품을 창작할 자유(예술창작의 자유)를 보장한다. 예술창작의 자유는 창작소재를 선택하고 선택한 소재를 구체적으로 형성할 자유를 포함한다. 나아가, 예술의 자유는 예술작품의 자유로운 창작뿐만 아니라 창작된 예술작품을 발표·전시·상연·보급 등의 방법으로 일반대중에 접근시 키는 모든 활동도 보호한다(예술적 작용의 자유 또는 예술표현의 자유). 예 술작품이 일반대중과 접촉하고 이에 작용하는 가능성이 보장되지 않는다면, 예술창작은 대부분의 경우 무의미하다. 예술가가 창작물을 통하여 일반대중 과 교류하고 대중에 정신적으로 작용하고자 하는 것이 모든 예술 창작의 본질적 요소이자 궁극적 목적이기 때문에, 예술작품의 전시와 보급은 예술 창작의 자유와 더불어 예술의 자유에 의하여 보호된다. 예술창작이 예술가 와 일반대중 사이의 관계를 형성하기 위하여 양자를 연결하는 매체를 필요 로 한다면, 그와 같은 중개적 활동(가령, 영화제작, 출판, 음반제작 등)도 예 술의 자유에 의하여 보호되는 것이다. 공모전에서 심사위원의 심사행위도 예술작품을 대중에 접근시키는 활동의 한 부분으로서 예술의 자유에 의하 여 보호된다. (2) 예술의 개념 및 예술의 자유의 주체 예술이 무엇인지 그 개념을 정의하는 것은 매우 어려우나, 일반 적으로 예술은 "창조적인 것의 주관성"을 고유한 구조적 특징으로 가지고 있다는 점에서, 예술가의 인상과 경험이 특정한 표현형식이란 매개체를 통 하여 직접적인 표상으로 나타나는 자유로운 창조적 형성으로 이해되고 있 다(예술의 내용적 개념). 한편, 예술의 의사소통적 요소를 출발점으로 삼아 예술의 결정적인 특징이 예술의 다의성(多意性)에 있다고 보는 견해에 의하 면, 예술은 다양한 의미가 부여될 수 있는 의사소통과정의 수단으로 이해되 고 있다(예술의 개방적 개념). 따라서 이러한 개념들에 의하면 만화, 풍자, 심지어 음란물도 위에서 제시한 요건들을 충족시키므로, 예술에 속한다. 예 술에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 예술의 수준이나 내용, 목적은 아 무런 의미를 가지지 못한다. 예술의 자유는 전문 예술인만의 자유가 아니라 예술창작을 통하 여 인격을 발현하고자 하는 모든 개인의 자유이다. 누구나 취미로 시를 쓰 거나 그림을 그리는 등 예술가가 될 수 있다. 예술 활동을 하는 또는 활동 하고자 하는 모든 사람이 예술의 자유를 주장할 수 있으며, 나아가 예술의 자유는 예술작품을 창작하는 예술가뿐만 아니라 예술작품의 전시·보급에 참여하는 모든 사람을 보호한다. (3) 피해자 1, 2가 그 침해를 주장할 수 있는 기본권으로서 예술의 자유 이 사건으로 돌아와 보건대, 만화도 예술의 자유에 의하여 보호되는 예술의 한 부문에 해당하고, 공모전에 제출할 만화를 그린 피해자 1 의 창작활동은 예술의 자유의 보호범위인 예술창작의 자유에 의하여 보호 된다. 또한, 공모전에서 수상작을 선정하기 위하여 출품작을 심사한 피해자 2(심사위원들)의 심사활동도 예술작품을 대중에 접근시키기 위한 일련의 과 정 중의 하나에 해당하므로, 예술의 자유에 의하여 보호된다. 따라서 피진 정인의 보도설명자료에 의하여 제한되는 기본권으로서 예술의 자유가 고려 된다. (4) 표현의 자유에 대한 특별규정으로서 예술의 자유 예술의 자유는 예술작품을 통하여 표현하고자 하는 내용과 관 련하여 표현의 자유에 대한 특별규정이다. 법질서가 예술작품을 어떻게 이 해해야 할 것인지의 문제와 관련하여, 예술의 자유는 가능하면 예술작품에 부합하는 해석, 가능하면 예술작품을 바르게 이해하는 해석을 할 것을 요청 한다. 이러한 요청은 특히 풍자적 묘사를 법적으로 판단할 때 문제된다. 예술작품이 표현하고자 하는 바를 판단함에 있어서, 예술의 자 유는 예술의 본질인 다의성(多義性) 및 당해 예술 부문의 고유한 구조적 특 성을 고려하여 예술작품이 표현하고자 하는 바를 밝혀낼 것을 요청한다. 따라서 예술작품에 대한 다양한 해석 가능성이 존재하는 경우, 이를 법적으로 평가함에 있어서 가능하면 예술작품에 부합하는 해석, 즉 다른 법익의 침해를 최소화하는 해석을 기준으로 삼을 것을 요청한다. 예술의 자유는 예술작 품을 가능하면 예술 특유의 관점에서 이해함으로써 예술의 자유로 인하여 다른 법익에 대한 침해를 인정하는 것은 가능하면 최소화되어야 한다는 요 청을 하는 것이다. 즉, 예술의 자유는 법질서에 대하여 가능하면 "예술을 그 냥 예술로서 보아줄 것", "예술을 예술의 관점에서 판단해 줄 것"을 요청하 는 것이다. 이러한 관점에서 볼 때, 대상을 왜곡하거나 변형하는 것을 특 징으로 하는 정치적 예술인 "풍자나 풍자화"의 경우, 다른 상징적·은유적 해 석 가능성을 배제한 채 풍자와 역설에 담긴 의미를 "건전한 인간 오성이나 상식"이라는 기준을 가지고 판단하는 것은 허용되지 않는다. 가령, 풍자화를 통한 예술적 표현이 명예훼손적 내용을 담고 있는 경우, 이러한 내용이 구 두나 문자 등의 수단으로 표현된다면 표현의 자유의 관점에서는 더 이상 허용되지 않는 것으로 판단될 수 있으나, 풍자화가 예술적으로 어느 정도로 변형과 왜곡을 시도하고 있는지의 정도에 따라 예술작품의 부수적 효과로 는 수인될 수도 있다. 이러한 점에서, 예술작품을 통하여 표현하고자 하는 내용과 관련하여 예술의 자유가 표현의 자유보다 더 두텁게 보호된다고 볼 수 있다. 위와 같은 이유에서, 이 사건에서 제한될 가능성이 있는 기본권 으로는 표현의 자유에 대하여 특별규정인 예술의 자유가 고려되므로, 아래 에서는 예술의 자유와 표현의 자유를 중복적으로 언급하지 아니하고, 예술 의 자유를 중심으로 살펴보기로 한다. 나) 피진정인의 보도설명자료의 배포 이전에 이미 종료된 공모전의 경우, 보도설명자료에 의하여 공모전 작품제출자와 심사위원의 기본권이 침 해될 가능성이 있는지 여부 (1) 예술의 자유의 침해가능성 여부 이 사건 공모전의 공모는 2022. 