국내공항 전신검색장치 설치 금지 권고

Ⅰ. 권고 배경 국토해양부는 2010. 1. 27. 신종 항공테러 위협에 대비하여 인천.김포공 항 등 주요 국제공항에 보안검색을 강화하면서 승객의 불편을 최소화할 수 있는 “액체폭발물 탐지기.전신검색기 설치.운영 계획“을 발표하였다. 이 를 위한 시행 근거로서 2010. 4. 29.「항공안전보안장비 종류, 성능 및 운영 기준」에 관한 국토해양부 고시(제2010-257호, 이하 항공안전 보안장비에 관한 운영기준이라 한다)를 변경하였다. 그러나 국토해양부에서 설치.운영 하고자 하는 전신검색장비(전신스캐너)는 보안검색요원이 개인의 신체 전체 뿐만 아니라 은밀하고 내밀한 신체정보까지도 볼 수 있다는 점에서 국민의 프라이버시권과 관련하여 지대한 영향을 미칠 수 있는 부분을 포함하고 있 다고 판단하여 「국가인권위원회법」제19조 제1호 및 제25조 제1항에 따라 검토하였다. Ⅱ. 판단 기준 「헌법」제10조, 제12조 제1항, 제12조 제3항, 제17조, 제37조 제2항, 「시 민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약(International Covenant on the Civil and Political Rights, ICCPR)」제4조, 제17조 Ⅲ. 판단 국가가 국민의 기본적 인권을 제한하는 조치를 취하기 위해서는 「헌법 」제37조 제2항이 규정하고 있는 바와 같이 그러한 조치가 필요한 최소한 도의 범위에 그쳐 피해가 최소화되어야 하고 그러한 조치가 달성하고자 하 는 공익과 기본적 인권의 제한이 균형을 이루어야 한다는 과잉금지의 원칙 과 그러한 조치가 법률에 의하여야 한다는 법률유보의 원칙을 준수하여야 한다. 위 제I항에서 본 바와 같이 국토해양부는「항공안전 및 보안에 관한 법률」제15조 제1항과 제2항의 승객 및 화물에 대한 보안검색 의무 규정과 동법 제27조 규정을 근거로 한 항공안전 보안장비에 관한 운영기준(국토해 양부 고시 제2010-257호)에 따라 이 기준에 부합하는 전신검색장비의 설치 가 가능하다고 판단하고 설치를 추진 중에 있다. 그러나 국토해양부의 위와 같은 조치는 다음과 같은 이유에서 과잉금지의 원칙과 법률유보의 원칙을 위반하여 인권침해의 소지가 많다고 판단된다. 1. 과잉금지의 원칙과 관련하여 먼저 국토해양부가 추진하고 있는 전신검색장비의 설치가 실현하고자 하 는 공익과 이로 인하여 제한되는 국민의 기본적 인권이 균형을 이루고 있 는지에 관하여 살펴보면, 전신검색장비의 설치는 그로 인하여 달성될 공익 의 실현가능성이 제한적임에 비하여 그 도입으로 인하여 초래할 기본적 인 권의 침해의 정도와 가능성이 훨씬 크다는 점에서 「헌법」 제37조 제2항 에 근거하는 과잉금지의 원칙에 위반될 소지가 높다고 판단된다. 가. 국토해양부는 알카에다의 국내 잠입 가능성과 아프가니스탄 파병과 관련한 탈레반의 공개적 경고 및 G20 정상회의에 대한 대테러 방지 의무, 국제적 신뢰성 담보 측면에서 기존 탐지기로 발견할 수 없는 폭발물 등을 검색하기 위하여 전신검색장비의 설치가 불가피하다고 주장한다. 그러나 과 거 올림픽이나 월드컵, APEC 정상회담 등의 개최시에도 기존 장비와 보안 요원의 노력에 의하여 무사히 행사를 치룬 경험이 있다. 그러므로 전신검색 장비가 테러 예방의 효과성이 높다거나 기존검색장비의 성능적 한계로 인 해 테러가 발생했다는 합리적인 증거가 없음에도 불구하고, 테러의 예방이 라는 목적을 달성하기 위하여 인권침해 가능성이 매우 높은 장비를 반드시 설치해야 하는가에 대하여는 납득하기 어렵다. 또한 전신검색장비에 의한 검색의 범위를 보면, 전신검색장비는 기존의 검색장비에 비하여 비금속 물 질까지 검색할 수 있다고 알려지고 있다. 