8. 19. 종결되었고 심사도 9. 5. 에 종료되었으며, 수상작 전시도 10. 3. 종료됨으로써, 피진정인의 보도설명 자료가 배포된 10. 4.에는 피해자 3이 개최한 공모전의 공모와 심사, 나아가 전시가 모두 종료되었다. 피해자 3은 위 공모전 공모요강에 "정치적 의도나 타인의 명예를 훼손한 작품" 및 "과도한 선정성·폭력성을 띤 경우"가 결격사 항인 것을 안내하지 않은 채 작품을 접수하였고, 위 결격사항을 심사위원들 에게도 고지하지 않아서 위 결격사항에 대한 아무런 고려 없이 심사가 진 행되었다. 따라서 "윤석열차"를 제출한 피해자 1은 공모요강에 안내되지 않은 결격사항을 인지할 수 없었기 때문에, 국가로부터 아무런 간섭이나 방 해를 받지 않고 창작소재를 선택하고 선택한 소재를 구체적으로 형성함으 로써 자유롭게 창작활동을 할 수 있었으며, 그 결과 "윤석열차"란 작품을 제 출하여 금상을 수상하였다. 마찬가지로 심사위원들(피해자 2)도 심사 전에 위 결격사항을 고지 받지 못했기 때문에, 국가로부터 아무런 간섭이나 방해를 받지 않고 자신의 가치관과 예술관에 따라 자유롭게 심사활동을 할 수 있었으며, 그 결과 "윤석열차"를 금상으로 선정하였다. 요컨대, 공모 당시에 결격사항이 누락되었다는 것을 언론보도를 통하여 뒤늦게 확인한 피진정인이 이 사건 공모전의 공모와 심사·전시가 모 두 종결된 후에 비로소 보도설명자료를 배포했기 때문에, 10. 4. 배포된 피 진정인 보도설명자료가 이미 종결된 피해자 1 및 2의 기본권행사에 아무런 영향을 미칠 수 없었다. 따라서 피진정인 보도설명자료에 의하여 피해자 1 및 2의 예술 의 자유가 침해될 가능성은 없다. (2) 인격권 등 다른 기본권의 침해가능성 여부 나아가, 피진정인의 보도설명자료에 의하여 인격권 등 다른 기 본권이 간접적이나마 침해될 가능성이 있는지의 문제가 제기된다. 2022. 10. 4. 1차 보도설명자료에서 “피해자 3이 이 사건 공모전 에서 정치적인 주제를 노골적으로 다룬 작품을 선정하여 전시한 것은 행사 취지에 어긋난다.”고 지적한 것은, 원래 피해자 3이 피진정인에게 제출한 행사계획서에 "정치적 의도"를 결격사항으로 정하여 승인신청을 했음에도 이러한 승인사항에 위반하여 정치적인 주제를 다룬 작품을 선정하여 전시 했다는 것을 단지 확인하는 내용에 지나지 않는다. 2022. 10. 4. 배포된 피진정인의 2차 보도설명자료의 내용은 단 지 피해자 3의 승인사항 위반을 지적하고 그 위반에 대한 책임을 묻고자 하는 것으로, 피해자 1의 작품에 대하여 작품성이나 수상 적격여부의 관점 에서 문제를 제기한 것도 아니고 피해자 2의 심사활동에 대하여 심사기준 이나 심사방식의 관점에서 문제를 제기한 것도 아니다. 위 보도설명자료는 정치적인 주제를 다룬 작품을 제출한 피해자 1이나 이러한 작품을 수상자로 선정한 피해자 2의 사회적 평가를 저하시키거나 사회적 인격상을 왜곡 하는 내용을 담고 있지 않으므로, 피해자 1 및 2의 인격권에 대하여 어떠한 불리한 효과도 발생시키지 않는다. 피진정인의 보도설명자료에는 “해당 공모전의 심사기준과 선정 과정을 엄정하게 살펴보고 관련 조치를 신속하게 취하겠습니다.”(1차) 및 “향후 피진정인은 규정에 따라 신속히 관련조치를 엄정히 이행할 계획입니 다.”(2차)라는 내용을 담고 있으나, 여기서 "해당 공모전의 심사기준과 선정 과정을 엄정하게 살펴보겠다"는 것은 이 사건 공모전의 심사기준과 선정 과 정의 타당성을 사후적으로 검토하겠다는 것이 아니라, 단지 이 사건 공모전 에서 선정 과정이 당초 승인사항의 심사기준에 따라 이루어졌는지, 즉 승인 사항을 위반했는지를 확인하겠다는 것에 불과하다. 또한, 피진정인이 규정에 따라 취하겠다고 예고한 "신속한 관련 조치"도 피해자 1 및 2에 대한 것이 아니라 전적으로 피해자 3에 대한 것으 로, "문화체육관광부 후원 명칭 사용승인에 관한 규정" 제9조 제1항에서 규 정하고 있는 바와 같이, 후원명칭을 사용한 기관에 대한 승인취소 및 향후 3년간의 승인유보에 지나지 않는다. 뿐만 아니라, 피진정인이 피해자 1 및 2에 대하여 사후적으로 수상취소나 재심사 등의 조치를 취하는 것은 법적으로도 불가능하다. 국가 기관 내부에서 발생한 하자로 인하여 국가기관의 행위를 신뢰한 국민이 불 이익을 당해서는 안 되기 때문이다. 이 사건 공모전의 결격사항을 인지하지 못하고 작품활동과 심사활동을 한 피해자 1 및 2의 경우, 모집요강을 신뢰 한 피해자들의 신뢰이익은 보호되어야 하고, 피해자들의 신뢰이익을 압도하는 어떠한 우월적 공익도 인식할 수 없다. 그렇다면, 피진정인의 보도설명자료에 의하여 피해자 1 및 2의 사회적 평가가 간접적이나마 저하되었다고 볼 여지도 없으므로, 인격권 등 다른 기본권의 침해가능성도 인정되지 않는다. 3) 피해자 3의 기본권침해 여부 가) 피해자 3의 법적 성격 피해자 3의 기본권침해 여부를 판단하기 위해서는 우선 피해자 3 의 법적 성격이 무엇인지, 즉 공법인인지 사법인인지를 밝혀야 한다. 여기 서 공법인이란 법인격을 가진 법인뿐만 아니라 권리능력의 유무와 관계없 이 공법상의 사단, 재단, 영조물 등을 포함한다. 피해자 3은 ○○시가 지방자치단체의 문화행정 과제를 수행하기 위하여 ○○시 조례에 근거하여 설립한 재단이다. 공법인과 사법인을 구별 하는 기준으로는 일반적으로 "설립형식"과 "설립목적"이 중요한 관점으로 고 려되는데, 공법인의 설립은 공법상 설립행위 또는 법률 등에 근거하고 그 설립목적은 공적 과제의 수행인 반면에, 사법인은 그 설립에 있어서 설립계 약 등 법률행위에 근거하고 그 목적도 구성원의 공동이익을 추구하는 것에 있다. 피해자 3이 ○○시 조례에 근거하여 설립된 점, 지방자치단체의 공적 과제 수행을 위하여 설립된 점 등을 고려할 때 피해자 3은 공법상의 법인이다. 나) 공법인의 기본권주체성 여기서 제기되는 문제는 공법상의 법인도 기본권의 주체인지, 국가에 대하여 사인과 마찬가지로 기본권을 주장할 수 있는지 여부이다. (1) 기본권보호의 원칙적 배제 공법인은 공적 과제를 수행하는 한, 원칙적으로 기본권의 주체 가 될 수 없다. 공권력은 기본권의 주체가 아니라 기본권의 구속을 받는 자 이다. 원칙적으로, 국가기관은 기본권의 구속을 받으면서 동시에 이를 향유 할 수 없다. 공법인의 기본권주체성을 부인하는 주된 근거는 개인의 자유 행사와 국가기관의 권한 행사 사이에 존재하는 본질적인 차이에 있다. 공법 인은 포괄적인 기본권을 누리는 것이 아니라 단지 국가의 권한 질서의 범 주 내에서 부여되는 제한적인 관할과 권한을 가질 뿐이다. 공법인에게는 기 본권이 아니라 관할·권한 질서가 적용된다. 공법인은 법질서에 의하여 부여 받은 제한된 권한이나 관할을 가질 뿐, 포괄적으로 보장되는 기본권의 주체 가 될 수 없다. 만일 법적으로 부여받은 권한과 관할의 범위 내에서 행해지는 다른 공법인의 조치에 대하여 공법인이 기본권을 주장할 수 있다면, 공법인 사이의 권한과 관할을 규율하고자 하는 공법상의 권한 질서는 무의미할 것 이고, 나아가 국가기관의 권한 질서에 기초하는 국가의 기능은 실질적으로 마비될 것이다. 공법인의 권한과 관할이 다른 국가기관에 의하여 침해되는 경우, 이는 기본권의 침해가 아니라 권한의 침해에 관한 것이므로, 권한과 관할의 침해의 문제로서 헌법재판(권한쟁의)이나 행정재판을 통하여 해결되어야 한다. 공법인이 공적 과제를 수행하는 한, 공적 과제를 공법적(公法的) 수단 또는 사법적(私法的) 수단으로 이행하는지와 관계없이 기본권 주체성 을 가질 수 없다. 국가나 지방자치단체 등 행정주체는 공적 과제를 수행함 에 있어서 사법적(私法的) 행위형식(가령, 사법적 계약의 체결)이나 조직형 식(가령, 주식회사나 유한회사와 같은 사법상 법인의 형태)을 통하여 사법 적으로 활동할 수 있다. 공적인 행정 과제를 사법적 형식으로 이행하는 행 정사법(行政私法)의 영역에서도 행정주체는 기본권의 구속을 받는 것이지, 기본권의 주체가 될 수 없다. 행정주체가 공적인 행정 과제를 어떠한 법적 수단으로 이행할 것인지에 관하여 자유롭게 선택할 수 있다면, 행정주체가 어떠한 법적 수단을 선택했는지에 따라 기본권의 구속을 받는지 여부가 달 라질 수 없으며, 기본권주체성 여부도 달라질 수 없다. 한편, 공법인이 기본권의 주체가 아니라는 것은 사법상(私法上) 권리의 주체가 될 수 없다는 것을 의미하지 않는다. "공법인에게 기본권주 체성을 부인하는 것"과 "그 외의 영역에서 공법인의 권리주체성을 인정하는 것"은 전혀 별개의 문제이다. 공법인도 사인과 마찬가지로 사법상의 거래에 참여하여 재산을 취득할 수 있고 양도할 수 있는 등 사법상 권리의 주체가 될 수 있다. 공법인은 사법상의 거래에 참여하여 사법상의 권리를 주장할 수는 있으나, 다른 공법인에 대하여 또는 사인과의 관계에서 기본권을 주장 할 수는 없다. (2) 기본권주체성의 예외적 인정을 위한 요건 이러한 이유에서 공법인은 원칙적으로 기본권을 주장할 수 없으나, 매우 엄격한 요건 하에서 예외적으로 기본권의 주체가 될 수 있다. 공법인이 예외적으로 기본권의 주체가 될 수 있는지를 판단하는 결정적인 기준은 당해 공법인이 "개인과 유사한 상황"에 놓이게 되는지, 즉 기본권이 보호하려고 하는 전형적인 위험상황에 처하게 되는지, 그러한 상황에 있기 때문에 기본권에 의한 보호를 필요로 하는지 여부이다. 공법인이 기본권에 의하여 보호되는 생활영역을 고유한 업무영 역으로 부여받았고, 부여받은 업무영역을 국가의 침해로부터 방어하고 보호 해야 할 필요성이 있기 때문에 조직상의 독립이 요청되는 경우, 공법인은 예외적으로 기본권의 주체가 된다. 즉, 공법인이 예외적으로 기본권을 주장 하기 위해서는, 첫째 공법인의 기능이나 과제가 기본권에 의하여 보호되는 생활영역에 특별히 귀속될 수 있는지, 둘째 기본권에 의하여 보호되는 공법 인의 고유한 업무영역을 국가의 침해로부터 보호해야 할 필요성이 있는지, 이러한 이유에서 공법인이 조직상 국가로부터 독립하여 설립되었는지의 요 건을 충족시켜야 한다. 이러한 경우에만 공법인이 국가로부터 독립적인 영 역에서 기본권을 방어하는 경우에 해당하므로, 예외적으로 공법인은 사인과 마찬가지로 기본권이 보호하고자 하는 전형적인 위험상황에 처할 수 있다. 공법인의 기본권주체성을 위와 같은 엄격한 요건 하에서만 인 정하는 이유는, 기본권을 보호해야 할 의무를 지는 공법인에게 기본권주체 성을 폭넓게 인정하는 경우에는 위에서 전술한 바와 같이 국가 기능의 기 반이 되는 관할·권한질서가 마비될 우려가 있기 때문이다. 나아가, 국가기관 이 공적 과제의 수행에 있어서 개인의 자기실현의 수단인 기본권을 주장함 으로써 국가의 공익실현의무와 정치적·세계관적 중립성을 위반하여 자의적 으로 공권력을 행사할 수 있고, 이로써 국민의 기본권을 침해할 위험이 있기 때문이다. (3) 기본권주체성을 예외적으로 인정할 수 있는 경우 따라서 학계의 지배적 견해와 헌법재판소 판례에 의할 때, 공법 인임에도 기본권의 주체성을 인정할 수 있는 예외적 경우란, 국·공립대학교 에게 학문의 자유의 주체성을 인정하는 경우와 공영방송사에게 방송의 자 유의 주체성을 인정하는 경우에 한정된다. 물론, 국·공립대학과 공영방송사 는 그에게 고유한 업무영역으로 귀속된 생활영역을 보호하는 기본권(대학의 경우 학문의 자유, 방송사의 경우 방송의 자유)의 행사와 관련해서만 기본 권을 주장할 수 있다. 