그러나 개인의 신체 및 물질의 특 성에 따라 모든 물질이 검색되지 않을 수 있으며, 전신검색기가 피부 속까 지 들여다 볼 수는 없으므로 신체의 내밀한 부위에 은닉하여 폭발물을 반 입하는 경우 검색되지 않을 수 있다는 점에서 그 실질적 효과에도 의문이 제기되고 있다. 또한, X-Ray 또는 고주파 스캔 방식의 전신검색장비가 세라 믹 무기, 액체, 고무, 플라스틱 등 피부외의 신체에 부착된 모든 물질을 검 색할 수 있다는 점에 대해서도 반론이 제기되고 있다. 영국 하원의원 Ben Wallace 및 Embry-Riddle 항공대학 전문가들의 의견에 의하면, 내밀한 신 체부위를 통한 은닉과 접힌 살에 폭발물을 숨길 경우 식별이 불가능하며, CNN과 BBC 기자의 실험 결과에서도 피부부착 물질을 제대로 검색하지 못 하는 등 보안검색이 완벽하지 못하다고 지적되고 있다. 나. 이상에서 본 바와 같이 전신검색장비의 테러방지를 위한 실질적인 효 과에 관하여는 의문과 반론이 제기되는 반면, 전신검색장비의 설치로 인한 기본적 인권(「헌법」 제17조 사생활의 비밀과 자유)의 침해 가능성은 매우 높다고 지적되고 있다. 현재 항공안전 보안장비에 관한 운영기준에 따라 시행하고 있는 문형 금속탐지기, 휴대용탐지기 등의 검색방법과는 달리 전신검색장비를 이용한 신체검사는 검색요원이 승객의 전신을 모니터를 통하여 볼 수 있을 뿐만 아니라 신체 노출 파일이 컴퓨터 등 전자장치에 의해 기록화 될 수 있다. 이 점에 관하여 외국의 전문가 및 시민단체에서도 동일한 취지의 주장을 하고 있다. Hans-Detlef Dau(German Security Advisor)는 전신검색장비가 피부 속까지 침투하는 것은 아니지만 피부에 부착되어 있는 물질과 은밀한 부위의 피어싱, 카테터, 여성의 유방과 남성의 성기 형태가 그대로 드러난 다고 지적하고 있다. 이탈리아의 Societ? Italiana di Chirurgia Plastica Ricostruttiva ed Estetica(SICPRE)도 전식검색장비의 투과정도에 따라 코, 유방 등 성형보형물이 드러날 수 있다고 지적하고 있다. 나아가 전자 프라 이버시 정보센터(Electronic Privacy information Center, 이하 EPIC라 한다) 등 국제시민단체는 관절 등에 이식한 보철물, 여성의 생리대 등까지도 확인 할 수 있다고 주장한다. 아울러 전신 스캔 이미지 파일의 유출 가능성에 관 하여 살펴볼 때, 최근 미국에서는 새로 도입된 전신검색장비를 테스트하던 중 직원간 신체에 대한 비하 및 모욕으로 인해 폭행 사건이 발생하였다. 영 국에서도 전신검색장비로 동료 여직원의 알몸 사진을 찍은 영국의 공항보 안요원이 경찰에게 경고를 받는 사건이 발생하는 등 공항 보안요원에 의한 개인정보 및 스캔한 이미지의 부당한 사용 및 유출의 가능성이 지속적으로 제기되고 있다. 따라서 국토해양부가 주장하는 프라이버시 모드 전신검색장 비라 할지라도 승객의 전신이 적나라하게 드러나는 정도가 심하며, 이로 인 한 승객의 수치심을 유발할 수 있고, 외국의 사례와 같이 전신검색장비의 자체적 이미지 저장, 보안검색 요원에 의한 유출 가능성을 배제할 수 없다. 이와 같이 전신검색장비에 대하여 가장 큰 논란이 제기되고 있는 점 은 개인의 내밀한 영역을 포함한 개인 신체 윤곽이 적나라하게 모니터를 통해 타인에게 모두 보여진다는 것이다. 이와 관련하여 이미 유럽의회 (P6_TA(2008)0521, 전신검색장비에 관한 결의)는 전신검색장비 설치 관련 법안을 부결한 바 있다. 