학문의 자유는 전통적으로 대학에서의 연구·교수에 관한 것이었 고, 이에 따라 일차적으로 대학의 자유와 자율성을 의미하였다. 국공립대학 교는 기본권에 의하여 보호되는 생활영역인 학문의 영역을 고유한 과제영 역으로 부여받았고, 조직상 국가로부터 독립하여 국가와 대치하면서 사립대 학교와 마찬가지로 학문의 자유가 보호하고자 하는 대학의 자치가 침해될 수 있는 상황에 놓여 있다. 따라서 국공립대학교의 경우, 공법인임에도 불 구하고 학문의 자유에 관한 한, 기본권의 주체성을 인정할 필요가 있고, 이 러한 방법으로 학문의 자유를 국가의 침해로부터 방어하고 보호할 필요가 있다(헌재 1992. 10. 1. 92헌마68등). 방송의 자유란, 방송은 일차적으로 공권력과의 관계에서 국가로 부터 자유로워야 하고 독립적이어야 한다는 것을 의미한다. 과거에 방송은 주파수의 희소성이라는 기술적 특수상황으로 인하여 제한된 주파수를 배분 하는 "허가제"와 주파수의 독점적 사용에 기초한 "공영방송체제"로 출발하였다. 이러한 상황에서 공영방송사는 공법적 성격에도 불구하고 그의 활동영 역이 방송의 자유라는 기본권영역에 귀속되고 민영방송사와 마찬가지로 국 가에 의하여 방송의 자유가 침해될 수 있는 전형적인 위험 상황에 놓여 있 으므로, 방송의 자유에 관한 한 기본권주체성을 인정할 필요가 있고, 이러 한 방법으로 방송의 자유를 국가의 침해로부터 방어하고 보호할 필요가 있 다. 다) 피해자 3에게 예외적으로 기본권주체성을 인정할 수 있는지 여부 (1) 피해자 3은 ○○시 조례에 따라 설립된 재단법인이다. 피해자 3은 ○○시 조례에 의하여 1998. 11. "○○○○정보센터"로 출범했다가 2009. 6. 같은 조례 전면개정(현행 "○○○○○○○○원 설치 및 운영 조례"로 변 경)과 더불어 "○○○○○○○○원"으로 확대 개편되어 오늘에 이르고 있다. 피해자 3은 공모전의 개최, 만화인력 양성 등 만화진흥과 관련한 다양한 사 업을 수행하고 있다. 피해자 3은 매년 예산을 지원받아 재정을 충당하고 있 으며, 인사혁신처가 고시하는 "공직유관단체"이자 행정안전부가 고시하는 "지방자치단체 출자·출연기관"이다. (2) 여기서 규명되어야 하는 것은, 공법인인 피해자 3에게 예외적 으로 예술의 자유 등 기본권을 주장할 수 있는 기본권주체성을 인정할 수 있는지 여부이다. 외견상으로는, 피해자 3이 ○○시로부터 분리되어 "법적으로 독 립된 행정단위"인 재단법인으로 조직되어 있고, 만화진흥을 주된 과제로 수 행함으로써 예술의 자유에 의하여 보호되는 생활영역을 자신의 과제영역으 로 부여받았다고 볼 여지도 있다. 그러나 피해자 3은 단지 외관상으로만 재단법인의 형태로 ○○시로부터 독립되어 있을 뿐, 그 재정, 조직 및 운영에 있어서 국가와 지방자치단체에 완전히 종속되어 있다. ○○시의 "○○○○○○○○원 설치 및 운영 조례"에 의하면, ○○시가 한국만화문화의 창달과 만화영상산업의 진흥을 위하여 ○○○○○○○○원을 설립하며 그 운영에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다고 규 정하고 있다(제1조). 나아가, 피해자 3은 그 재정에 있어서 중앙정부와 ○○시의 보조금과 출연금 등으로 충당한다고 하면서(제9조), 그 조직에 있어서 도 피해자 3의 심의·의결기관으로서 이사회의 구성 및 임원에 관하여 규율 하고 있고(제8조), 시장이 필요한 경우에는 공무원을 파견할 수 있도록 규 정하고 있다(제16조). 또한, 피해자 3은 그 운영에 있어서도 정관을 변경하 려는 경우에는 시장의 승인을 얻어야 하고(제7조 제2항) 매년 시장과 성과 계약을 체결해야 하며(제14조), 매년 시장으로부터 경영평가를 받는다고(제 15조) 규정하고 있다. 이로써 위 조례는 지방자치단체가 출연한 산하기관이 지방자치 단체장의 감독 하에서 지방자치단체로부터 위임받은 과제를 이행하기 위하 여 필요한 모든 요건을 규정하고 있다. (3) 이러한 관점에서 보건대, 피해자 3은 ○○시가 지방자치단체 의 문화행정 과제를 수행하기 위하여 설립한 도구, 즉 ○○시의 "연장된 팔" 이다. 지방자치단체의 과제는 주로 주민의 복리증진에 관한 사무로서 사회 복지·지역개발·교육·문화·체육·예술 등의 사무이다. ○○시는 만화진흥이라 는 문화적 과제를 스스로 수행할 수도 있으나, 행정의 효율성·과제수행의 전문성 제고·문화행정의 특화 등의 관점에서 별도로 재단법인을 설립하여 피해자 3으로 하여금 지방자치단체의 과제에 속하는 문화행정의 과제를 수 행하도록 한 것이다. 피해자 3의 경우, 국가로부터의 독립성이 요구되지도 않을 뿐만 아니라, 부여받은 과제영역을 국가의 침해로부터 보호해야 할 필요성도 전 혀 인정되지 않는다. 피해자 3이 부여받은 과제영역은 만화진흥으로서 우연 히 예술의 자유에 의하여 보호되는 생활영역에 속하지만, 이러한 과제영역 을 국가의 침해로 보호해야 할 어떠한 필요성도 인식할 수 없다. 예술의 자 유를 위협하는 국가와 대치하면서 예술의 자유를 침해당할 수 있는 상황에 놓인 사인과는 달리, 피해자 3은 지방자치단체의 공적 과제를 수행하는 산 하기관으로서 예술의 자유가 보호하고자 하는 전형적인 위험상황에 놓일 수 없으므로, 예외적으로 공법인에게 기본권주체성을 인정하는 경우에 해당 하지 않는다. 오히려, 피해자 3은 공권력의 일부로서 문화행정의 과제를 수행 함에 있어서 정치적·세계관적 중립성을 지켜야 하고 개인의 예술의 자유를 침해해서는 안 되는 국가기관이다. ○○시와 마찬가지로, 피해자 3도 공모 전을 개최하는 경우에는 예술의 자유를 주장할 수 있는 기본권의 주체가 아니라, 오히려 개인의 기본권을 존중하고 보호해야 할 의무를 지는 국가기 관에 해당한다. 따라서 예컨대, 피해자 3이 공모전을 진행하면서 모집요강 에 결격사항의 형태로 예술의 자유를 침해하는 요건을 포함시킨다면, 피해 자 3은 이러한 모집요강을 통하여 개인의 예술의 자유를 침해하게 된다. 만일 피해자 3이나 이를 설립한 ○○시에게 예술의 자유의 주 체로서의 성격을 인정한다면, 피해자 3의 원장이나 ○○시의 시장이 누구냐에 따라 예술의 자유를 주장하여 편파적이고 자의적인 문화사업을 추진할 수 있을 것인데, 법치국가에서 이러한 법적 상황이 허용될 수 없음은 명백 하다. 피해자 3이 문화행정의 과제를 수행함에 있어서 국가기관으로서 정치 적·세계관적 중립성을 준수해야 할 의무를 진다는 점에서, 피해자 3에게 예 술의 자유의 주체성을 인정할 수 없다. 피해자 3은 공법인으로서 예술의 자유의 주체가 될 수 없으므 로, 예술의 자유에 대한 침해 가능성도 없다. 4) 소결론 가) 이 사건 공모전이 종료된 다음에 비로소 피진정인의 보도설명 자료가 배포되었기 때문에, 피진정인의 사후적 보도설명자료가 피해자 1 및 2의 기본권행사에 아무런 영향을 미칠 수 없었다. 따라서 피진정인의 보도 설명자료에 의하여 피해자 1 및 2의 예술의 자유가 침해될 가능성은 없다. 나아가, 피진정인의 보도설명자료에 의하여 피해자 1 및 2의 사회적 평가를 저하시키는 어떠한 불리한 효과도 발생하지 않았으므로, 인격권 등 다른 기 본권이 침해될 가능성도 없다. 나) 피해자 3은 공법인으로서 기본권의 주체가 될 수 없으므로, 피진 정인의 보도설명자료에 의하여 기본권이 침해될 가능성은 없다. 다) 피진정인의 보도설명자료에 의하여 피해자 1, 2 및 3의 기본권이 침해될 가능성이 없으므로, 이 사건 진정은 “진정의 내용이 위원회의 조사 대상에 해당하지 아니하는 경우”로서 「국가인권위원회법」 제32조 제1항 제1호에 따라 모두 각하한다. Ⅱ. 의견표명 1. 의견표명의 배경 위에서 확인한 바 있는 "피진정인의 보도설명자료에 의한 기본권침해 여 부"와는 별도로, 피해자 3이 장래에 있어서 공모전을 진행하면서 공모요강 에 결격사항으로서 "정치적 의도"를 포함시키는 경우에 기본권을 침해할 가 능성이 있는지의 문제가 제기된다. 즉, 공모요강에서 정한 결격사항인 "정치 적 의도"의 의미가 너무 모호하고 불명확하기 때문에 이러한 공모요강이 응 모하고자 하는 창작자와 공모한 작품을 심사하는 심사위원의 예술의 자유 를 침해할 가능성이 있는지의 문제가 제기되는 것이다. 비록 피해자 3이 이 사건 공모전 공모요강에서는 피진정인에게 제출한 행사계획서의 심사항목에 포함되어 있던 위 결격사항을 누락하여 공모전을 진행했지만, "윤석열차" 사건을 계기로 하여 향후 만화공모전을 개최하면서 피진정인의 후원명칭 사용승인을 얻기 위하여 이 사건 공모전 행사계획서 에 기재한대로 결격사항을 공모요강에 포함시킬 가능성이 있다. 나아가, 후 원명칭 사용승인을 구하는 다른 사용기관단체의 청소년대상 공모전 공모요 강에도 이와 유사한 내용의 결격사항이 포함되어 있을 가능성을 배제할 수 없다. 따라서 결격사항 "정치적 의도"가 헌법적으로 허용되는 것인지 여부에 대한 별도의 판단이 필요하다. 2. 장래에 개최되는 ○○○○○○○○원의 공모전에서 결격사항이 포함 된 모집요강에 의하여 기본권이 침해될 가능성이 있는지 여부 가. 문화의 영역에서 국가와 지방자치단체의 과제 1) 현대국가는, 설사 헌법이 이를 명시적으로 언급하고 있지 않다고 하더라도, 문화가 생성될 수 있는 조건을 보장하고 형성해야 할 의무와 과 제를 진 문화국가이다. 문화는 정신적 생활의 자율성과 다양성을 제공함으 로써 자유민주국가가 기능하기 위한 필수적 기본조건에 속한다. 문화의 영 역에서 국가의 과제는 문화가 생성될 수 있는 조건의 형성, 소위 문화풍토 의 조성에 있다. 국가는 문화의 영역에서 한편으로는 문화의 자율성을 보장하면서, 다른 한편으로는 문화를 적극적으로 지원하고 육성해야 할 의무를 진다. 헌 법은 문화와 관련된 자유권(예술과 학문의 자유, 양심과 종교의 자유, 표현 의 자유 등)의 보장을 통하여 가능하면 국가로부터 영향을 받지 않는 자유 로운 생활영역으로서 문화영역의 자율성을 보장하고 있다. 그러나 국가는 문화적 생활의 자율적 형성을 위한 자유를 소극적으로 보장하는 것에 만족 해서는 안 되고, 나아가 정신적 생활을 지원하는 적극적 활동을 통해 문화 를 육성해야 할 과제와 책임을 진다. 2) 문화관련 기본권의 보장에 의하여 확보되는 "다원적이고 개방적인 사회"의 요청은 국가에게 정치적·세계관적 중립의무를 부과한다. 따라서 문 화적 지원조치에 있어서 국가는 세계관적 중립의무를 준수해야 한다. 그러 나 국가의 중립성에 대한 요청은 국가가 문화정책을 수립하고 추진하는 것 을 금지하지 않는다. 국가는 문화적 지원에 있어서 합리적인 기준에 따라 계획하고 선별하고 중점과 우선순위를 정할 수 있다. 국가는 문화정책의 일 환으로 지원조치를 구체적으로 형성함에 있어서 광범위한 형성의 공간을 가지고 있다. 모든 문화적 활동을 기계적으로 균등하게 지원해야 할 국가의 의무나 이에 대응하는 개인의 권리는 존재하지 않는다. 그러나 문화에 대한 국가적 지원은 헌법적인 구속을 받는다. 국가의 문화적 지원과 육성은 자유권에 의하여 보장되는 문화적 생활영역의 자율 성을 고려하고 존중해야 하고, 문화관련 기본권을 침해하지 않는 범위 내에 서 이루어져야 한다. 특히, 예술의 자유는 예술에 대한 국가적 지원에 있어 서 국가의 중립성을 요청한다. 국가가 예술의 특정한 방향을 우대하거나 불 이익을 주는 조치를 통하여 예술가의 자유로운 활동을 저해하는 것은 허용 되지 않는다. 예술에 대한 국가의 수준심사, 즉 수준이 높거나 낮은 예술, 좋거나 나쁜 예술을 구분하는 것은 헌법적으로 허용되지 않는다. 나. 