영국 Equality and Human Rights Commission(이 하 EHRC라 한다)도 전신검색장비와 관련한 권고(In the matter of the human rights and equality implication of the introduction of full body scanners at airport)에서 전신검색장비는 「유럽인권조약(European Convention on Human Rights)」 제8조 개인의 프라이버시권 조항을 위반 할 소지가 있다고 권고한 바 있다. 다. 전신검색장비의 설치는 이상과 같은 국민의 사생활의 비밀과 자유의 침해 이외에도 검색과정에서 노출되는 방사능의 유해함과 관련해서도 문제 가 제기되고 있다. 전신검색장비는 X-Ray 스캔 방식의 경우 1회의 스캔으 로 발생하는 방사선 정도가 10?Rem 이하로 의료용 X-Ray 방사선의 1/10,000 수준이며, 밀리미터파 방식의 경우 휴대폰 1회 사용 시 전자파의 1/10,000 수준이라고 주장된다. 하지만 국제기구간 방사능 안전위원회 (Inter-Agency Committee on Radiation Safety, IACRS)는 전신검색장비에서 인 체에 유해한 방사능이 발생한다는 사실을 항공기 승객들이 알아야 하며, 각 국의 정부는 이를 승객들에게 설명할 의무가 있다고 지적하고 있다. 또한 국제원자력기구(International Atomic Energy Agency, IAEA)의 1996년 “IAEA"s 1996 Basic Safety Standards" 보고서와 David A. Agard 교수를 포함한 캘리포니아 주립대학 교수진들이 대통령 과학기술자문관에게 보낸 서한에서 소량의 방사능도 자주 노출될 경우 암유발이나 기형분만의 위험 이 있다고 지적하고 있다. 결국, 탐지의 정확성을 강화하려고 하면 보다 강 한 전자파나 방사능에 의존해야 할 것이므로 인체에 대한 유해성은 그 만 큼 커질 것이고, 내밀한 부위에 대한 투시의 정밀도 역시 높아지게 될 것이 다. 라. 나아가 전신검색장비로 인하여 검색이 될 대상의 선정과 그 기준에 관하여 살펴보아도 검색요원의 자의적인 판단과 차별의 가능성이 제기될 될 수 있다. 국토해양부는 전신검색장비의 설치는 「항공안전 및 보안에 관 한 법률」 제1조에서 규정하고 있는「국제민간항공협약」과 제3조 각 호에 서 규정하고 있는 「민간항공의 안전 및 보안을 위한 국제협약」, 국토해양 부 항공안전 보안장비에 관한 운영기준 제7조의3 제1항에 따라 전신검색장 비를 이용한 검색대상을 제한하고 있다고 주장한다. 그런데 항공안전 보안 장비에 관한 운영기준 제7조의3 제1항은 “항공기의 안전운항과 승객의 안 전을 해할 우려가 있다고 판단되는 자”로 규정함으로써 어떤 승객을 대상 으로 하는지에 대한 구별 자체가 명확하지 않아 보안검색 요원의 자의적 판단에 따라 검색대상자가 임의로 정해질 소지가 있다. 또한, 동 조항은 “국내외 국가기관 등으로부터 통보 받은 자”라고 규정함으로써 미국 교통 안전청(Transportation Security Administration, 이하 TSA라 한다)을 비롯한 국외 국가기관 등이 요청한 자를 그 대상으로 하고 있다. 미국 TSA는 항공 보안을 위하여 공항.항공기 또는 승객의 안전을 위협하는 요주의 승객 (selectee)에 대한 기준을 강화하면서 나이지리아 등 14개국에서 출발하거나 경유하는 승객의 경우 테러관련성 여부와는 상관없이 검색을 강화할 것을 요구하고 있다. 이와 같이 테러 관련성 여부와는 무관하게 특정 국가에서 출발하거나 경유했다는 이유만으로 요주의 승객으로 분류되어 강화된 보안 검색을 받도록 하는 것은 국적에 의한 차별적 소지가 있다. TSA는 2009년 4개국(쿠바, 이란, 시리아, 수단)에서 2010년 14개국으로 특정 국가를 확대하 면서 주로 이슬람국가(아프가니스탄, 리비아, 나이지리아, 파키스탄, 소말리 아, 예멘 등)를 포함시킴으로써 사실상 특정 종교에 대한 차별도 야기할 수 있다. 