결격사항으로서 "정치적 의도"의 문제점 여기서 문제되는 것은, "정치적 의도"란 표현이 그 의미에 있어서 너무 모호하고 불명확하여 향후 공모요강에 이러한 표현의 결격사항이 그대로 포함되는 경우에 공모전에 참여하고자 하는 창작자나 작품을 심사하는 심 사위원의 예술의 자유를 위축시킬 위험이 있는지에 관한 것이다. 1) 법치국가적 법적 명확성의 요청 헌법의 법치국가원리로부터 파생하는 "법적 명확성의 원칙"은, 법질서 는 개인으로 하여금 국가작용을 예측할 수 있고 자신의 행위를 그에 맞출 수 있도록 명확할 것을 요청한다. 개인이 자유를 행사하기 위해서는 법질서 가 충분히 명확하여 무엇이 허용되고 금지되는 행위인지를 사전에 인식할 수 있어야 하므로, 법적 명확성의 원칙은 개인이 자유를 행사하기 위한 중 요한 전제조건이다. 국민이 자신의 행위에 대하여 어떠한 결과가 발생하는 지에 관하여 어느 정도 확실성을 가지고 법질서로부터 인식할 수 있는 경우에만 그는 국가의 행위나 부담을 예견할 수 있고 자신의 행위를 법적 상 태에 맞출 수 있다. 한편, 법률을 비롯한 모든 규정은 그 요건을 충족시키는 모든 사람 과 모든 경우에 대하여 적용되는 일반·추상적 규범으로서, 어느 정도 추상 적이고 개괄적인 개념이나 용어를 사용하는 것이 불가피하다. 그러나 너무 불명확한 규정은 수범자인 국민으로 하여금 자신의 행위에 따른 결과를 예 측할 수 없게 함으로써 개인의 자유행사를 위축시키고 제한하는 효과를 초 래한다. 나아가, 불명확한 규정은 집행기관에게 자유롭게 결정할 수 있는 공간을 부여하여 자의적인 집행을 가능하게 함으로써 개인의 자유를 과잉 으로 제한할 가능성이 있다. 가령, 불명확한 규정에 의하여 표현의 자유를 규제하게 되면, 집행기관의 자의적인 집행을 가능하게 함으로써 헌법상 보 호받아야 할 표현까지 망라하여 과도하게 규제하게 될 위험이 있는 것이다. 국가는 일정 생활영역을 규율함에 있어서 불확정 개념을 사용할 수 있으나, 이로 인한 불명확성은 해석의 방법을 통하여 해소될 수 있어야 한 다. 여기서 규정이 명확한지 여부는 당해 규정의 문언만으로 판단해서는 안 되고, 일반적 해석원칙에 기초하여 관련규정과 관련 상황을 유기적·체계적 으로 고려하여 종합적으로 판단해야 한다. 따라서 규정이 불확정 개념을 사 용하는 경우라도, 해석을 통하여 구체화됨으로써 불명확성이 해소될 수 있 다면, 즉 해석을 통하여 적용기관의 자의적 적용을 배제하는 객관적 기준을 얻는 것이 가능하다면, 법적 명확성의 원칙에 부합한다. 2) 결격사항으로서의 "정치적 의도"가 법적 명확성 원칙에 부합하는지 여부 여기서 "정치적 의도"란 결격사항이 그 불명확성에도 불구하고 해석 을 통하여 충분히 구체화될 수 있는지, 이로써 법적 명확성의 원칙에 부합 하는지의 문제가 제기된다. 가) 한편으로는, 국가와 지방자치단체는 문화적 지원조치에 있어서 정치적·세계관적 중립의무를 준수해야 할 의무를 지고 있고, 이 사건 공모 전이 정신적으로 성숙하지 않은 청소년을 대상으로 한다는 점에서, 지방자 치단체 산하의 공법인이 개최하고 국가기관이 후원하는 학생만화공모전이 과도하게 정치화되는 것을 막아야 할 필요성이 인정된다. 일반 국민도 아니고 청소년을 대상으로 하는 만화공모전이 "학생 의 만화창작 욕구의 고취"라는 원래의 행사 취지에서 벗어나 정치 선전의 장이나 정쟁의 수단으로 변질되는 것을 방지해야 한다는 것은, 문화를 지원 하고 육성해야 할 국가의 과제 및 문화적 지원에 있어서 준수해야 하는 국 가의 정치적·세계관적 중립의무로부터 나오는 당연한 귀결이다. 나) 그러나 다른 한편으로는, 국가기관이 개최하고 후원하는 청소 년만화공모전이라 하더라도, 청소년에게도 그들의 정신적 성숙도에 비례하 여 표현의 자유와 예술의 자유 등 기본권을 보장해야 한다. 민법상 행위능 력이 없는 미성년자도 기본권의 주체에 해당함은 물론이고, 나아가 일정 연 령에 이르면 자신의 기본권을 독자적으로 자기 책임 하에서 행사할 수 있 는 능력(기본권행사능력)을 가지고 있다. 청소년이 기본권을 행사하기 위하여 요구되는 정신적·육체적 능력 이나 성숙도를 갖추고 있다면, 예컨대 중학생도 학교의 열악한 시설에 항의하기 위하여 교지에 비판적 내용의 글을 실음으로써 표현의 자유를 독자적 으로 행사할 수 있고, 고등학생도 국가의 입시정책 등 교육정책을 비판하기 위하여 이를 그림이나 만화 등의 수단을 통하여 표현할 수 있으며, 환경보 전에 미흡한 국가정책에 항의하여 적극적인 기후변화대응을 촉구하는 집회 (가령, 청소년들의 범세계적인 "Fridays For Future" 운동)에 참가할 수도 있 다. 청소년은 그들의 지적 성숙도에 따라 그들이 나름대로 이해한 범위 내 에서 국가의 교육정책·환경정책·복지정책·교통정책 등 특정 정책에 대하여 비판적 견해를 표명할 수 있고, 이를 예술의 수단을 통하여 표현할 수 있다. 따라서 모든 정치적 견해를 학생 만화의 주제에서 배제하는 것은, 예술의 수단으로 행해지는 정치적 표현도 보호하고자 하는 예술의 자유의 관점에서 정당화되지 않는다. 다) 국가는 청소년만화공모전을 개최하고 후원하면서 위에서 서술 한 두 가지의 관점을 함께 고려하여 양(兩) 관점이 서로 조화를 이루도록 공모요강을 정해야 하며, 특히 작품의 정치적 성격을 이유로 하는 결격사항 을 정하는 경우에는 공모전에 참여하고자 하는 개인이 "무엇이 결격사항에 해당하는지"를 알 수 있도록 명확하게 정해야 할 필요가 있다. 피해자 3이 피진정인에게 제출한 개최계획서에는 “정치적 의도나 타인의 명예를 훼손한 작품”이 결격사항으로 규정되어 있다. 그러나 위 결 격사항의 표현은 2019년 신청 당시에 기존의 결격사항인 “타인의 명예를 훼손한 작품”에다가 “정치적 의도”를 그대로 추가하면서 문장구조에 하자 가 있는 불완전한 비문(非文)으로 형성된 것이다. 위 결격사항이 의미하는 바가 "정치적 의도를 훼손한 작품"이 아닌 것은 명백하므로, 새롭게 추가된 결격사항인 "정치적 의도"란 "정치적 의도를 가진(띤) 작품"으로 이해해야 한다. 피해자 3은 2019년 후원명칭 사용승인 신청 당시부터 피진정인에 게 제출한 개최계획서의 공모요강에 "정치적 의도"를 결격사항으로 추가하 고 있는데, 정치적 의도가 무엇을 의미하는지, 무엇이 정치적 의도를 띤 작 품에 해당하는지는 해석을 통해서도 밝혀낼 수 없다는 문제점을 안고 있다. 라) 일반적으로 "정치"란 국가권력을 행사하는 활동을 넘어서 사회 를 일정한 방향으로 형성하고자 하는 모든 활동을 포괄하는 광의의 의미로 이해되므로, 이러한 이해를 바탕에 깔고 "정치적 의도"를 해석한다면, 청소 년들은 국가의 특정 정책에 대한 비판적 견해 또는 사회형성에 관한 자신 의 정치적 견해도 만화의 주제로 삼아서는 안 된다는 결론에 이른다. 이 사 건에서 문제되는 공모전이 청소년을 대상으로 한다는 점, 공모전의 주최기 관이 자방자치단체이고 후원기관이 피진정인이라고 하는 점 등 공모전이 진행되는 그 외의 모든 상황들을 유기적·체계적으로 고려하여 종합적으로 판단한다 하더라도, "정치적 의도"란 결격사항이 모든 유형의 정치적 의견표 명을 포괄적으로 배제하고자 하는 것인지 또는 단지 당파적(黨派的)·정파적 (政派的) 관점에 입각한 의견표명만을 배제하는 것인지 아니면 그 외의 다 른 유형의 정치적 의견표명을 배제하고자 하는지 불명확하다는 점에서, 일 반적 해석방법을 통해서도 그 불명확성이 해소될 수 없다. 결국, 일반적인 해석을 통해서도 심사기준의 자의적인 적용을 배 제하는 객관적인 기준을 얻어낼 수 없으므로, 결격사항인 "정치적 의도"는 법적 명확성의 원칙에 위반된다. 3) 이와 같이 법적 명확성의 원칙에 위반되는 "정치적 의도"라는 결격 사항이 향후 공모전에서 그대로 유지되어 공모요강에 포함된다면, 공모전에 작품을 제출하고자 하는 청소년 창작자는 자신의 작품이 "정치적 의도"를 가진 작품에 해당하는지 여부가 불확실하여 창작활동에 있어서 주저하게 되고, 국가의 간섭과 방해를 받지 않고 자유롭게 창작하는 예술의 자유가 크게 위축될 수 있다. 마찬가지로, 공모된 작품을 심사하는 심사위원의 경 우에도 심사기준의 모호성으로 말미암아 작품을 선정함에 있어서 자신의 가치관과 예술관에 따라 창작품을 심사하는 예술의 자유가 위축될 수 있다. 4) 따라서 피해자 3은 장래에 공모전의 모집요강을 정함에 있어서 "정치적 의도"라는 불명확한 개념을 결격사항으로 정하여서는 아니되고, 이 를 포함하는 경우에는 가령 “특정 정치인이나 정당을 비방하거나 찬양하는 작품” 또는 “정파성에 입각하여 특정 정치인이나 정당의 이익에 기여하고 자 하는 작품” 등으로 결격 요건을 구체화함으로써, 한편으로는 청소년대상 공모전이 정파적·당파적 선전의 장으로 남용되고 변질되는 것을 방지하면 서, 다른 한편으로는 청소년에게 만화를 통한 정치적 의견표명도 일정부분 가능하도록 할 필요가 있다. 또한, 공모전의 후원명칭 사용을 승인하는 국가기관은 향후 후원명 칭 사용승인 여부를 결정함에 있어서 후원명칭 사용 기관, 단체가 제출하는 행사계획서의 공모요강에 정치적 표현의 자유 등 기본권을 침해할 우려가 있는 결격사항이 포함되어 있는 경우에는 기본권과 부합하는 방향으로 결 격사항의 수정을 요구 또는 사용승인을 거부하는 등의 방법을 통하여 국민 의 기본권을 보호할 국가기관의 의무를 이행해야 할 것이다. 3. 소결론 그러므로 공모전의 후원명칭 사용을 승인하는 피진정인에게는 주문 2 의 가항과 같은 의견을, 공모전의 주최자인 피해자 3에게는 주문 2의 나항 과 같은 의견을 각 표명할 필요가 있다. Ⅲ. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」제32조 제1항 제1호에 의하여 이 사건 진정을 모두 각하하고, 「국가인권위원회법」제25조 제1항에 의하여 문화체육관광부장관과 재단법인 ○○○○○○○○○ 이사장에게 주문과 같 이 의견을 표명한다. 이 결정에는 위원 서미화, 석원정, 윤석희, 김수정의 피해자 1, 2에 관한 반대의견 및 피해자 3과 관련한 의견표명에 대한 별개의견, 위원 김용원의 피해자 3과 관련한 의견표명에 대한 반대의견, 위원 이충상, 한석훈, 김종민 의 보충의견이 있는 외에는 관여 위원의 의견이 일치되었다. Ⅵ. 위원 서미화, 석원정, 윤석희, 김수정의 반대의견 및 별개의견 1. 피해자 1, 2에 관한 반대의견 가. 다수 의견은 ① 이 사건 공모전의 공모와 심사, 전시가 모두 종결 된 후에 비로소 보도설명자료(이하 "보도자료"라고만 함)를 배포했기 때문에 이미 종결된 피해자 1 및 2의 예술의 자유 기본권행사에 아무런 영향을 미 칠 수 없었고, ② 1차 보도자료는 피해자 3의 후원요청 승인사항 위반에 대 해 확인한 내용에 지나지 않으며, 2차 보도자료 역시 피해자 1의 작품의 작품성이나 피해자 2의 심사활동에 대해 문제를 제기한 것이 아니어서 피해 자 1, 2의 사회적 평가를 저하시키거나 사회적 인격상을 왜곡하는 내용을 담고 있지 않고, 사후적으로 수상 취소나 재심사 등의 조치를 취하는 것은 불가능하여 피해자 1, 2의 사회적 평가가 간접적이나마 저하되었다고 볼 수 도 없으므로 인격권 등 다른 기본권의 침해 가능성도 존재하지 않는다고 판단하였다. 그러나 소수의견은 이와 달리 판단한다. 나. 예술의 자유 침해 관련 위에서 확인한 바와 같이 위 피진정인이 배포한 1, 2차 보도자료는 이 사건 공모전의 공모와 심사, 전시가 모두 종결된 후에 배포된 것은 맞 다. 그렇다면 이 사건의 쟁점은 사후적 보도자료 배포행위가 피해자 1, 2의 예술의 자유를 침해하였는지 여부다. 1) 피진정인은 위 보도자료에 대하여 "피해자 3의 규정 위반에 대해 지적했을 뿐 작품 자체에 대해 문제를 제기한 것이 아니다. 