마. 이상에서 본 바와 같이 전신검색장비의 설치가 개인의 사생활의 비밀 과 자유를 침해할 수 있음이 명백하고, 승객의 개인정보 유출 가능성이 없 다고 단정할 수 없으며, 검색장비의 운용에 있어서 국적 및 종교에 따른 차 별이 발생할 소지도 있다. 반면 전신검색장비의 설치 및 운용으로 기존의 검색장비로 탐색할 수 없는 물질을 검색할 수는 있겠으나 테러 예방의 효 과성이 현저히 높다는 근거도 뚜렷하지 않다고 판단된다. 2. 법률유보의 원칙과 관련하여 위에서 본 바와 같이 전신검색장비를 이용한 신체검사는 기존의 검사방 법과 병렬적으로 비교할 수 있는 단계를 넘어서 국민의 사생활의 비밀과 자유를 침해할 가능성의 정도가 매우 높다고 할 수 있다. 그러므로 이와 같 은 효과를 가진 전신검색장비를 도입하고자 할 때에는 단순히 국토해양부 의 고시에 근거할 것이 아니라 국민의 대표기관인 국회의 법률에 의하는 것이 「헌법」 제37조 제2항이 정하고 있는 법률유보의 원칙의 취지에 부 합할 것이다. 이와 관련하여 「항공안전 및 보안에 관한 법률」제15조 제1항, 제2항 및 제5항은 보안 검색에 대한 의무규정일 뿐 이에 따라 전신검색장비를 설치.운영하여 내밀한 신체정보를 제한할 수 있는 근거 규정으로서는 미흡하 다고 할 수 있다. 그러므로 국토해양부가 고시에 근거하여 전신검색장비를 도입하고자 하는 조치는 국민의 기본적 인권의 보장을 위한 「헌법」 제37 조 제2항의 법률유보의 원칙에 위반될 소지가 많다. 이 점에 관한 해외의 사례를 보면, 영국 EHRC는 항공권을 구매할 때 보 안을 이유로 수화물 및 개인에 대하여 보안검색에 관한 동의를 요청하는 것이 전신검색(전신스캔)의 경우에도 반드시 적용 되어야 한다는 법률적 근 거는 없다고 지적하였다. 아울러 반테러리즘과 인권에 관한 유엔특별보고관 (Special Rapporteur on the promotion and protection of human rights while countering terrorism)은 2010년 연례보고서(UN Doc. A/HRC/13/37, 28 December 2009)에서 테러리즘에 대응하는 과정에서 프라이버시권의 허용 가능한 제한을 다루면서 모든 제한은 반드시 법률에 규정되어야 한다고 지 적하고 있다. 한편 미국도 전신검색장비의 도입을 위한 법안(UN Doc. A/HRC/13/37, 28 December 2009.)을 추진하고 있다. Ⅳ. 결론 이상에서 본 바와 같이 국가의 조치가 국민의 기본적 인권을 제한하고자 할 때에는 그러한 조치가 초래하는 기본적 인권의 침해의 정도와 그러한 조치가 실현하고자 하는 공익을 비교하여, 최소한 양자간의 균형이 유지되 어야 할 뿐만 아니라 그러한 조치는 법률에 의하여야 한다. 이러한 점에 비 추어 볼 때, 전신검색장비의 설치가 개인의 사생활의 비밀과 자유를 침해할 수 있음은 명백하고, 개인정보가 유출될 가능성이 없다고 단정할 수 없으 며, 검색장비의 운용에 있어서 국적 및 종교에 따른 차별이 발생할 소지도 있다. 반면에 전신검색장비의 설치 및 운용으로 기존의 검색장비로 탐색할 수 없는 물질을 검색할 수는 있겠으나 테러 예방의 효과성이 현저히 높다 는 근거도 뚜렷하지 않을 뿐만 아니라 이의 도입을 위한 법률적인 근거도 명백하지 않다고 판단된다. 결론적으로 국토해양부가 추진하고 있는 전신검 색장비의 설치는 과잉금지의 원칙과 법률유보의 원칙을 위반하여 인권침해 의 소지가 많다고 판단된다. 이상과 같은 이유로 국가인권위원회는 「국가 인권위원회법」제19조 제1호 및 제25조 제1항에 따라 주문과 같이 권고한 다.