피해자 1의 표 현의 자유를 제약하고자 하거나, 피해자 2가 심사를 불공정하게 했다는 의 미도 아니다."라고 주장하고 다수의견도 피진정인의 주장과 같은 맥락에서 표현의 자유의 특별규정으로서 예술의 자유나 인격권 등 다른 기본권 침해 가 없었다고 판단하였다. 그렇다면 위 보도자료의 내용이 과연 피해자 3의 규정 위반만 지적 한 것인지, 피해자 1의 작품과 피해자 2의 심사 자체에 대한 문제제기를 한 것이 아닌지, 문제제기를 한 것이라면 과연 그 문제제기가 피해자 1, 2의 예술의 자유나 인격권의 침해에 이르렀는지 살펴볼 필요성이 있다(해당 작 품이 정치에 대한 풍자를 다루고 있는 작품으로 정치적 표현의 자유 침해인지 여부도 문제되나, 예술의 자유 침해에 대한 판단에서 예술의 수단을 통하여 한 정치적 표현의 자유 침해에 대한 판단도 포함된다고 보아 예술 표현의 자유에 대해서만 살펴보도록 한다). 2) 우선 위 1차 보도자료는 제목에서 “…행사취지에 어긋나게 정치적 주제를 다룬 작품을 선정, 전시한 ○○○○○○원에 엄중히 경고하며 신속 히 관련 조치를 하겠습니다.”, 본문에서 “정치적인 주제를 노골적으로 다룬 작품을 선정하여 전시한 것은 학생의 만화창작 욕구를 고취하려는 행사 취 지에 지극히 어긋나기 때문에 ○○○○○○원에 유감을 표하며 엄중히 경 고합니다.”라는 내용을 담고 있다. 형식적으로 위 1차 보도자료는 피해자 3 에게 유감을 표하고 경고를 하고 있는 것이지만, 실제 내용을 살펴보면 피 해자 1의 작품이 "학생 만화 창작 욕구를 고취하려는 행사 취지에 지극히 어긋나는 정치적인 주제를 노골적으로 다룬 작품"이라는 부정적 평가를 담 고 있음을 알 수 있다. 연이어 같은 날 발표한 2차 보도자료는 피해자 3이 "결격 사유인 정치적 의도를 누락한 점"과 "미발표된 순수창작품인지에 대해 깊이 있게 검토하지 않았음도 확인했다면서 승인사항을 결정적으로 위반하 여 공모를 진행한 것으로 판단된다."는 내용을 담고 있다. 2차 보도자료가 1 차 보도자료 내용에 따른 조사 결과와 조치를 담은 내용이라는 점에서, 2차 보도자료 역시 피해자의 작품에 대하여 "정치적 의도"가 있는 작품이며, "미 발표된 순수창작품인지에 대해 깊이 검토하지 않고 선정된 작품"이라는 부 정적 평가를 담고 있음을 알 수 있다. 따라서 피진정인은 피해자 1의 작품 과 피해자 2의 심사에 대하여 위와 같은 부정적 평가를 담은 "문제제기"를 하였다고 볼 수 있다. 두 번째로 위와 같은 피진정인의 피해자 1의 작품과 피해자 2의 심사에 대한 부정적 평가(문제제기)가 피해자 1, 2의 예술 표현의 자유를 침 해하였는지 살펴본다. 피진정인의 위 보도자료 공표는 피진정인의 주장과 같이 수상 자격을 박탈하는 등의 처분에 해당하지 않는 것은 맞다. 그러나 피진정인과 같은 국가기관이 작가의 작품에 대하여 부정적인 평가를 공표 하는 것은 공론의 장에서 예술작품에 대한 자유로운 비평과 비판이 이루어 지는 것과는 다르다. 오히려 국가기관이 국가기관의 의견으로서 위와 같은 부정적 평가를 공표함으로써 공론의 장에서 이루어질 자유로운 비평이 위 축되는 효과를 가져오는 것은 물론, 작품에 대한 편견을 부여하고 사회적 평가를 저하시켜 작가인 피해자 1의 예술의 자유를 침해하는 결과를 초래 하였다. 그리고 피해자 2는 작품을 심사하고 선정하는 과정에서 자신의 가 치관과 예술관에 따라 한 심사임에도 불구하고 마치 "정치적 의도가 있는, 미발표된 순수 창작작품인지를 깊이 검토하지 않고 선정한 작품"인 양 보도 함으로써 예술작품 심사활동에 대한 부정적 평가를 공표하였는바, 이는 피 해자 2의 예술의 자유를 침해하는 결과를 초래하였다. 다수의견에서도 설시한 바와 같이 예술의 자유는 예술작품의 자유 로운 창작뿐만 아니라 창작된 예술작품을 발표·전시·상연·보급 등의 방법으 로 일반대중에 접근시키는 모든 활동도 보호한다(예술적 작용의 자유 또는 예술표현의 자유). 예술작품이 일반 대중과 접촉하고 이에 작용하는 가능성 이 보장되지 않는다면, 예술창작은 대부분의 경우 무의미하기 때문이다. 그 런데 국가기관인 피진정인은 위 보도자료를 배포하여 피해자 1의 작품에 대한 부정적 평가를 공표함으로써 결국은 피해자 1의 작품이 편견 없이 일 반 대중과 접촉하고 작용할 가능성을 위축시켰고(수상작으로서 널리 작품을 알리는 등의 예술활동 감퇴 등), 피해자 2가 심사하여 선정한 작품이 편견 없이 일반 대중과 접촉하고 작용할 가능성을 위축시켜 예술의 자유를 침해하였다. 이는 위 보도자료가 발표된 후 언론에 보도된 내용을 통해서도 확 인된다. “온라인을 통해 수상작의 사진이 퍼지며 학생의 신원도 확산했다. 학생이 그 린 작품이 정쟁의 단초가 되면서 학교가 있는 지역을 비하하는 혐오 표현이 올라오거나 반대 의견이 맞서는 등 작품 관련해 네티즌들의 의견이 대립하고 있다. 그러나 도 넘은 신상 공격이 일어나고 있어 미성년 학생이 정쟁의 도구 가 되고 있다는 지적도 나온다. ...실제 이날 커뮤니티에는 “아이는 건드리지 말자”, “정치 풍자로 아이를 공격하는 건 정치 퇴보라는 것이다”, “수상자라 신상 정보가 공개돼 있던 걸 문체부가 지적해 일이 커졌다”, “카툰에 정치 의 도를 없애라면 제대로 된 작품이 나올 수 없다”는 등 학생에 대한 지나친 비 난을 자제하라는 당부가 이어지고 있다.”(서울신문 2022. 10. 6.자 인터넷기사) “문체부가 표현의 자유 침해 논란을 넘어 애꿎은 학생 수상자들에게도 피해를 줄 수 있는 것이다. 5일 온라인 커뮤니티 등지에서는 "윤석열차"를 그린 학생 의 학교와 이름이 그대로 노출돼 있다. 이 작품은 지난달 30일부터 이달 3일 까지 ○○○○만화축제기간에 ○○○○박물관에 전시됐고 이후 온라인 커뮤 니티 등지로 전시 사진이 확산되면서 학생의 신원이 퍼졌다. 특히 이 학생을 향한 욕설과 함께